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[modifier] Le conseil d’état
Le Conseil d'État a été, sous la restauration, l'objet des plus vives attaques. Toutes les oppositions, depuis M. de Villèle jusqu'à M. Bavoux, l'ont successivement pris à partie. Son existence violait la charte; ses actes étaient oppressifs, ses tendances contre-révolutionnaires. On ne parlait de rien moins que de le rayer de la liste de nos institutions publiques; les plus modérés demandaient une réforme radicale dans son organisation et surtout dans sa compétence.
Depuis la révolution de juillet, la plupart de ces préventions se sont dissipées. La publicité a éclairé d'un jour favorable les attributions du conseil d'état qui excitaient le plus d'inquiétudes. Des statistiques très détaillées de ses travaux en ont révélé l'importance et l'étendue. On ne le considère plus comme condamné par la constitution, on admet son utilité, on parle de ses actes sans aigreur, parfois même avec bienveillance; les services qu'il rend ne sont pas contestés.
Le moment est favorable à l'examen sérieux et impartial de cette grande institution, et cet examen ne fut jamais plus opportun. Le gouvernement a présenté, au mois de février 1839, un projet de loi sur le conseil d'état : une commission de la chambre des députés, composée d'hommes graves et compétens, s'est prononcée contre ses principales dispositions, et propose un système absolument contraire. Le débat s'engagera, selon toutes les apparences, dès le commencement de la prochaine session. Il est à propos d'en indiquer à l'avance les élémens, en exposant le caractère véritable du conseil d'état et les questions les plus importantes qui doivent s'agiter.
Le conseil d'état actuel est le successeur nominal et, en certains points, l'héritier du conseil d'état de l'ancienne monarchie et de celui de l'empire, mais il diffère d'eux par des traits essentiels. Comme eux, il siège auprès du pouvoir central et l'éclaire de ses avis, mais toutes leurs attributions n'ont point passé entre ses mains, et il en exerce dont ils ne furent point investis.
Avant 1789, le conseil d'état offre l'image de la confusion qui régnait dans les pouvoirs publics. Il prend part à la fois à la politique et au gouvernement par son intervention dans les affaires étrangères, les finances, le commerce, à la justice par les règlemens de juges, les évocations et les cassations, à l'administration par la juridiction qu'il exerce sur les ordonnances des intendans, les décisions de la cour des aides et de la cour des comptes; mais, s'il empiète sur la justice, la justice à son tour lui dispute ses pouvoirs, et tandis qu'à l'aide des évocations, il la dépouille de contestations purement judiciaires, elle s'empare, dans les parlemens, par le moyen des arrêts de règlement et des ajournemens personnels, de l'action administrative.
Ce qui est considéré comme formant l'ancien conseil d'état, en est moins un que la réunion de cinq conseils séparés, constituant autant de corps distincts : les uns investis d'une véritable juridiction, les autres purement consultatifs, tous dépourvus d'attributions destinées à être exercées en commun.
La robe, l'église, l'épée, la finance, entrent dans ces conseils; les affaires les plus considérables y sont traitées, et cependant, malgré le nombre des attributions, malgré l'étendue d'un pouvoir qui se confondait avec celui de la monarchie, l'importance du conseil d'état s'efface devant celle des parlemens; il n'occupe pas une grande place dans l'histoire de l'administration française, et n'a guère laissé plus de traces que cette foule de juridictions spéciales et d'institutions secondaires que la royauté absolue a entraînées dans sa chute.
Le conseil d'état, reconstitué sous le consulat, trouve le principe de la séparation des pouvoirs consacré par l'assemblée constituante, une cour de cassation chargée de maintenir, par l'unité de jurisprudence, l'uniforme application des lois, des assemblées dans le sein desquelles toute discussion allait être étouffée, un gouvernement qui, après avoir aboli la délibération politique, avait besoin de se créer un autre instrument pour la conduite des affaires publiques. Cette situation détermine le rôle du nouveau conseil d'état; il reprend, ou plutôt il obtient pour la première fois la haute direction administrative, son domaine propre; il est chargé, dans le jugement des conflits, de prévenir ou d'arrêter les empiétemens de l'autorité judiciaire; il devient enfin le bras droit du gouvernement, le dépositaire des traditions politiques et administratives, et, seul entre tous les corps publics, il voit régner dans son sein la liberté de discussion.
Sous le consulat et l'empire, le conseil d'état est un pouvoir constitutionnel; il rédige les lois, les discute quand elles sont présentées au corps législatif, les interprète quand elles sont rendues; l'empereur l'initie aux plus graves intérêts du temps. Des fonctionnaires de l'ordre le plus élevé, traduits devant des commissions prises dans son sein, sont appelés à lui rendre compte de leurs actes; ses membres, depuis les conseillers d'état jusqu'aux simples auditeurs, reçoivent les missions les plus importantes, administrent les pays conquis, organisent leurs finances, rédigent leurs codes. Les ministres, dominés par ce corps puissant, soumis à son contrôle et presque à sa censure, n'occupent que le second rang dans la hiérarchie administrative. Ses attributions sont peut-être moins nombreuses que sous l'ancien régime, mais son autorité est supérieure. Les gouvernemens forts agrandissent tout ce qui leur appartient : Napoléon communiquait à son conseil d'état un reflet de sa gloire, et, au lieu des débris confus d'un pouvoir en ruines, l'empire réunissait en ses mains toute la force organisée par les lois de l'assemblée constituante que le principe de l'unité dans l'action, introduit par le nouveau régime, avait rendues viriles et efficaces.
Sous le régime constitutionnel, le conseil d'état n'a point, comme sous l'ancienne monarchie, des attributions judiciaires; la justice est rendue, au nom du roi, par des juges inamovibles. Toute question de droit civil ou d'intérêt purement privé leur appartient exclusivement, et ne peut être, en aucun cas, déférée à une autre autorité.
Il n'est point, comme le conseil d'état impérial, mêlé, par certaines attributions, à la politique du gouvernement. La politique est réservée au conseil des ministres : elle se débat dans les chambres; elle se lie à un ordre de principes et d'intérêts qui ne sont pas du ressort du conseil d'état.
Il est le conseil administratif de la couronne, l'auxiliaire des ministres, le conservateur des principes et des règles du gouvernement intérieur.
Pour concevoir exactement le caractère et l'importance de son rôle, il est nécessaire de se rendre compte des attributions du pouvoir central en France, et du milieu, si l'on peut ainsi dire, dans lequel il se meut.
Sans parler de la politique ni de la justice, étrangères au conseil d'état, la couronne est investie de fonctions qui tiennent à la législation, à l'harmonie des pouvoirs secondaires et à l'administration proprement dite.
Elle participe à la législation à deux titres : comme une des branches du pouvoir législatif; comme son délégué, à l'effet de faire les règlemens et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois.
Elle est gardienne de l'harmonie des pouvoirs secondaires, par le devoir qui lui est imposé de maintenir leur séparation absolue, principe que la révolution française a consacré, et dont les plus graves intérêts du pays commandent le respect.
Enfin, elle est préposée à toute l'administration du royaume.
A ce triple ordre de fonctions se rattachent des devoirs et par suite une responsabilité qui pèsent sans relâche sur les dépositaires du pouvoir royal.
Pour l'exercice des attributions législatives de la couronne, ils doivent préparer les lois qu'ils jugent nécessaire de soumettre aux chambres, en rédiger le texte, en soutenir la discussion. Les chambres, il est vrai, partagent avec le roi l'initiative de la loi, mais fort souvent le gouvernement seul peut exercer cette initiative, et presque toujours il est bon qu'il en use le premier, soit pour imprimer aux débats la direction et l'esprit qui lui conviennent, soit pour faciliter l'adoption des projets par le poids de sa solidarité.
Le devoir de faire les règlemens et ordonnances nécessaires pour l'exécution des lois impose au pouvoir exécutif d'autres obligations. Il est tenu de demeurer fidèle à la pensée du législateur en la développant, quelquefois même en y suppléant; il porte seul la responsabilité de cette œuvre délicate.
L'intérêt constitutionnel de la séparation des pouvoirs a fait conférer à la couronne des prérogatives importantes.
Selon les formes et dans les cas réglés par les lois, elle a droit de dessaisir l'autorité judiciaire des questions qui seraient du domaine de l'administration; elle déclare le conflit et s'attribue à elle-même la connaissance des contestations qu'elle reconnaît de son ressort.
Elle défend ses agens contre toute entreprise, en empêchant qu'ils soient traduits devant l'autorité judiciaire sans son aveu.
Elle protège ses actes contre toute altération, en usant seule du droit de les interpréter.
Elle juge, par l'intermédiaire de corps spéciaux organisés à cet effet, certains litiges qui, par leurs liens intimes avec l'intérêt public, par leurs rapports avec l'administration, exposeraient l'autorité judiciaire à sortir de sa sphère.
Préposée à l'administration générale du royaume, la couronne doit rappeler toutes les autorités administratives à une jurisprudence unique, les contenir dans les limites de leur compétence, et malgré la diversité des objets, la variété des procédés et le grand nombre des instrumens, imprimer à l'exécution des lois administratives la régularité et l'uniformité.
Ses pouvoirs administratifs sont aussi étendus que nombreux : ils embrassent la gestion de la fortune publique, la perception des impôts, l'emploi des revenus de l'état, l'exécution des travaux publics, l'entretien des armées de terre et de mer, les mesures à prendre pour la défense du royaume, la tutelle sur les départemens, les communes, les établissemens publics; la police enfin, c'est-à-dire l'ensemble des dispositions qui tendent à assurer aux citoyens les bienfaits de l'ordre, de la sécurité et de la salubrité.
Combien l'exercice de ces fonctions diverses exige de science, de soins, de travaux, et par conséquent quelle immense responsabilité encourent les agens chargés de les accomplir! Mais aux difficultés qui résultent des devoirs en eux-mêmes se joignent celles qui tiennent à l'état général des esprits, au caractère des peuples libres, aux contrôles dont l'autorité publique est entourée par l'esprit inquiet des gouvernemens représentatifs.
Dans un pays où le pouvoir a subi de nombreuses vicissitudes et où règne la démocratie, les arrêts de l'opinion sont souverains; la puissance sociale a perdu tout prestige. L'autorité publique n'est rien par elle-même et comme autorité publique; elle est contrainte de discuter, de justifier tous ses actes. La loi obtient la soumission, mais tout ce qui n'est pas la loi même est contredit, contesté, perpétuellement mis en question.
La presse, ce grand inquisiteur des états libres, fait comparaître à sa barre tous les délégués du pouvoir, depuis le garde champêtre jusqu'au ministre; elle soumet à sa censure tous les faits de l'administration, depuis l'ordre du maire de village jusqu'à l'ordonnance du roi.
Le pouvoir exécutif est tenu en arrêt par les deux chambres. Il n'est pas une de ses mesures pour laquelle il ne puisse être, je ne dirai pas mis en accusation, remède violent réservé pour les cas extrêmes, mais interpellé, attaqué, contraint à donner des explications et frappé dans la personne de ses dépositaires.
A tous les degrés de l'administration, les citoyens eux-mêmes, par des organes spéciaux, examinent, vérifient, discutent et dirigent la marche de l'autorité publique. C'est le mandat conféré au conseil municipal auprès du maire, au conseil général auprès du préfet. Ces conseils sont indépendans du gouvernement. Depuis 1830, l'élection les compose, et la couronne peut seulement les dissoudre, sauf encore à l'élection à les recomposer. La constitution a ainsi placé à côté de tous les pouvoirs publics l'oeil toujours ouvert des citoyens, garantie précieuse, conquête immense de la liberté, mais aussi, pourquoi le taire? source fréquente de collisions et de luttes. Il est dans la nature des pouvoirs sortis de l'élection de s'exagérer leur importance, de tendre sans cesse à accroître leurs attributions, de nourrir une certaine défiance contre l'autorité non élue, et de la tenir toujours, sinon pour ennemie, du moins pour suspecte. Ce dernier sentiment surtout est particulièrement propre à notre pays et à notre temps. La restauration, qui a pesé sur nous pendant quinze ans, excitait de telles antipathies, laissait percer de si criminelles arrière-pensées, que la plupart des esprits, même les plus droits, se sont habitués à se méfier du gouvernement en se méfiant d'elle. Ce n'est ni le seul préjugé qu'elle ait contribué à répandre, ni le moindre des maux qu'elle nous ait faits.
Comment la couronne pourra-t-elle satisfaire à tant de devoirs et lutter contre de telles difficultés? Comment pourra-t-elle préparer de bonnes lois et en régler sagement l'exécution, empêcher la confusion des pouvoirs, maintenir l'harmonie entre tous les ressorts de la machine administrative, pourvoir à l'exécution complète, régulière, exacte de tous les services publics? Comment parviendra-t-elle à conjurer les attaques de l'opinion, de la presse, des chambres, des pouvoirs électifs de tout ordre, et à vivre en paix avec toutes ces puissances, diverses par leur origine, leur nature et leurs tendances, mais toutes plus ou moins capables d'entraver son action et de paralyser sa marche?
La charte donne au roi des ministres responsables : auront-ils l'autorité, la vigueur, les talens impérieusement nécessaires à l'accomplissement d'une tâche si rude?
Les ministres consacrent à leurs fonctions une capacité souvent supérieure; ils veulent la prospérité de l'état; ils mettent leur gloire à l'assurer. L'autorité de leur titre s'accroît de la confiance des pouvoirs parlementaires qui les a élevés et qui les soutient; mais les intérêts de la politique sollicitent et obtiennent leurs premiers soins. Le mouvement des chambres les absorbe, et l'instabilité du pouvoir ne permet à aucun d'acquérir la science des lois, les traditions, les connaissances particulières, les notions techniques, élémens indispensables d'une bonne administration.
Les bureaux y suppléent utilement : avec leur aide, les affaires courantes s'expédient, les actes de pure forme s'accomplissent, les prescriptions légales s'exécutent. Les bureaux, en France, ont rendu de grands services. Ils ont été les dépositaires des doctrines administratives. Ils savent consacrer leurs veilles à des travaux dont l'honneur ne doit pas leur revenir, et se conformer fidèlement à des ordres qu'ils ne donneraient point. Mais ces qualités précieuses ont leurs inconvéniens inévitables. Le respect des traditions produit l'esprit de routine; l'habitude de l'obéissance éteint l'indépendance. On ne trouve point dans les bureaux l'élévation de vues, la liberté d'esprit qu'exige la direction générale et supérieure des affaires publiques. Ils n'inspirent pas au public le respect, ils n'ont pas sur l'opinion l'autorité qui s'attache à une position où la résistance est possible. Enfin, si le concours des bureaux est indispensable aux affaires, s'ils sont honnêtes, impartiaux, il ne faudrait point qu'ils fussent à l'abri de tout contrôle, qu'ils devinssent les seuls dispensateurs de l'action administrative, et les temps où ils ont régné n'ont pas laissé des souvenirs qui permettent de désirer le retour de leur puissance exclusive.
Les ministres, assistés des bureaux, ne suffisent donc pas à l'exercice des pouvoirs conférés à la couronne. Dans les difficultés de la politique, les chambres leur viennent en aide et leur présentent toute la force dont ils ont besoin : là est la vertu du gouvernement représentatif; mais, dans les questions d'un intérêt purement administratif et, si l'on peut ainsi dire, intérieur et pratique, ce levier leur fait défaut; ils sont faibles, impuissans, désarmés.
De grands fonctionnaires, placés en dehors des vicissitudes et des préoccupations de la politique et préposés aux diverses branches du service public, pourront bien donner l'impulsion aux affaires; des commissions accidentelles, composées d'hommes spéciaux, de pairs, de députés, d'administrateurs éprouvés, éclaireront une question déterminée; mais les uns et les autres n'offrent qu'un palliatif imparfait à l'état d'isolement du pouvoir central.
Un autre secours lui est nécessaire. Des conseils, organes des citoyens, le surveillent et le contiennent de toutes parts : qu'il ait aussi son conseil. On soumet tous ses actes à la discussion et à la critique qu'il puisse lui-même, quand il le croit bon, faire discuter et critiquer ses projets, avant de les réaliser. L'opposition fait appel pour le combattre aux recherches des savans, à l'opinion des jurisconsultes, à la plume des publicistes; qu'il ait auprès de lui des savans, des jurisconsultes, des publicistes, qui forment comme un foyer de lumières, comme une sorte de congrès intellectuel; que ce conseil soit composé d'hommes graves et expérimentés, qui trouvent dans ses rangs la récompense de leurs services passés et une situation assez grande, assez stable, pour satisfaire leur ambition et garantir leur indépendance; que plusieurs d'entre eux, appartenant aux deux chambres, établissent entre le parlement et le pouvoir exécutif un échange de communications et de doctrines qui les rapprochent et les concilient; que ce conseil soit aussi éloigné de l'opposition systématique que de la servilité, non moins pénétré des nécessités du gouvernement que soucieux des droits et des intérêts privés, étranger aux luttes d'une politique mesquine et secondaire, supérieur à toutes considérations de personnes, et qu'il voie dans le gouvernement, non les hommes, ses dépositaires passagers, mais l'intérêt social, son but permanent.
Un tel conseil sera dans toute l'action administrative le point d'appui du pouvoir exécutif; aidés par lui, les ministres craindront moins de faillir à cette partie de leur tâche. Sans doute, tous les obstacles ne seront pas aplanis, toutes les oppositions vaincues; mais il donnera de la consistance et de l'autorité à l'administration, de l'assurance et du courage, si j'ose le dire, à ses délégués de tous les rangs. Toujours maîtres de leurs résolutions, les ministres conserveront la liberté, sans laquelle ils ne pourraient demeurer responsables, mais ils s'estimeront heureux de pouvoir se rendre le plus souvent aux suggestions consciencieuses d'un corps qui, n'ayant d'autre autorité que celle de la raison, ne peut être tenté d'abuser de sa situation, et, forts de son opinion, ils combattront les résistances et n'auront jamais à désavouer leurs actes.
Ce conseil, c'est le conseil d'état; tel est son caractère, telle est sa destination sous le gouvernement constitutionnel. Il diffère, comme je l'ai dit, du conseil d'état de l'ancien régime, de celui de l'empire, mais sa mission n'est ni moins grande, ni moins utile.
Étranger à toute attribution judiciaire, il n'a point à détourner son attention des affaires générales. Il n'est saisi d'aucun débat que la chose publique ne s'y trouve plus ou moins engagée. Il ne la perd jamais de vue, il étudie incessamment ses besoins, et contracte dans cette exclusive préoccupation l'habitude de résister à toute influence purement privée.
Étranger à la politique, il conserve une impartialité qui fait sa force. Il ne sacrifie pas à des considérations de parti les intérêts permanens de l'administration; sous une forme de gouvernement qui surexcite certaines exigences, il n'en tient aucun compte. Ses délibérations ne s'écartent jamais de leur but ostensible et avoué. Dans les assemblées où se disputent les situations ministérielles, les hommes sont plus considérés que les choses : soutenir ou ébranler le ministère est l'intérêt, souvent dissimulé, mais toujours prédominant, auquel se subordonnent toutes les résolutions secondaires. Autres sont les procédés du conseil d'état. Les questions de cabinet ne s'agitent point dans son enceinte : tout argument pris dans les convenances de la politique ministérielle y serait sans portée. On ne saurait dire combien ses décisions y gagnent en sûreté et en droiture. Les ministres qui le connaissent savent qu'on ne peut le surprendre avec certains argumens qui font fortune ailleurs. Un d'eux, fort habile à la tribune, fort expert à entraîner une assemblée politique, s'opposait, il y a quelques années, dans une commission, à ce qu'une question fût renvoyée par la chambre des députés au conseil d'état, s'écriant : Ne me livrez pas au conseil d'état, j'aimerais mieux avoir affaire deux fois à la chambre.
Suivez dans son action le conseil d'état du gouvernement constitutionnel, et vous verrez combien cette institution est féconde.
Une question doit être soumise aux chambres. Le ministère charge un comité du conseil d'état de préparer un projet de loi. Après l'examen du comité, son travail est soumis à l'assemblée générale. Les ministres qui seront appelés à le soutenir devant les chambres assistent à la séance. Là s'engage une discussion préliminaire où les principales difficultés sont soulevées, les argumens divers proposés, débattus, pesés, réduits à leur juste valeur. Le sujet devient familier aux ministres et aux membres du conseil qui prendront part aux discussions parlementaires.
Le projet est présenté. Le gouvernement charge de sa défense les membres du conseil d'état qui se sont le plus distingués dans la discussion. Ils se rendent d'abord dans les commissions. Ils y apportent les documens officiels, exposent la pensée du projet, défendent l'ensemble et les détails, et exercent l'influence qui s'attache nécessairement à l'étude approfondie de la matière. lis remplissent ensuite le même rôle devant les chambres : le gouvernement, convaincu du mérite d'un projet si mûrement étudié, appuyé de l'avis du conseil d'état, assisté du concours d'orateurs instruits et exercés, s'oppose avec énergie aux amendemens irréfléchis, défend ses propositions et soutient la lutte avec un avantage réel.
Sous le régime impérial, le droit d'amendement est aboli, la discussion interdite. Sous le gouvernement constitutionnel, les choses se passent moins commodément. La discussion est ouverte, le droit d'amendement illimité. Mais, si le gouvernement n'est plus obligé par la constitution de recourir au conseil d'état, son intérêt certain lui prescrit clé l'employer. Obligé de répondre à la discussion par la discussion, d'opposer ses propositions à toutes les propositions contraires, obligé d'avoir raison et de le prouver, le conseil d'état lui fournira des orateurs, et ceux-ci des argumens; la puissance de cette action organisée procurera le résultat que la constitution impériale attendait de ses combinaisons illibérales, et les projets sortiront, sans trop de mutilations, du travail douloureux de l'enfantement parlementaire.
La constitution charge le roi de faire les règlemens d'administration publique. Ces règlemens touchent à des questions de finances, d'administration, d'économie publique; des pénalités s'attachent à leur violation. Le conseil d'état, pour ce travail, offre aux ministres des magistrats, des financiers, des administrateurs, des économistes. Toutes les garanties d'une délibération éclairée se trouvent, dans la réunion de ces spécialités, rapprochées par les liens communs d'une collaboration habituelle et d'un dévouement égal à la chose publique.
Un conflit s'engage entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. Celle-ci est à bon droit jalouse de ses attributions. Le public, dans sa juste et heureuse confiance, est toujours prêt à prendre fait et cause pour elle, et s'alarme de tout ce qui semble attaquer ses prérogatives; mais l'administration doit aussi défendre les siennes; c'est son droit et son devoir. Un ministre seul n'oserait dessaisir l'autorité judiciaire; il le fait sans crainte, en vertu de l'opinion d'un corps où règne le respect de la constitution, et qui ne souhaite que la juste distribution des pouvoirs et leur jeu régulier.
Le gouvernement central est en dissentiment avec les assemblées électives du département ou de la commune. Se tromper serait une faute et parfois un danger. Le conseil d'état est consulté : s'il blâme, le gouvernement ne compromet pas sa dignité en déférant à l'avis de son propre conseil; s'il approuve, le gouvernement croit à son bon droit, se sent appuyé et poursuit.
Dans l'ensemble des travaux administratifs, le conseil d'état est pour les ministres un guide d'autant plus suivi, qu'il sait leur résister; pour les citoyens, un défenseur d'autant plus écouté, qu'il sait leur donner tort. Il tient la balance égale entre tous ; il apaise les débats d'attributions qui surgissent entre les divers départemens ministériels, et introduit ainsi l'unité dans la pluralité. Il s'interpose, comme un arbitre, entre l'administration et les administrés; il s'attache, sans jamais conseiller d'indignes concessions, à supprimer les frottemens, à rendre la marche du pouvoir plus facile et plus douce.
Les comités sont pour chaque ministre un conseil administratif qu'il peut consulter en toute occasion, conseil spécial, toujours au courant des matières qui lui sont soumises, toujours prêt à donner les avis qui lui sont demandés; ils acquièrent dans leurs travaux habituels la connaissance des affaires de chaque ministère, ils se réunissent quelquefois deux ou trois pour discuter des questions qui intéressent et partagent leurs départemens respectifs et pour les concilier. Tous ensemble ils composent l'assemblée générale du conseil d'état. Il est aisé de comprendre combien, en présence de tant de spécialités diverses qui représentent toutes les branches du service public, la discussion est complète, rapide et éclairée. Aucun renseignement inexact ne peut avoir cours, aucun intérêt d'administration n'est privé d'organe, et si, comme il arrive en toute délibération, une erreur vient à prévaloir, on peut compter qu'elle n'est ni grave ni dangereuse.
Le conseil d'état et les comités ne se bornent pas à répondre aux questions qui leur sont adressées. Si dans l'examen des affaires ils surprennent quelque principe méconnu, quelque irrégularité commise, ils en avertissent le gouvernement : censure inflexible, mais bienveillante, qui tient les bureaux en éveil, fait respecter les règles et distribue dans toutes les parties du service l'ordre et l'exactitude.
Une dernière attribution est conférée au conseil d'état : elle met le sceau à son autorité et donne une sanction réelle et efficace au pouvoir de surveillance qui lui est confié.
Tout citoyen qui se dit blessé dans son droit par un acte administratif, est admis à demander justice; ces réclamations, pour n'être point portées devant les tribunaux ordinaires, ne sont pas privées de juges. Des juridictions spéciales prononcent. Les conseils de préfecture statuent dans le plus grand nombre des cas; dans les autres, ce sont les ministres, les préfets, des commissions spéciales, etc.
Toute décision de ces diverses juridictions peut être déférée au conseil d'état; il en est saisi, non par un renvoi facultatif de l'autorité publique, mais par le recours même, par le recours direct de la partie intéressée. Ses avis doivent-ils être obligatoires? C'est une question que j'examinerai plus tard. Pour le moment, je mentionne seulement que le conseil d'état prononce sur tous ces recours, et j'ajoute qu'obligatoires ou non, ses décisions ont toujours été adoptées par les ministres.
Le caractère populaire et libéral de l'institution apparaît vivement dans cette attribution, car elle a été créée autant pour la protection et la garantie des droits privés que pour l'indépendance et l'unité de l'action administrative.
Quelques détails statistiques empruntés aux publications officielles et applicables à la période de 1834 à 1839, feront voir le conseil d'état en action, si l'on peut ainsi dire, et achèveront de mettre en relief les devoirs qu'il remplit et les services qu'il rend.
Sur les neuf départemens ministériels, il en est quatre seulement qui soumettent un grand nombre d'affaires au conseil d'état. Ceux de la guerre, de la marine et des finances s'abstiennent de l'employer. J'en reparlerai bientôt. L'instruction publique est placée sous la direction du conseil royal, qui accomplit à son égard, pour le plus grand bien de l'université, l'office d'un comité permanent. Le comité de l'intérieur, dans les attributions duquel se trouve cette branche du service public, est appelé seulement à délibérer sur l'acceptation de quelques dons et legs, sur quelques actes portant aliénation, acquisition, transaction, etc. De 1834 à 1839, le nombre d'avis qu'il a donnés sur ces matières n'a été que de cent soixante-trois. Les affaires étrangères n'occupent le comité qui leur correspond que de liquidations de pensions, et elles ne peuvent avoir à lui déférer d'autres questions. Restent donc les quatre départemens de l'intérieur, du commerce et de l'agriculture, des travaux publics, de la justice. Leurs affaires sont nombreuses et embrassent presque toute l'administration du royaume.
Le ministère de l'intérieur consulte son comité, et, selon les cas, le conseil d'état sur les actes essentiels de l'administration des départemens, des communes, des bureaux de bienfaisance, des hospices, des monts-de-piété et des établissemens d'utilité publique.
Les départemens, les arrondissemens, les cantons et les communes, en cinq années, ont motivé 231 projets de loi, sur lesquels le comité de l'intérieur a délibéré. Dans le même espace de temps, parmi les projets d'ordonnance soumis à son examen, 320 concernaient les départemens, 31,637 les communes, 3,384 les bureaux de bienfaisance, 3,951 les hospices, 40 les monts-de-piété, et 46 les établissemens d'utilité publique. Ces affaires avaient pour objet des actes de circonscription et d'organisation, d'acquisitions, d'aliénations, de partages, des emprunts, des contributions extraordinaires, des acceptations de dons et legs, tout ce qui enfin peut affecter l'existence même ou la fortune des communes ou des autres établissemens. Pour donner son avis, le comité étudie leur situation financière ou administrative, recherche les vices de leur régime intérieur, et appelle, s'il y a lieu, le gouvernement à y porter remède. Avec le temps, comme il n'est aucune de ces agrégations qui, à une époque quelconque, ne s'adresse au gouvernement, elles sont toutes, pour ainsi dire, passées en revue. Le comité exerce ainsi la plus salutaire et la plus complète surveillance. Les affaires les plus importantes, soit par la valeur des intérêts, soit par la gravité des questions, sont portées devant le conseil d'état et soumises à un second examen. Sur le nombre que je viens d'indiquer, 2,579 ont été ainsi l'objet d'un renvoi à l'assemblée générale.
Le ministère de l'agriculture et du commerce a renvoyé à son comité 2,087 affaires, dont 676 étaient relatives à des établissemens insalubres, 285 à des sociétés anonymes, 303 à des caisses d'épargne, 25 à des banques, et 798 à des foires ; sur ce nombre 1,054 ont passé devant l'assemblée générale. Cet ensemble d'affaires résume toute l'intervention de l'état dans les intérêts commerciaux. La loi, sans se départir des principes de libre concurrence qu'elle a consacrés et que l'on prétend remplacer aujourd'hui par je ne sais quelles organisations nouvelles, a voulu que le gouvernement intervînt dans la création des établissemens insalubres et incommodes pour concilier les nécessités de l'industrie avec les droits de la propriété, dans la formation des sociétés anonymes pour préserver le public contre les piéges de spéculateurs dispensés de tout recours personnel, dans celle des caisses d'épargne pour protéger par de sages précautions les économies du père de famille laborieux, dans l'établissement des banques pour veiller au maintien du crédit, et dans celui des foires pour que les moyens de vente demeurent en rapport avec les demandes des consommateurs. Le comité veille sur ces intérêts variés. Il discute les statuts des entreprises, examine la situation des établissemens, consulte les besoins du public, pose les règles que doit suivre l'administration, et lui imprime une direction également éloignée des imprudences de l'innovation et des timidités de la routine.
Le même comité correspond au ministère des travaux publics. L'exécution des travaux est placée sous la haute direction du conseil technique et savant des ponts et chaussées, et le comité n'en connaît point. Mais son examen prépare les décisions à rendre sur l'ouverture des canaux, le curage des rivières, les règlemens et prises d'eau, la construction des ponts, le classement, la direction et l'alignement des routes, les tarifs de péage, les concessions de mines et de desséchemens, l'établissement des usines métallurgiques, l'entretien des marais, digues et tourbières. Des intérêts privés très considérables sont engagés dans toutes ces décisions; elles touchent au régime de la propriété, à la jouissance des choses du domaine public; elles ne peuvent être instruites avec trop de soin, discutées avec trop de circonspection. Le comité apporte au ministre le tribut de son expérience et de ses méditations. Les affaires qu'il a examinées ont été au nombre de 3,076, dont 1,016 ont été portées à l'assemblée générale du conseil d'état.
Le département de la justice occupe principalement des affaires des cultes le comité de législation qui lui correspond. Les tarifs d'oblation, l'établissement des chapelles domestiques, les acquisitions, aliénations, les emplois de fonds libres, les baux intéressant les diocèses, évêchés, chapitres, séminaires et écoles ecclésiastiques; l'organisation des paroisses, la gestion des fabriques, celle des consistoires, le refus ou l'acceptation des dons et legs faits aux établissemens religieux, l'autorisation et le gouvernement des congrégations religieuses; l'enregistrement des bulles de la cour de Rome : tels sont les objets délicats et graves qui passent à l'examen de ce comité; en cinq ans, ils ont motivé 7776 avis du comité et 532 du conseil d'état.
Le comité de législation, et, après lui, le conseil d'état, sont chargés aussi de donner leur avis, 1° sur les demandes en addition et changement de nom: 159 leur ont été déférées de 1834 à 1839; 2° sur les autorisations de plaider demandées par les communes, lorsqu'elles se pourvoient contre un arrêté de refus prononcé par le conseil de préfecture, qui statue en premier ressort : 84 de ces pourvois ont été examinés dans le même temps; 3° sur les demandes en naturalisation formées en vertu du sénatus-consulte du 19 février 1808 ; elles ont été au nombre de 60; 4° sur les appels comme d'abus, matière importante et qui exige à la fois prudence et fermeté : 3 appels comme d'abus ont été examinés de 1834 à 1839.
A ces travaux purement administratifs se sont joints deux autres ordres d'affaires qui doivent être mentionnés spécialement, vu leur nature particulière. Ce sont d'une part les conflits de juridiction entre l'autorité judiciaire et l'administration, et les autorisations des poursuites à diriger contre les agens du gouvernement, et de l'autre les affaires contentieuses.
En cinq années, le conseil d'état a examiné 128 conflits; 31 étaient élevés sur des arrêts de cours royales, 94 sur des jugemens des tribunaux de première instance, 3 sur des sentences de juges de paix. 78 ont été approuvés et 50 annulés. Il n'est point vrai, comme on le répète souvent, qu'il prenne à tâche de dessaisir l'autorité judiciaire pour grossir le domaine de la juridiction administrative; ces nombres le prouvent. Pendant le même temps, parmi les affaires qui lui étaient soumises à titre de juridiction, il en renvoyait 17 à l'autorité judiciaire.
Depuis 1789, un grand nombre de lois ont garanti les agens du gouvernement contre toutes poursuites judiciaires qu'il n'aurait pas autorisées. Cette garantie n'est pas, comme on le croit généralement, l'œuvre de la constitution de l'an VII, elle remonte à l'établissement même du gouvernement représentatif, et elle se lie intimement à sa conservation. De 1834 à 1839, 369 demandes en autorisations de cette espèce ont été soumises au conseil d'état; 136 ont été admises, 233 rejetées. Sur 18!M concernant des maires ou adjoints, 90 ont été accueillies par le conseil. Sur 12 s'appliquant à des commissaires de police, 4 seulement ont été rejetées. Les rejets sont beaucoup plus nombreux à l'égard des agens forestiers et douaniers, parce que les administrations elles-mêmes peuvent accorder l'autorisation, et que le conseil n'intervient qu'après leur refus, en cas de recours de la partie lésée. Cette circonstance explique comment, sur 130 demandes relatives aux agens forestiers, 37 seulement ont été suivies de l'autorisation, comment les 32 demandes dirigées contre des douaniers ont été rejetées. Le conseil d'état est loin d'exagérer la protection due aux dépositaires de l'autorité publique; il n'écarte que les demandes dictées par une malveillance évidente; très souvent ceux dont il a autorisé la mise en jugement obtiennent leur acquittement, et les intérêts privés n'éprouvent jamais de dommages réels d'une règle établie pour garantir le principe libéral de la séparation des pouvoirs.
Dans l'examen des affaires contentieuses, le conseil d'état remplit à l'égard des juridictions administratives, comme conseil ou comme tribunal, question que j'examinerai ultérieurement, l'office, tantôt de cour de cassation, tantôt de cour d'appel.
Au premier titre, les décisions rendues par des autorités qui prononcent en dernier ressort lui sont déférées pour incompétence ou excès de pouvoirs. Ainsi, dans les cinq dernières années, il a statué sur 5 arrêts de la cour des comptes, 39 décisions des jurys de révision de la garde nationale, 5 de la commission de l'indemnité de Saint-Domingue, et 2 des conseils de révision en matière de recrutement.
Comme tribunal d'appel, il connaît des recours dirigés contre les diverses autorités administratives. Les 2856 décisions qui lui ont été déférées de 1834 à 1839, se composaient de 110 ordonnances du roi, 639 décisions ministérielles, 1912 arrêtés de conseils de préfectures, 112 arrêtés de préfets, 8 décisions des conseils privés des colonies, 32 de la commission d'indemnité des émigrés, et 43 d'autres autorités. Sur le nombre total, 1217 ont été infirmées et 1639 maintenues. Les matières suivantes ont été l'objet du plus grand nombre de pourvois : les contributions publiques en ont produit 905, la grande voirie 343, les élections départementales et municipales 319, les pensions 250 et les travaux publics 115.
L'administration départementale et municipale, la direction des affaires ecclésiastiques, en tant qu'elles touchent à des intérêts civils, l'industrie et le commerce dans leurs rapports avec la puissance publique, tous ces grands intérêts réglés par des principes fixes et soumis à des doctrines communes; l'autorité judiciaire et les corps électifs contenus dans les limites de leurs attributions; les autorités administratives ramenées à une action légale et régulière; les lois qui régissent l'administration observées et uniformément appliquées, tels sont les résultats généraux obtenus par l'intervention du conseil d'état dans les nombreuses questions que résument les détails statistiques que je viens d'analyser.
Quelques esprits prévenus considèrent encore le conseil d'état comme un complaisant du pouvoir, souple, commode, subissant toute volonté et approuvant toute chose, si le gouvernement l'ordonne. On cite le conseil d'état de l'empire, et, parce que l'empire était absolu et s'appuyait sur le conseil d'état, on le croit complice nécessaire du pouvoir absolu. Sous la restauration, un député a pu dire, sans trop surprendre la chambre, que les conseillers d'état étaient les oppresseurs du peuple. On est aujourd'hui revenu de ces opinions extrêmes, et, dans un temps où nulle tyrannie n'est possible, on consent à reconnaître que le conseil d'état n'est pas absolument un conseil des dix ni une chambre étoilée, mais on lui refuse encore l'indépendance et l'amour des libertés publiques. Rien n'est plus injuste. Sous l'empire même, la discussion ne cessa jamais d'être libre dans le conseil d'état, et l'opinion du chef de l'état était loin d'y faire loi. Sous la restauration, les acquéreurs de biens nationaux y ont trouvé défense, secours et protection utile. A toutes les époques, quoi qu'on en puisse dire, il a fait son devoir sans faiblesse. Je ne sais ce qu'il serait, appelé à un rôle politique, mais il n'en doit point jouer, et, pour la discussion et le règlement des questions administratives, on ne trouverait pas ailleurs plus de fermeté ni de véritable indépendance. Je ne dis point qu'il soit un instrument d'opposition. Cela n'est point et ne doit pas être; mais j'affirme, pour avoir pris part à ses travaux pendant près de dix années, qu'il n'attache aucun prix à plaire au pouvoir, qu'il n'est esclave que de ses propres principes, que, s'il n'est point opposant, il est essentiellement critique, et je n'en voudrais pour preuve que l'opinion des bureaux eux-mêmes qui redoutent son contrôle et s'appliquent souvent à l'éviter. Je ne prétends pas non plus que le conseil d'état soit un corps libéral, comme l'entendent certaines personnes. J'avouerai, si l'on veut, que, depuis vingt-cinq ans, il a renfermé bon nombre d'hommes qui, après avoir traversé plusieurs révolutions, avaient conservé quelque fatigue de ces agitations, et ne demandaient qu'à se reposer dans le calme d'institutions libres, mais surtout fortes et obéies. Mais à toutes les époques, sous l'empire, sous la restauration, depuis 1830, a dominé dans son sein le culte des principes de notre révolution, de l'unité, de la grandeur du pays, de l'égalité devant la loi, et de ces règles éternelles de la dignité et de la liberté humaines, que cinquante années de luttes ont pour jamais fondées en France.
On accuse aussi le conseil d'état dans sa juridiction, non de complaisance pour le gouvernement, mais d'un trop grand souci pour les intérêts de l'état, et surtout pour ceux du fisc. J'avoue que je ne saurais traiter sérieusement ce reproche. Ne pourrait-il pas être pris pour un éloge? En tout cas, c'est moins au conseil d'état qu'il s'adresse, qu'aux lois qui touchent à la fortune publique, à celles notamment qui prononcent des déchéances; elles sont inexorables. Les corps chargés de leur application subissent la solidarité de leurs rigueurs. Le conseil d'état n'a jamais sanctionné une prétention de l'état, ni du fisc, la croyant injuste; mais aussi aucune considération privée ne lui fait rejeter une prétention qu'il croit juste. Je sais que beaucoup de plaideurs condamnés se plaignent; aucun tribunal n'échappe à cet inconvénient. Je sais aussi qu'à plusieurs reprises des commissions de la chambre des députés ont critiqué des décisions par lesquelles il avait condamné le trésor.
Tel est donc le conseil d'état. Il pourrait être supprimé sans violation de la charte; mais sa suppression compromettrait plusieurs des droits qu'elle consacre. Dans ses attributions administratives, qui le constituent spécialement, il n'est pas un pouvoir public, mais il vient en aide à tous. Il n'est qu'un simple conseil, mais le gouvernement s'empresse, en adoptant ses avis, d'alléger la responsabilité de l'action par celle de la délibération; les chambres s'en remettent à lui pour préparer, pour achever leurs œuvres, la couronne pour éclairer sa marche; tous cherchent dans son sein les lumières que promettent la science des lois et l'habitude des affaires, l'influence morale que donne une indépendance vraie et sans ostentation, la sûreté de décision qui suit l'impartialité d'examen; cette puissance, si j'osais le dire, est plus grande que celle qu'il tiendrait de la loi, car il la doit à l'utilité prouvée de son concours, à son caractère propre, et à son mérite constaté.
J'ai regret à le dire, depuis 1830, le gouvernement a laissé déchoir le conseil d'état; il ne s'est pas toujours montré assez soucieux de la considération de ce grand corps; il ne lui a pas demandé tous les secours qu'il était sûr d'en obtenir.
L'empire l'avait élevé trop haut; il lui donnait le pas sur le corps législatif excès d'honneur dont il porte peut-être aujourd'hui la peine. La restauration le fit descendre au rang qui lui revenait constitutionnellement : elle le plaça après les chambres, mais avant les cours et tribunaux. Le conseil d'état n'a point d'action sur l'autorité judiciaire, souveraine, indépendante et exclusive; mais le droit, par les conflits, de la dessaisir en certains cas, la participation légale aux règlemens d'administration publique qui font loi pour les tribunaux, des liens intimes et étroits avec le pouvoir exécutif dont il seconde l'action multiple, tout lui donne la première place après les pouvoirs parlementaires.
Le rang occupé par le conseil d'état dans l'échelle des autorités publiques était marqué par les deux signes qui déterminent la différence des situations : la préséance et le traitement.
Après 1830, on avait adopté d'abord pour les réceptions officielles du roi l'ordre précédemment adopté. Le conseil d'état suivait les chambres et précédait la cour de cassation. Une réclamation isolée et non officielle, mais bruyante de sa nature, survint, dit-on. On craignit l'éclat, et, dans ce temps où les expédions suppléent à la fermeté, on en imagina un qui ne manque pas de singularité. Au jour de l'an, à la fête du roi, le conseil d'état n'est plus reçu avec les grands corps de l'état; il est admis la veille, au soir, comme en famille, après les dames du corps diplomatique, avant les employés de la liste civile. Seulement on revient à l'ancien ordre dans les publications du Moniteur. La harangue du conseil d'état est insérée immédiatement après celle de la chambre des députés.
Jusqu'en 1830, les traitemens des conseillers d'état s'élevaient au-dessus de ceux de la cour de cassation. La différence, presque nulle depuis 1816, n'avait pour objet évident que de fixer l'importance respective des deux corps. En 1830, cette différence fut effacée; en 1831, une réduction prononcée par la chambre des députés maintint l'égalité de rémunération. Depuis, le gouvernement a demandé et obtenu que le traitement de la cour de cassation fût reporté à son ancien taux, ce qui était convenable, juste et nécessaire; mais, dans la session où il a le plus vivement appuyé cette demande et où il l'a fait accueillir, il a laissé de côté le conseil d'état, dont le traitement depuis lors a conservé son infériorité relative.
Je n'ignore pas ce que certains esprits forts diront à ce sujet : ils ne verront dans ces deux faits qu'une atteinte à des intérêts de vanité et d'argent, sans influence sur la véritable situation du conseil d'état. Je ne crois pas pourtant que ces intérêts doivent inspirer un tel dédain. Si la considération n'allait jamais qu'au mérite réel et propre qui devrait seul l'obtenir, on pourrait renoncer aux signes extérieurs qui l'attirent. Je le voudrais de tout mon cœur; mais, de bonne foi, les choses se passent-elles ainsi? Le public ne fait-il aucun cas des distinctions extérieures et honorifiques qui rehaussent les grands corps de l'état? n'a-t-il aucun égard pour le rang qu'ils occupent? ces corps eux-mêmes y sont-ils indifférens? Qui pourra dire que le conseil d'état, supplanté dans les réceptions officielles, réduit à une rémunération inférieure de plus de moitié et même des deux tiers pour quelques-uns de ses membres, à celle qu'il obtenait autrefois, n'ait rien perdu de son élévation? L'opinion se trompe, je le veux bien, mais n'est-elle à considérer que quand elle ne se trompe point? Je regrette surtout que le gouvernement ait prêté les mains à cette sorte de décadence, et qu'il n'ait pas senti qu'à une époque où tout tend à s'amoindrir et à se rapetisser, où le pouvoir exécutif est l'objet d'attaques si vives, il importe de relever et d'agrandir tout ce qui compose ses attributs et le constitue en quelque sorte.
Personne ne niera du moins qu'une bonne composition du personnel donne de la considération aux grands corps de l'état : elle appelle la confiance à eux; leur valeur se mesure à celle de leurs membres. Si l'opinion que je me fais de la mission du conseil d'état n'est pas exagérée, il devrait être exclusivement recruté par l'appel des hommes les plus éminens des chambres, de la magistrature, de l'administration, et même de l'institut et du barreau. Je n'imagine point de capacité à laquelle il soit inférieur, et je regrette amèrement pour lui, et pour lui seul, qu'un système d'économies mal entendu ne permette point d'arracher aux grandes fonctions et aux professions libres des supériorités qui feraient sa force et sa gloire. Par une combinaison nécessaire, la médiocrité des traitemens a influé sur les choix, et ceux-ci ont contribué au maintien des réductions. Cette circonstance n'a pourtant pas agi seule. La politique, des ménagemens pour les personnes, des combinaisons intérieures d'administration, ont amené quelques nominations qui, bien qu'elles portassent sur des hommes honorables et instruits, n'étaient pas à la hauteur de la vieille réputation du conseil d'état, et ont permis de croire que des fonctions conférées sans plus de façon n'étaient ni prisées très haut par le ministère ni très difficiles à remplir.
Mais c'est surtout dans la partie du service qui n'est point rétribuée et ne participe qu'exceptionnellement aux délibérations, dans le service extraordinaire, que l'abus a été porté au comble. Aucun traitement n'étant accordé, le budget n'élevait point de barrière. On a fait du service extraordinaire du conseil d'état ce qu'on faisait de la Légion-d'Honneur; les titres ont été prodigués sans compte ni mesure ils ont servi de récompense aux services les plus étrangers à l'administration, de consolation à des disgraces qui n'étaient pas toutes imméritées; ils sont devenus une monnaie de gouvernement. A aucune époque, même sous l'empire, aux jours de puissance du conseil d'état, autant de personnes n'avaient pu se flatter de l'honneur de lui appartenir. En 1839, un garde-des-sceaux reconnaissait à la tribune de la chambre des députés que les membres du service extraordinaire formaient le nombre énorme et incroyable de trois cent trente-trois. On a ainsi déconsidéré le corps entier : on n'a pas vu que, pour satisfaire pendant un jour quelques amours-propres, que pour aplanir quelques difficultés passagères, on portait une atteinte grave à toute une institution.
Les lois les plus importantes, celles sur lesquelles le conseil d'état aurait été le plus compétent, ont été présentées aux chambres sans avoir passé à son examen. Croirait-on, par exemple, que son avis n'a jamais été pris sur les projets qui réglaient le régime des communes et des départemens? Sans doute, il est des lois qui, par leur nature, doivent lui demeurer étrangères; de ce nombre sont les lois de finances et celles qui se lient à la politique; mais, pour les autres, son examen ne serait jamais stérile. Or, depuis dix ans, quand un si grand nombre ont été présentées et votées, les documens officiels constatent qu'il en a discuté fuie en 1832, trois en 1834, deux en 1836, et une en 1838: encore ne sont-ce pas les plus importantes, et plusieurs des projets sur lesquels il a délibéré n'ont-ils pas eu de suite.
Pour justifier l'éloignement dans lequel on l'a tenu, on ne peut alléguer que deux raisons : il faut accuser ou le personnel de ne pas être à la hauteur de sa mission, ou le règlement de ne point se prêter à la délibération des lois. Si de tels obstacles existaient, on aurait le droit de dire au gouvernement qu'il serait de son devoir de les faire disparaître. Il dépend de lui d'appeler dans le conseil d'état des hommes habiles et capables; il dépend de lui de réformer le règlement et d'assurer aux travaux la rapidité qui leur serait nécessaire. Mais je me hâte de dire que ces deux excuses seraient également fausses.
Le personnel actuel du conseil d'état, dans son ensemble, malgré le peu de soin apporté à son recrutement, contient encore tous les élémens nécessaires à une bonne et solide discussion des projets de loi. Il est toujours embarrassant et périlleux de citer des noms propres; je ne puis trahir le secret des délibérations du conseil d'état. Mais les deux chambres possèdent plusieurs de ses membres, et les services qu'ils y rendent garantissent ceux que leur compagnie obtient de leur capacité; presque tous, appelés habituellement à faire partie des commissions, ainsi que le leur reprochait un jour M. Gauguier, souvent rapporteurs, se mêlant avec succès aux débats, ils y apportent généralement, selon leurs spécialités propres, les bonnes raisons et les argumens vrais. Pour ne prendre que les situations officielles, les noms des vice-présidens du conseil et des comités, MM. Girod (de l'Ain), Bérenger, Degérando, Maillard, Fréville, Préval et Dumon, rappellent des services consacrés par l'estime publique, la science administrative éclairée par une longue pratique, une influence acquise dans les chambres par la rectitude du jugement, le talent du langage ou l'élévation du caractère. Depuis 1830, le conseil d'état a compté dans ses rangs MM. Cuvier, Allent, Thiers, Duchatel, Cousin, Villemain, Salvandy. En ce moment, il renferme encore des hommes de science et de talent autant qu'aucune autre compagnie judiciaire ou administrative. J'ai assisté dans son sein à de nombreuses discussions sur des questions de législation, de droit administratif, d'économie publique; le débat m'a toujours paru complet, approfondi, peut-être plus qu'il ne l'eût été dans les chambres sur de tels sujets; il était au moins plus attentivement écouté, et je suis assuré qu'aucun projet de loi ne traverserait cette épreuve sans y recevoir de notables perfectionnemens.
Quant au règlement, il se prête à toutes les convenances du travail de préparation des lois. Il est vrai que le conseil d'état est fort occupé : la plupart de ses membres siègent cinq fois par semaine, mais on pourrait mieux distribuer le service, et simplifier notamment l'examen des affaires contentieuses. Ces améliorations s'effectueraient pour ainsi dire d'elles-mêmes, le jour où le conseil d'état, habituellement appliqué à des discussions législatives, reconnaîtrait la nécessité d'apporter plus d'ordre et de rapidité dans l'expédition des travaux d'une importance secondaire.
Ce n'est donc ni l'insuffisance du personnel, ni le règlement du conseil d'état qui empêchent que les projets de loi lui soient soumis. Mais le gouvernement se sent plus maître dans une commission composée arbitrairement, et dont la formation permet d'ailleurs de flatter certaines vanités parlementaires. Une autre cause agit encore plus puissamment. C'est au moment de la clôture des sessions que devraient commencer les travaux du, conseil d'état; il faudrait que les projets ou les documens nécessaires à leur rédaction lui fussent immédiatement transmis et qu'il employât à leur examen tout le temps qui doit s'écouler jusqu'au retour des chambres. Malheureusement alors les ministres, accablés par les fatigues de la politique et de l'administration, courbés sous le poids des soins de toute espèce que leur impose la vicieuse organisation du pouvoir ministériel en France, s'abandonnent le plus souvent à une invincible langueur. Ils saisissent avidement le peu de loisir que leur rend l'éloignement du parlement, ne se livrent qu'aux affaires indispensables et ajournent le travail de la session suivante. Ils ont plusieurs mois devant eux, et plusieurs mois n'est-ce pas une éternité pour des ministres? Savent-ils d'ailleurs si le pouvoir ne sera pas sorti de leurs mains quand pourraient être employées les études préparatoires qu'on leur demande? Cependant les chambres sont rappelées, le temps presse, on est obligé d'en finir promptement, et l'on ne peut plus attendre un rapport, une discussion préalable et les délais inséparables de l'intervention d'un grand corps qui veut se prononcer en connaissance de cause, et qui ne croit pas que la précipitation soit un bon législateur.
On supprime donc le recours au conseil d'état, et pour y suppléer on nomme des commissions. C'est l'expédient habituel. M. Cuvier disait, peu de temps avant sa mort, que nous vivions sous le régime de la commissionocratie. On réunit à la hâte quelques personnes, spéciales si l'on peut. On ouvre une sorte de discussion pendant deux ou trois soirées, après dîner, à l'heure où presque tous les hommes occupés ont besoin de repos et sont impropres au travail. Le projet est examiné tant bien que mal, à la hâte, sous l'influence souvent exclusive du ministre qui préside et qui aime qu'on se dépêche, et puis les chambres sont saisies. Qu'en résulte-t-il? Les projets du gouvernement sont dépourvus de toute autorité; lui-même les défend mal, les soutient peu, s'attache seulement à prévenir l'échec politique d'un rejet, et consent à tout ce qui peut les faire passer, n'importe comment. Mutilés dans les commissions, mutilés dans la discussion, ils en sortent tout déchirés, et tombent ainsi de chute en chute au bulletin des lois. Une rédaction vicieuse, confuse; des dispositions incohérentes; point de système, de principe directeur; des articles qui se contredisent, au moins dans leur esprit; des lois en vigueur abrogées par ignorance; la législation générale privée d'unité, et son application créant d'incessantes difficultés; voilà ce que produit l'incomplète préparation des lois. Ces résultats sont déplorables. Qu'on nomme des commissions pour une question technique, comme celle des paquebots transatlantiques, pour l'établissement d'un impôt, pour une enquête, je le conçois; mais dans les sujets ordinaires, dans les matières qui touchent à l'administration, au gouvernement intérieur de l'état, à la police, la seule commission à consulter, c'est le conseil d'état.
Depuis quelques années, un usage louable a été adopté : tous les projets de loi d'intérêt local lui sont soumis. Son contrôle y est fort utile. Ces lois sont surtout des actes d'administration, et les chambres, qui les votent en masse, ne leur accordent qu'une attention très secondaire. C'est au conseil d'état qu'il appartient de les examiner, d'étudier l'état financier des communes ou des départemens, de créer des règles pour les impôts, les emprunts, etc., et d'empêcher le désordre de se jeter dans ces affaires. Il s'est acquitté de ce devoir avec conscience et fermeté, et l'année dernière, préoccupé à juste titre des embarras que signalaient des budgets communaux et départementaux, il a refusé d'approuver plusieurs propositions d'emprunts ou de contributions extraordinaires. Mais ce refus contrariait certaines personnes; elles ont insisté pour que l'avis du conseil d'état ne fût pas suivi, et le ministre a cédé; résolution régulière en droit, mais fort regrettable, car elle avait pour résultat de décourager le conseil d'état, de consacrer des actes de mauvaise administration, et enfin, au point de vue ministériel, d'enlever au gouvernement le droit et la facilité d'opposer, en pareil cas, à la tyrannie de certaines obsessions la délibération du premier corps administratif du royaume.
Tous les règlemens d'administration publique sont délibérés dans le conseil d'état. Il a fallu obéir à la loi qui le prescrivait. Mais, le plus souvent, ils ne lui sont déférés qu'au moment même où leur promulgation ne peut plus être retardée, et le conseil d'état est condamné à les discuter en courant. Le gouvernement ne cache pas assez qu'il cède à une nécessité légale et qu'il veut seulement accomplir une formalité. Les limites étroites du crédit du conseil d'état permettent à peine les dépenses d'impression les plus indispensables; presque toujours on se borne à distribuer, deux ou trois jours d'avance, le texte du projet à délibérer; des documens fort précieux, des rapports administratifs, des exposés de motifs qui éclaireraient la discussion, qui, distribués aux membres du conseil, leur donneraient le moyen de se livrer personnellement à des études préparatoires, restent entre les mains du rapporteur et servent à peine à la délibération.
Plusieurs des comités du conseil d'état sont, comme on l'a vu, fort occupés. Mais il en est deux presque exclusivement réduits à d'ingrates liquidations de pensions, et qui demeurent étrangers aux affaires de leurs ministères. Ce sont les comités qui correspondent, l'un au département des finances, l'autre aux deux départemens de la guerre et de la marine. Dans les dix années que comprennent les comptes statistiques publiés par le gouvernement, le comité des finances n'a eu que 850 avis à donner, soit 85 par année; on ne lui a soumis que 48 projets d'ordonnance, soit moins de 5 par année; il a été consulté sur 12 projets de loi de 1830 à 1834, sur un seulement de 1835 à 1839. Pour qui sait le nombre et l'importance des affaires du département des finances, il est évident qu'on évite à dessein de consulter le comité. Cependant chacune des régies financières a besoin en mille occasions d'avis et de directions. Celle des contributions directes, pour n'en citer qu'une, n'aurait-elle pas tout à gagner à s'appuyer sur l'avis d'un comité du conseil d'état dans les mesures relatives à l'assiette et à la perception de l'impôt? Je suis convaincu, par exemple, que toutes les complications produites par la question des recensemens eussent été prévenues si, avant de supprimer l'intervention municipale telle qu'elle avait été admise en 1832, et d'établir des formes moins favorables aux intérêts privés, on eût pris l'avis du comité des finances et, au besoin, celui du conseil d'état. S'il eût conseillé le nouveau mode qui a été adopté, la responsabilité du ministre s'en serait trouvée d'autant allégée.
Dans la période décennale comprise aux comptes statistiques, le comité de la guerre et de la marine a été appelé à donner son avis sur 563 affaires de la guerre, soit 56 par an, et 313 affaires de la marine, soit 31 par an. Le département de la guerre lui a soumis 4 projets de loi, 2 en 1830, 1 en 1831, 1 en 1832, aucun depuis cette époque, et 4 projets d'ordonnance, dont 1 en 1830, 3 en 1831, et 1 en 1835. Le département de la marine lui a déféré un seul projet de loi en 1830, et 4 projets d'ordonnance, 1 en 1830, 1 en 1838, et 2 en 1839: il est clair encore qu'on n'entend point se servir du comité, et cependant que d'intérêts de tous genres pourraient être réglés par lui! Sous l'empire, le comité de la guerre du conseil d'état était appelé à délibérer sur les plus importantes questions d'organisation militaire; il a laissé de fort beaux travaux qui sont encore consultés avec fruit. Ne peut-il plus rendre de pareils services? Au ministère de la marine, il serait d'un grand secours pour les affaires coloniales, qui offrent de si graves difficultés au moment où s'agite la question de l'émancipation des esclaves, et où les pouvoirs des conseils coloniaux ont reçu une grande extension. Déjà, en 1835, le roi a décidé que tous les décrets des gouverneurs des colonies passeraient au comité, qui par suite en a examiné 15 en 1835, 30 en 1836, 19 en 1837, 68 en 1838, et 60 en 1839. Cette sage mesure pourrait être étendue. Toutes les ordonnances qui règlent le régime des colonies devraient être délibérées, non-seulement par le comité, mais par le conseil d'état tout entier : quand on soumet à son examen l'établissement d'une usine incommode ou dangereuse, l'approbation d'un legs, l'alignement d'une route, on peut bien prendre son avis sur des mesures qui touchent à la condition et en certains points à l'existence de nos établissemens d'outre-mer.
Le conseil d'état, par la nature de son institution, est chargé de prononcer en dernier ressort sur toutes les liquidations; à ce titre, c'est devant lui que sont portés les pourvois dirigés contre les commissions chargées du premier travail. C'est ainsi qu'il a statué sur les liquidations de l'indemnité des émigrés, et, il y a peu d'années, de l'indemnité des créanciers de l'Amérique. Il est bon que cette attribution soit exercée par lui, même dans les liquidations qui ont un caractère presque discrétionnaire et ne sont soumises à aucune règle de droit; sa jurisprudence lui fournit des précédens, des règles, des raisons de décider. Le gouvernement a encore méconnu cette convenance. En 1839, pour l'indemnité mexicaine, on a formé à la fois une commission de première instance et une commission d'appel. La liquidation a été soustraite au conseil d'état. Le fait a peu d'importance en lui-même, mais il signale la tendance générale.
Ainsi les ministres ont à leur disposition le conseil d'état et ses comités, et ils ne savent pas se servir d'un si bon instrument. On institue des comités consultatifs, on organise des conseils intérieurs dans les administrations, on s'évertue à créer des moyens d'information et d'étude, quand on a sous la main le plus éclairé, le plus disponible et le plus sûr des conseils. Je ne crois pas, comme quelques personnes le supposent, que les ministres cèdent à de vieux ressentimens contre le conseil d'état, qui les domina sous l'empire, ni que, mobiles et éphémères, ils conçoivent de l'ombrage contre un corps qui dure quand ils ne font que passer, qui n'a point de faveurs d'un jour à distribuer, ni de caprices parlementaires à ménager; j'attribue plutôt cet éloignement aux bureaux, qui n'aiment point le conseil d'état parce qu'il les gène souvent, et qui profitent de l'inexpérience des ministres dont ils ont l'oreille pour leur faire partager des préventions intéressées.
J'aurais voulu pouvoir me dispenser d'entrer dans ces détails; mais au moment où le conseil d'état doit être le sujet d'une discussion législative, où les deux chambres auront à s'occuper de tout ce qui le concerne, soit pour les dispositions à insérer dans la loi, soit pour l'impulsion à lui donner, il faut que l'on sache que, tandis que l'opinion publique se rapprochait de ce grand corps et lui tenait chaque jour un meilleur compte de ses travaux et de ses services, le gouvernement le délaissait, ne lui témoignait aucune sympathie, et négligeait de l'employer dans de nombreuses occasions où son concours aurait été de la dernière utilité.
Une loi doit-elle être rendue sur le conseil d'état? Règlera-t-elle à la fois son organisation et ses attributions? Le projet de 1839 satisfait-il aux conditions du problème? Y a-t-il lieu de le modifier comme le propose la commission de la chambre des députés?
Plusieurs des mesures les plus utiles au conseil d'état sont du domaine de l'ordonnance. C'est à la couronne d'organiser son conseil, et de fort bons esprits ont pensé qu'elle ne devait pas, à cet égard, être enfermée dans des prescriptions légales. Une bonne ordonnance pourrait introduire plus d'améliorations réelles et pratiques que toutes les lois proposées, et c'est surtout au gouvernement qu'il appartient de donner au conseil d'état force et grandeur.
Mais la loi doit intervenir pour le règlement des attributions, et une connexité palpable existe entre les attributions et l'organisation; la loi peut donc régulièrement s'appliquer aux deux choses. L'usage que le gouvernement a fait du droit de réglementer le conseil d'état n'a pas été assez heureux pour que le pouvoir législatif n'intervienne pas, afin de poser au moins quelques principes. C'est ainsi que les abus administratifs provoquent l'action législative : l'extension exagérée des cadres de l'état-major de l'armée a rendu une loi nécessaire; la prodigalité dans les décorations de la Légion-d'Honneur a éveillé l'initiative de la chambre des pairs. Les chambres sont disposées à s'en rapporter beaucoup au pouvoir exécutif, mais, quand elles le surprennent faisant un mauvais emploi de l'autorité qu'elles lui laissent, l'intérêt public les pousse à la ressaisir; s'il leur arrivait d'empiéter sur les attributions de la couronne, on peut être assuré qu'elles ne commettraient cet excès qu'après quelque faute du gouvernement, et il devrait s'imputer à lui-même l'amoindrissement de son pouvoir.
L'organisation, on, selon les termes du projet de 1839, la composition du conseil d'état comprend tout ce qui concerne le personnel ; elle soulève des questions de détail assez nombreuses et qui ne sont pas dépourvues d'importance. Quel sera le nombre des conseillers d'état, maîtres des requêtes et auditeurs? quelles seront les conditions d'aptitude, les formes de révocation? Avec quelles autres fonctions le service du conseil d'état sera-t-il incompatible? A quel ministre la présidence appartiendra-t-elle? Je ne dirai rien sur ces divers points dont l'examen m'entraînerait trop loin, mais il est deux autres questions que leur importance ne permet point de passer sous silence, car l'une intéresse la dignité et le mode de délibération du conseil d'état, et l'autre l'avenir de l'administration : je veux parler du service extraordinaire et des auditeurs.
L'origine de ce qu'on appelle le service extraordinaire, dénomination qui n'existe qu'au conseil d'état, est fort connue. Sous l'empire, les membres appelés à des fonctions extérieures ne les acceptaient jamais sans esprit de retour, et tenaient à honneur de rester attachés par un titre à ce corps alors si puissant. On les y conservait en service extraordinaire. Ils ne prenaient part à aucune délibération. Le nombre des conseillers d'état qui se trouvèrent dans ce cas varia de neuf à dix-huit; il n'alla jamais au-delà. Les grands fonctionnaires de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire qu'on jugeait nécessaire de faire concourir aux travaux du conseil d'état, appartenaient au service ordinaire, mais ils étaient hors section, et n'assistaient qu'aux assemblées générales. Certains chefs des administrations financières et des magistrats, tels que le premier président et le procureur-général de la cour de cassation, se trouvaient dans cette catégorie.
La restauration modifia ce système. Le service extraordinaire ne se composa plus seulement des anciens membres promus à des emplois extérieurs, on y fit entrer à titre purement honorifique des personnes étrangères au conseil d'état, mais exerçant des fonctions publiques, en récompense de leurs bons services. Le service ordinaire hors section cessa d'exister; tous les fonctionnaires qu'on crut convenable d'appeler à participer aux travaux du conseil d'état furent compris dans le service extraordinaire, comme conseillers d'état ou maîtres des requêtes. Après une longue série d'abus de tous genres, les choses ont été à peu près remises sur ce pied par l'ordonnance du 19 septembre 1839, qui a limité aux deux tiers du service ordinaire le nombre des conseillers d'état en service extraordinaire autorisés à délibérer.
Le projet de loi de 1839 conserve cette organisation avec d'insignifiantes modifications.
La commission de la chambre des députés adopte le service extraordinaire composé des conseillers d'état, maîtres des requêtes et auditeurs investis de fonctions publiques hors du conseil; mais elle n'admet point que ces titres puissent être donnés à des personnes étrangères au conseil d'état et comme récompense. Pour concilier cette exclusion avec la nécessité de faire concourir aux travaux du conseil d'état certains fonctionnaires qui ne lui appartiennent point, elle propose un article qui permet au gouvernement d'appeler, soit temporairement, soit d'une manière permanente et sans leur conférer aucun titre, les membres des deux chambres et de l'Institut, et les fonctionnaires de l'ordre judiciaire, administratif et militaire, à participer aux délibérations du conseil d'état.
Tel est l'état de la question.
Le service extraordinaire du conseil d'état doit être envisagé sous un double point de vue. Les titres qui le composent sont conférés ou d'une manière purement honorifique, ou dans l'intérêt des travaux du conseil d'état; ils sont ou une récompense de services rendus, ou un appel à des services à rendre.
Je n'hésite point à me prononcer contre toute concession honorifique de ces titres. Elles sont contraires à l'esprit et aux principes de notre gouvernement. Depuis 1830, la législation a interdit tout titre de fonction séparé de la fonction elle-même; cette interdiction a été prononcée notamment dans l'armée. Dans la magistrature, l'honorariat même n'est jamais accordé à qui n'a pas occupé l'emploi. Je conviens que la couronne a conservé peu de moyens de reconnaître les services rendus à l'état, et je comprends qu'on regrette la puissance qui accompagnait les nombreuses faveurs dont elle disposait autrefois; mais ce n'était pas toujours aux bons services que ces faveurs arrivaient. Nos institutions et nos mœurs offrent d'autres récompenses à ceux qui servent l'état dans les fonctions publiques ou dans les carrières privées. L'on se trompe fort quand on croit reconstituer la puissance royale, telle que la rêvent certains esprits, en lui créant par surprise ou par abus des moyens d'influence. Ces prérogatives dérobées l'affaiblissent plus qu'elles ne la fortifient. N'est-il pas étrange d'attribuer le titre d'une fonction en dispensant, que dis-je! en interdisant de l'exercer? Donner ainsi le caractère public sans les devoirs qui le constituent, c'est confondre les situations, fausser les termes de la langue, tromper le public, et compromettre à la fois le titre en le prodiguant, et la fonction en faisant supposer qu'elle est confiée à qui souvent ne l'obtient point, parce qu'il ne saurait l'exercer. Pourquoi, si ce mode de rémunération était admis, ne pas l'appliquer à tout autre service public que le conseil d'état? Qu'on nomme donc des préfets, des conseillers de cour, des premiers présidens en service extraordinaire. Chacun le trouverait absurde, et cependant où serait la différence? Que les anciens membres du conseil d'état, investis de fonctions actives, soient autorisés à conserver leur titre en service extraordinaire, cette faculté est sans inconvéniens; elle peut offrir certaines facilités; elle a toujours été accordée, et je suis disposé, comme la commission et le gouvernement, à la maintenir; mais toute autre qualification parasite doit être abolie.
Le service extraordinaire destiné à prendre part aux travaux du conseil d'état appartient à un autre ordre d'idées et se recommande par son incontestable utilité. Cette utilité diffère selon qu'il s'agit des affaires administratives ou des lois et règlemens d'administration publique. Quant aux premières, le service extraordinaire est établi pour donner au conseil d'état les renseignemens pratiques; nécessaires à la discussion, et pour personnifier l'administration active auprès de l'administration délibérante; dans la discussion des lois et règlemens, il a pour objet de rendre la discussion plus élevée, plus large, plus complète : de là résultent plusieurs différences.
Pour les affaires administratives, le service extraordinaire ne doit se composer que de fonctionnaires de l'ordre administratif, et il doit toujours être en nombre inférieur à. celui du service ordinaire; il faut que celui-ci ne cesse jamais d'exercer dans le débat une influence prépondérante : si les nombres se balançaient, les traditions seraient sans force et la jurisprudence sans fixité; si le service extraordinaire avait la majorité, l'administration serait chargée de son propre contrôle, et le conseil d'état disparaîtrait. Le service extraordinaire pour les affaires administratives doit être attaché au conseil d'état d'une manière permanente, afin d'être au courant de ses précédens et de pouvoir les prendre en considération dans le débat. A ces conditions, il atteindra le but pour lequel il est institué; le concours de l'action avec la délibération éclairera celle-ci sans l'étouffer, et amènera des communications réciproques et une fusion d'idées qui empêcheront respectivement les bureaux de s'enfermer dans d'étroites pratiques, et le conseil de s'égarer dans des théories sans application.
Pour la discussion des lois et règlemens, le conseil d'état ne peut contenir trop d'élémens d'un débat sérieux, vrai, approfondi ; il faut qu'il puisse profiter de l'adjonction de savans et d'hommes d'art pour l'examen de certains sujets spéciaux; les magistrats de l'ordre judiciaire, éloignés de son sein depuis 1830, et souvent regrettés à bon droit, doivent lui porter le tribut de leurs graves doctrines et de leurs sévères traditions; souvent aussi des membres des deux chambres, étrangers à l'administration, mais versés dans les matières en discussion, peuvent lui prêter un utile concours. S'il est convenable que ces adjonctions réunies n'absorbent pas la majorité, il n'est peut-être pas nécessaire d'en limiter le nombre; cette limite résultera de la nature des choses. Enfin, pour prévenir l'encombrement et faciliter les combinaisons que réclame la variété des sujets à discuter, les adjonctions doivent n'être que temporaires, pour une discussion déterminée, et ne conférer par conséquent aucun titre à ceux qui en seront l'objet.
D'après ces considérations, il conviendrait, ce me semble, en ce qui concerne la branche utile du service extraordinaire, d'adopter à la fois, 1° la proposition du gouvernement qui y comprend, avec les titres de conseillers d'état et de maîtres des requêtes, certains fonctionnaires désignés et en nombre limité, en n'appliquant cette mesure qu'aux affaires administratives proprement dites, et 2° la proposition de la commission qui permet d'appeler aux délibérations du conseil d'état, sans leur conférer aucun titre, des membres des deux chambres et de l'Institut, et des fonctionnaires de l'ordre judiciaire, administratif ou militaire, en n'appliquant cette disposition qu'à la discussion des lois et règlemens d'administration publique, avec ou sans limite de nombre, mais sans permanence dans l'adjonction.
L'institution des auditeurs contribue à l'expédition des travaux du conseil d'état, mais elle doit être surtout considérée dans ses rapports avec l'administration générale. Les emplois de préfet, de sous-préfet, de secrétaire général ou de conseiller de préfecture, pour ne parler que de ceux-là, exigent des connaissances variées, l'habitude des hommes et des choses, et le sentiment des besoins publics combiné avec le respect des droits privés : leurs titulaires entretiennent avec le public de constantes relations; ils influent sur ses intérêts les plus habituels, sur l'usage de certaines propriétés privées, sur la jouissance de tout le domaine public. Les rapports qu'ils savent établir contribuent plus qu'on ne saurait croire à appeler sur le gouvernement ou à lui faire perdre la confiance et l'affection des citoyens. Ce n'est qu'au conseil d'état que se peuvent acquérir les qualités nécessaires dès le début de la carrière. L'étude du droit administratif dans les facultés, malgré ses progrès incontestables, est encore très incomplète et s'arrête d'ailleurs à la théorie. Les conseils électifs sont de bonnes écoles pratiques, mais on y entre tard et l'on s'y exerce plus à la critique qu'à l'action : le conseil d'état seul, dans ses délibérations savantes et expérimentées, donne à ceux qui les suivent la science des lois et le secret de leur application politique et intelligente. J'ai vu d'anciens préfets dont l'administration avait été heureuse s'étonner des lumières nouvelles qui les frappaient, et reconnaître que, malgré un long exercice, ils y trouvaient encore beaucoup à apprendre. Les sous-préfets qui sortent du conseil d'état ont une incontestable supériorité sur ceux qui ont été privés de ce noviciat. On ne saurait donc trop encourager et fortifier l'institution des auditeurs. Mais elle a souffert des mêmes abus que le service extraordinaire. L'empire n'eut jamais plus de 48 auditeurs attachés aux sections du conseil, ce qui correspond aux auditeurs actuels; la restauration n'en admit que 30; depuis 1830, leur nombre a été successivement élevé jusqu'à 80. A une certaine époque, chaque semaine en voyait arriver de nouveaux, qui encombraient les étroites salles des comités, si bien que, n'en sachant plus que faire et les voyant si jeunes et si pressés, un des vice-présidens, dont la verve caustique s'exerçait déjà sous l'empire, se prit à demander s'il ne serait pas obligé dé les mettre sur ses genoux.
De cet excès dans le nombre des auditeurs, il résulte que le travail qui leur est confié ne suffit point pour les occuper. Plusieurs sont tout-à-fait désœuvrés. D'autre part, l'administration ne leur ouvre pas de carrière, et, tandis que la dernière ordonnance les fait sortir du conseil d'état après six ans, il est de toute impossibilité qu'ils soient placés dans ce délai.
Ce n'est pas un labeur assez considérable pour occuper tous leurs instans qu'il est nécessaire d'imposer aux auditeurs : il leur faut une occupation suffisante pour les instruire et les forcer à l'étude; les jeunes gens doivent être habitués et en quelque sorte contraints au travail. Il en est peu qui sachent se défendre contre l'oisiveté, surtout lorsque, appartenant à des familles opulentes, ils ne sont point aiguillon nés par le souci de l'avenir. Il leur faut donc une occupation obligée, et cette occupation leur manque au conseil d'état. Vingt auditeurs zélés feraient, en se donnant quelque fatigue, ce qui est réparti entre quatre-vingts, et quarante n'y trouveraient pas l'emploi de tout leur temps.
L'auditorat est une fonction sérieuse et ne peut être conféré qu'à ceux qui se destinent à la carrière administrative. C'est ainsi que le considèrent les jeunes gens qui y entrent; tous aspirent à l'honneur d'appliquer au profit de l'état l'instruction qu'ils acquièrent. S'il en était qui n'y prétendissent point, ce ne serait pas un amour platonique de l'administration qui les aurait amenés dans le conseil d'état, mais un sentiment de vanité ou de déférence pour leurs familles, et il ne serait pas à désirer qu'ils y demeurassent. Ils apporteraient avec eux des habitudes de dissipation qu'il ne faudrait pas introduire dans cette jeune milice, généralement laborieuse et pénétrée du désir de se distinguer par de bons et utiles services.
Sans doute, le nombre des auditeurs ne doit pas être rigoureusement limité à celui des emplois auxquels ils peuvent prétendre; plusieurs pourront renoncer à la carrière, d'autres ne déploieront pas une capacité suffisante. Cependant il ne faut pas une disproportion choquante entre ces deux nombres : il ne faut pas qu'un auditeur soit exposé à vieillir dans cette position d'épreuve. Or, c'est ce qui arrive en ce moment. Il en est de très capables, de très zélés, qui ont sept, huit, dix années de service, et personne ne pourrait dire quand ils seront placés.
On répond qu'ils quitteront le conseil d'état, et que, dans les conseils administratifs où les introduira l'élection populaire, ils feront un utile emploi de l'instruction qu'ils auront acquise au conseil d'état. A la bonne heure. Mais est-ce là le résultat qu'ils se promettaient, ainsi que leurs familles, en y entrant? L'auditorat, noviciat public, préliminaire officiel des fonctions administratives, est-il créé pour le service de l'état ou pour faire, comme sur les bancs d'une classe, l'éducation de quelques jeunes privilégiés?
Il faut donc que le nombre des auditeurs soit restreint : il doit être renfermé dans les limites que lui assignent le travail à faire dans le conseil, et les emplois à obtenir en le quittant. Ces limites même observées, le gouvernement devrait prendre des mesures pour assurer aux auditeurs un certain nombre de ces emplois. Il est indispensable de s'occuper de leur avenir, de le garantir dans une juste mesure, non-seulement à leur sortie du conseil d'état, mais encore dans les temps ultérieurs. On blâme avec raison ceux qui refusent d'entrer dans l'administration active; il est vrai que plusieurs n'ont point accepté des sous-préfectures, qu'ils désirent tous rester dans le conseil, ou au moins à Paris, et qu'ils subordonnent leur avancement à ce désir; ils ont tort, et cependant je ne saurais les blâmer très vivement dans la situation qui leur est faite. Ils craignent, non sans fondement, d'être oubliés dans leur nouveau, poste, et d'y passer peut-être le reste de leur vie, probablement de bien longues années. Ensevelis dans quelque sous-préfecture plus ou moins obscure, ils n'auront que peu ou point d'occasions de s'y faire, remarquer, et le gouvernement n'entendra plus parler d'eux. Le conseil d'état, avec un titre supérieur, serait leur ambition suprême mais qui les y rappellera? qui songera même à les informer des rares occasions qu'ils auraient d'y rentrer? Pour apaiser ces inquiétudes légitimes, il faudrait que quelque règle d'avancement fût adoptée par l'administration; il faudrait surtout qu'on établît entre elle et le conseil d'état un lien hiérarchique, une espèce de roulement, qui profiterait plus encore à la communauté, comme disent les Anglais, qu'aux individus. L'auditeur serait forcé, sous peine de destitution, d'accepter les emplois actifs qui lui seraient offerts; mais l'avenir s'ouvrirait devant lui, et il aurait quelque chance de rentrer dans le conseil d'état comme maître des requêtes: le maître des requêtes n'aurait pas le droit de refuser la préfecture désignée à sa capacité; mais il ne devrait pas désespérer de terminer sa carrière comme conseiller d'état. Ce passage successif du conseil à l'application et de l'action à la délibération, outre qu'il satisferait des ambitions légitimes, donnerait à l'administration des instrumens d'élite, et le gouvernement saurait à qui confier les postes les plus importuns.
Il semble que nul obstacle ne devrait s'opposer à des combinaisons si utiles, et que j'ai souvent entendu approuver par les hommes les plus compétens. Cependant elles gêneraient dans la distribution des emplois; les ministres veulent avoir les coudées franches, conserver les moyens de déférer à certaines exigences, ne sentent pas que des règles ne leur seraient pas moins utiles à eux-mêmes qu'au service public. Pour ne parler que des auditeurs, on ne fait rien pour eux, on ne songe point à donner vie à leur institution. Loin de là, on a imaginé de leur créer des rivaux destinés aux emplois qu'on avait toujours considérés comme leur lot naturel. Le ministère de l'intérieur, de qui ces emplois dépendent, a reçu des attachés dont le nombre excède, dit-on, cinquante, et qui sont exclusivement appelés aux postes extérieurs de ce département; le ministère des finances est surchargé de surnuméraires et d'aspirans au surnumérariat. Il semble qu'on prenne à tâche d'effacer le conseil d'état, en lui suscitant partout des concurrences; on crée pour la préparation des lois des commissions, pour les affaires administratives des conseils intérieurs, pour les emplois dévolus aux auditeurs des attachés et des surnuméraires. Partout le conseil d'état est relégué sur le second plan, et pour ainsi dire annulé.
La commission de la chambre des députés propose deux mesures fort bonnes. Elle veut que, pour devenir auditeur, on ait été déclaré admissible par une commission instituée à cet effet, et que le tiers des emplois des maîtres des requêtes soit dévolu aux auditeurs. J'approuve entièrement la première de ces propositions : nous vivons dans un temps où une capacité expressément constatée doit être la condition de rigueur de toute nomination à des fonctions publiques et un titre absolu à la préférence. Quant à la seconde, je voudrais qu'avant de devenir maîtres des requêtes, les auditeurs fussent tenus d'exercer pendant un temps déterminé un emploi de l'administration active : ce que j'ai dit plus haut justifierait, ce me semble, cette disposition.
La loi ne peut pas consacrer toutes les mesures qui donneraient de la consistance à l'auditorat; elle doit, comme le propose la commission, s'en référer sur ce point à un règlement d'administration publique; il sera nécessaire cependant que la chambre ne néglige point cet objet important. Aucune mesure essentielle ne sera prise qu'en conseil des ministres, et surtout en vertu d'un concert à établir entre le département de la justice et ceux qui peuvent offrir des emplois aux auditeurs, et comme chacun a ses créatures, ses protégés, ses cliens politiques, une part suffisante ne sera faite aux auditeurs que si les deux chambres laissent voir qu'elles le veulent, et forcent, pour ainsi dire, la main au ministère.
L'ordonnance du 18 juin 1839 permettrait de réduire très prochainement à des proportions convenables le nombre des auditeurs. Elle veut qu'à partir du 1er janvier prochain, tous ceux qui auront plus de six années de service cessent d'appartenir au conseil d'état. Cette disposition atteindrait près de vingt auditeurs au 1er janvier, et en peu de temps l'élimination successive de tous ceux dont les services acquerraient la même durée éclaircirait considérablement les rangs. Une telle mesure est rigoureuse, j'en conviens. J'aurais compris qu'on évitât de la prendre, mais je ne comprendrais point qu'après l'avoir prise, on évitât de l'exécuter. Il n'est pas de la dignité d'un gouvernement de reculer devant ses propres prescriptions; c'est se déclarer impuissant ou léger. M. le garde-des-sceaux jugera s'il lui est possible de proposer au roi de rapporter l'ordonnance. Si, au contraire, il l'exécute, il se gardera certainement de remplir par de nouvelles nominations le cadre exagéré de quatre-vingts auditeurs. Ce serait aggraver le mal en ajoutant aux auditeurs qui seraient éconduits au jet janvier prochain ceux que le même sort frapperait inévitablement plus tard.
La deuxième partie du projet de loi, celle qui concerne les attributions du conseil d'état, soulève la grave question du jugement des affaires contentieuses et des juridictions administratives. Sur ce point, la commission se trouve séparée du gouvernement par un dissentiment radical et absolu. Le savant travail de mon honorable ami M. Dalloz expose avec autant de force que de netteté les raisons de ce dissentiment; il a été l'objet de vives attaques dans une feuille quotidienne et dans des écrits publiés sur le droit administratif par d'habiles professeurs. La matière est trop importante pour ne pas être traitée séparément: elle sera l'objet d'un second article.
[modifier] Attributions du Conseil – Nouvelle organisation
Les attributions du conseil d'état embrassent les objets nombreux et variés pour lesquels la couronne a recours à son intervention.
Les règles auxquelles il est assujéti dans l'exercice de ses fonctions tiennent à la nature même de son institution.
Il est le conseil des ministres : en conséquence, consulté par eux, il leur doit toujours son avis; son indépendance d'opinion demeure entière, il répond selon sa conscience, mais il est tenu de répondre. Que s'il pensait qu'il vaudrait mieux que le gouvernement ne l'interrogeât point, soit parce que la même question serait soumise à une autre autorité, avec laquelle il ne conviendrait pas de se constituer en dissentiment, soit par tout autre motif, il en réfère au ministre et expose ses doutes; mais, si le ministre insiste, il doit déférer à son invitation.
Il n'est point un pouvoir public armé d'initiative : en conséquence, il peut bien, à l'occasion d'une affaire déférée à son examen, traiter une question accessoire et connexe, signaler une faute commise, rappeler une règle méconnue; mais il n'a pas le droit de s'emparer d'office d'une question ou d'une affaire qui ne lui seraient point soumises.
Il est placé auprès du gouvernement pour le service public : en conséquence, les ministres seuls peuvent le consulter; bien qu'il défende et soutienne les intérêts privés quand il les trouve appuyés sur le bon droit, les citoyens ne sont pas autorisés à le mettre en action; il n'a point à statuer sur les réclamations qui lui seraient adressées par eux.
Il forme un conseil administratif intérieur : en conséquence, ses séances ne sont point publiques et ses avis ne peuvent être publiés que du consentement des ministres intéressés. La publicité dénaturerait la discussion, donnerait à la critique les couleurs de l'opposition, et priverait les communications qui s'échangent sans cesse entre lui et le gouvernement, de la confiance et, si l'on peut ainsi dire, de l'intimité qui les rend libres et sincères.
Les ministres sont toujours maîtres de lui adresser toute question, fût-elle politique ou judiciaire; leur droit n'a point de limites. En certains cas même, la loi leur fait un devoir de le consulter. Son avis n'est point obligatoire, mais il doit être pris; il devient un élément nécessaire de l'instruction, sans lequel toute décision ultérieure manquerait de régularité et parfois d'une force légale suffisante pour commander l'obéissance aux citoyens.
Pour le travail préparatoire des lois, son intervention est facultative; malgré les considérations puissantes qui doivent faire désirer qu'il soit consulté sur la plupart des projets, leur présentation et leur rédaction touchent si étroitement à la responsabilité des ministres, qu'elle ne doit pas être atteinte par le devoir de recourir à une consultation, même sans obligation de s'y soumettre. L'avis du conseil d'état serait tardif dans certains cas, dans d'autres inutile, ou compromettant, ou dépourvu d'autorité. Une règle absolue ne peut être tracée. C'est aux ministres à reconnaître l'avantage qu'ils retireront presque toujours de la collaboration du conseil d'état, et aux chambres à témoigner l'importance qu'elles lui attribuent; la loi doit s'en rapporter au gouvernement.
Mais elle ne peut lui laisser la même latitude pour les règlemens d'administration publique. Il s'agit là, non plus d'un travail purement préparatoire soumis à une discussion ultérieure et subordonné au vote des deux chambres, mais d'une espèce de loi, de dispositions exécutoires par elles-mêmes et sanctionnées par des pénalités. Le pouvoir exécutif, quand il fait les règlemens d'administration publique, est substitué au législateur. L'exercice d'un mandat si grave ne peut être accompagné de trop de soins, de trop de précautions. Que le gouvernement soit maître de la décision à prendre, sa responsabilité le veut; mais qu'il soit tenu de rassembler toutes les lumières propres à le guider, le respect des droits privés ne l'exige pas moins, et l'on a vu combien le conseil d'état est capable de répondre à cet impérieux besoin.
Pour tous les autres actes, les lois de chaque matière déterminent les cas dans lesquels les ministres doivent nécessairement prendre son avis; le gouvernement pourra lui-même dans ses règlemens s'imposer cette obligation. La loi du conseil d'état ne saurait énumérer tous les cas; elle se borne par une formule générale à consacrer la nécessité d'un appel au conseil d'état toutes les fois que des dispositions législatives ou réglementaires l'auront prescrit.
Ces règles diverses découlent naturellement du rôle départi au conseil d'état dans le gouvernement, mais elles ne concernent que les affaires administratives proprement dites; d'autres sont appliquées aux affaires du contentieux administratif. Pour celles-ci, l'intervention du conseil d'état n'a lieu que dans des cas restreints et déterminés hors desquels il a le droit et le devoir de s'abstenir; elle peut être invoquée directement par les citoyens; le conseil d'état ne doit se prononcer que sur les conclusions même qui lui sont présentées, et il procède publiquement. Quant à la valeur des avis qu'il donne, un dissentiment que j'ai déjà mentionné divise les meilleurs esprits. Ces avis seront-ils- obligatoires ou simplement consultatifs pour le gouvernement? En d'autres ternes, le conseil d'état exercera-t-il une juridiction, ou ne remplira-t-il que les fonctions de simple conseil? Tel est le sujet d'une controverse dont, sur ce simple énoncé, il est facile de mesurer la portée.
Les publicistes et les jurisconsultes sont partagés : les organes du gouvernement l'ont été eux-mêmes; mais, chose remarquable, quoiqu'elle ne soit pas neuve, la division n'existe pas seulement sur la solution à adopter, elle se produit sur les termes même de la question; si nous parvenons à les préciser avec exactitude, nous aurons fait faire un pas au débat; nous en aurons peut-être hâté la conclusion.
Qu'est-ce donc que le contentieux administratif? Tel est le premier point à éclaircir.
Les opinions les plus erronées sur sa véritable nature ont été exprimées par des publicistes, par des jurisconsultes fort éclairés : ils ne voient en lui qu'un assemblage de contestations distinctes, disparates, réunies, par la force de la loi, sous une qualification commune, et enlevées violemment à la juridiction des tribunaux civils. Les juridictions administratives ne composent, selon eux, qu'un démembrement de la justice ordinaire opéré par l'esprit révolutionnaire ou par le despotisme, au détriment des droits privés et de la liberté des citoyens. Ils ne font consister le véritable contentieux administratif, dégagé de ces emprunts, que dans le règlement de simples intérêts sur lesquels l'administration doit exercer une pleine autorité; intérêts qu'elle pèse, si elle veut, avec un soin spécial, qu'elle défère par condescendance à des conseils pour avoir leur avis, mais qui, en définitive, ne relèvent que d'elle et dépendent de son jugement libre et absolu.
A l'occasion du livre par lequel M. Macarel a ouvert la série de ses travaux si clairs, si méthodiques, si substantiels sur le droit administratif, un publiciste éminent a publié, en 1828, dans la Revue française, un article fort savant, fort disert, fort logique, où il soutient cette opinion. Le contentieux administratif ne doit comprendre, à l'en croire, que « les réclamations élevées sur le mérite, la justice, l'opportunité d'une mesure prise par le gouvernement, discrétionnairement et dans la limite de ses pouvoirs. » Il attribue au contentieux judiciaire « toute plainte qui se fonde sur les termes exprès d'une loi, d'un décret, d'une ordonnance, d'un arrêté; toute question dont la solution se trouve écrite d'avance dans un texte, tellement que, les faits étant vérifiés, il ne reste plus qu'à voir ce que porte le texte invoqué, jusqu'à quel point il s'applique ou ne s'applique pas. »
Toute cette théorie repose sur une confusion, sur une appréciation inexacte des élémens dont se compose réellement le contentieux administratif. Il est vrai que plusieurs contestations qui, par leur nature, appartiendraient aux tribunaux, ou qui ne mettent en jeu que de simples intérêts, en font partie en vertu de lois spéciales; mais les exemples de ce genre, sur lesquels je reviendrai, ne constituent que des exceptions, et si, en général, on ne peut fonder un principe sur une exception, c'est surtout lorsqu'il s'agit de l'étude et de l'application de notre législation administrative. Elle contient de nombreuses anomalies et se compose de lois faites à des époques différentes, sous l'influence de principes opposés, sous des formes de gouvernement diverses, au moins parleur esprit. Les rédacteurs, les rapporteurs, les législateurs successifs, ont obéi à des habitudes d'esprit, à des impressions qui ne concordaient pas toujours ensemble, fort zélés, par exemple, dans le règlement des compétences, les uns pour l'autorité administrative, les autres pour l'autorité judiciaire, et faisant pencher la balance d'un côté ou de l'autre, beaucoup moins en vertu de doctrines fixes et arrêtées, que par entraînement ou préjugé.
Le contentieux administratif, en principe et abstraction faite de dispositions purement exceptionnelles, n'est ni un contentieux judiciaire, dérobé aux tribunaux civils, ni le règlement discrétionnaire de simples intérêts, détourné de l'administration pure.
Il diffère du contentieux judiciaire en ce qu'il ne s'applique qu'à des questions de l'ordre administratif, qu'il est réglé par des lois particulières, et soumis à des principes et à des conditions qui lui sont propres. Comme le contentieux judiciaire, il se compose de procès, mais ces procès ont leur caractère spécial, de même que ceux du contentieux commercial ont le leur qui les distingue des procès civils.
Il diffère du règlement discrétionnaire des simples intérêts en ce qu'il ne se produit que quand un droit est invoqué.
Son domaine est immense : il comprend toutes les lois administratives; toutes en effet lui apportent leur tribut, et concourent à le composer. C'est la conséquence de l'organisation même du pouvoir administratif et de ses rapports avec le pouvoir législatif : quelques réflexions sont nécessaires pour faire comprendre notre pensée.
L'administration publique est instituée pour régler les intérêts généraux, et, tout en les, faisant prévaloir sur les intérêts privés, pour concilier leurs exigences respectives, autant que le comportent les circonstances et les nécessités sociales. Pour remplir sa mission, elle a besoin d'air et d'espace; la liberté est sa vie. L'administration n'est pas un instrument aveugle et fatal; les citoyens veulent trouver en elle un être intelligent, doué de discernement et en possession de son libre arbitre. Quand la loi, son maître jaloux, l'enferme dans des liens étroits qui gênent tous ses mouvemens et la privent de tout essor, il peut y avoir encore des agens qui se décorent du titre d'administrateurs, mais il n'y a plus d'administration. Ce système, grace au bon sens du pays, n'a pas prévalu en France : l'administration y jouit d'une latitude non pas excessive, comme le prétendent quelques publicistes, mais étendue et presque toujours suffisante. Nos législateurs ont préféré avec raison son action souple, accommodante et équitable aux prescriptions inflexibles et à la raideur des dispositions qu'ils pouvaient établir; mais ils ont pris leurs sûretés et ont voulu que les délégations nombreuses qu'ils lui faisaient fussent toujours soumises à de certaines conditions et contenues dans des limites déterminées.
Tantôt la loi désigne l'autorité qui devra prononcer sur les questions qu'elle renvoie à l'administration : ainsi elle exige que la décision soit rendue par un arrêté de préfet ou de ministre, par une ordonnance du roi; en transmettant le pouvoir, elle désigne la main qui en sera dépositaire.
Tantôt elle exige que l'instruction des affaires soit l'objet de certaines garanties : ainsi elle ordonne des expertises, elle impose l'obligation de prendre l'avis de tel conseil, du conseil d'état par exemple, ainsi que nous venons de le voir; elle prescrit la communication des pièces aux parties intéressées, exige qu'elles soient entendues et les autorise à se défendre.
Tantôt enfin elle ne concède à l'administration qu'un mandat limité. Elle la charge de statuer, mais en lui imposant certaines règles dont elle lui interdit de s'écarter : ainsi elle l'autorise à inscrire d'office des dépenses au budget d'une commune, mais elle ne le lui permet que quand il s'agit de dépenses obligatoires; elle l'autorise à déterminer l'emplacement d'un cimetière, mais elle fixe les distances qui devront être maintenues entre cet emplacement et les habitations.
Il est même des cas dans lesquels l'administration, bien que préposée à certains soins, n'est investie d'aucun pouvoir discrétionnaire. Ainsi elle est chargée de délivrer les brevets d'invention, mais elle n'en peut refuser à quiconque consigne une somme et accomplit des formalités matérielles légalement prescrites.
Les limites que sa puissance reçoit des volontés de la loi résultent en d'autres cas des règlemens émanés de la couronne ou de ses propres engagemens : les règlemens d'administration publique ont la force et l'autorité de la loi ; ils procèdent comme elle et limitent à leur tour les pouvoirs qu'ils transmettent. L'administration a traité avec des tiers pour la fourniture des subsistances de l'armée, pour l'exécution de travaux publics; les conditions de ces opérations ont été arrêtées de commun accord : elle est liée par ce contrat, qui devient sa loi; dans les clauses même des marchés se trouve parfois un mélange d'arbitraire et de droit : elle aura stipulé par exemple qu'elle désignerait les carrières où s'approvisionnera l'entrepreneur d'une chaussée en pierres; elle s'est alors réservé un pouvoir discrétionnaire qu'elle aurait perdu si l'entrepreneur fût demeuré maître du choix.
Le pouvoir de l'administration se trouve ainsi limité et défini : elle tient en quelque façon en ses mains deux sortes d'autorités, l'une discrétionnaire, l'autre réglée, l'une intelligente, l'autre passive, l'une libre et soumise dans son exercice à toutes les vicissitudes des temps et des lieux, l'autre contrainte et absolue comme la loi ou le contrat dont elle n'est que l'application littérale et forcée.
Tant que l'administration ne suscite aucune réclamation, il est indifférent que ses mesures appartiennent à son autorité discrétionnaire ou à ce que j'appelle son autorité réglée. L'une et l'autre sont exercées par elle au même titre, quoiqu'à des conditions différentes, et composent également son domaine légal. Elle accomplit indistinctement ses fonctions complexes et prend, s'il lui convient, les avis de ses conseils, spécialement du conseil d'état. Celui-ci lui fait connaître son opinion, quelle que soit la capacité dans laquelle elle agisse. Seulement il se renferme dans les termes des pouvoirs créés par la loi : quant aux actes discrétionnaires, il en examine le mérite, la justice, l'opportunité; pour les autres, il se borne à rechercher le sens et la portée de la loi ou du contrat appliqués par l'administration; pour tous, il donne son avis comme conseil et dans son rôle administratif.
Mais, au moment où des réclamations s'élèvent, il devient nécessaire de savoir à quel ordre d'autorité appartiennent les actes attaqués, et si l'on impute à l'administration d'avoir, dans l'exercice de son autorité discrétionnaire, blessé des intérêts, ou, par la violation d'une loi ou d'un contrat, porté atteinte à des droits. Dans le premier cas, les réclamations sont purement administratives; elles appartiennent à ce qu'on désigne sous le titre de juridiction gracieuse, pour indiquer que toute concession est purement chose de grace et de bon vouloir. Dans le second cas, elles appartiennent au contentieux administratif.
Ainsi, le contentieux administratif se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations imposées à l'administration par les lois qui la régissent ou par les contrats qu'elle souscrit; ainsi, toute loi qui établit une compétence, qui trace une forme d'instruction ou qui pose une règle de décision, peut donner ouverture à un débat contentieux, s'il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée ou la règle enfreinte. Tout contrat passé par l'administration a le même effet, si quelque contestation s'élève sur le sens ou l'exécution de ses clauses. L'ensemble de ces débats considérés en masse forme le contentieux de l'administration : il se compose donc d'une nature particulière de contestations qui se distinguent, comme on voit, du contentieux judiciaire et de l'administration pure.
On a souvent parlé de dresser la nomenclature des affaires contentieuses et même de l'insérer dans la loi du conseil d'état : à plusieurs reprises, le gouvernement a promis de se livrer à ce travail; en 1830, il avait été remis à une commission formée par M. le duc de Broglie, ministre de l'instruction publique et président du conseil d'état, d'après les principes de l'article de la Revue française. Cette commission devait examiner successivement les attributions du conseil d'état, et restituer les unes aux tribunaux civils, les autres à l'administration pure; elle s'est courageusement mise à l'œuvre et a rédigé un projet en deux cent quarante-six articles fort savant et fort consciencieusement élaboré, mais entièrement basé sur l'erreur qui fait consister le contentieux administratif, non dans un genre d'affaires, mais dans une série d'espèces distinctes, erreur fort répandue et dont on retrouve la trace dans l'ordonnance du 1er juin 1828 sur les conflits. Donner la nomenclature des affaires contentieuses est chose impossible; il faudrait prendre une à une toutes les lois administratives pour rechercher dans chacune les dispositions qui dépendent de ce que j'ai appelé le pouvoir discrétionnaire et le pouvoir réglé; on ne pourrait découvrir les questions qui résulteraient de leur silence, quand elles sont muettes; la loi générale ne serait jamais au courant des lois spéciales que chaque jour voit naître. Toute loi administrative crée virtuellement des affaires nouvelles; celle sur l'état des officiers, par exemple, en constituant des droits nouveaux, a agrandi ce terrain d'alluvion. Il serait impossible de régler à l'avance toutes les difficultés que peuvent soulever les contrats passés par l'administration. Les affaires du contentieux administratif sont innombrables, mobiles, incessantes : elles n'en font pas partie en vertu d'un texte de loi, parce qu'il aura, pour ainsi dire, plu à un législateur de les y comprendre, mais bien par leur nature propre : aucune loi spéciale n'a dû intervenir pour les y classer, il en faudrait une pour les en distraire; elles composent entre elles un ensemble légal, un corps de droit; les lois et les principes généraux qui les régissent forment le droit commun de l'administration, comme le Code civil est celui des intérêts privés et des transactions ordinaires des citoyens.
La véritable définition du contentieux administratif se trouve dans la jurisprudence du conseil d'état qui, depuis quarante ans, exerce la haute juridiction administrative, et c'est cette longue et scrupuleuse élaboration qui l'a composé.
Le conseil d'état s'est toujours renfermé dans les deux caractères qui constituent exclusivement le contentieux administratif; jamais, sauf les dispositions exceptionnelles qui en décidaient autrement d'une manière expresse, il n'a admis de recours, s'il ne contenait une réclamation fondée sur un droit, et si ce droit n'appartenait pas à l'action administrative.
Ainsi, il a toujours repoussé toute prétention fondée sur un simple intérêt, l'a renvoyée devant l'administration pure et a refusé d'en connaître par la voie contentieuse. (Jurisprudence du conseil d'état, passim.)
Il a soigneusement rendu aux tribunaux toute question de droit commun ou d'intérêt privé. Dans les affaires contentieuses dont il était saisi régulièrement, il a distrait tous les incidens qui n'avaient pas un caractère administratif et s'est abstenu de les juger. (Ibidem.)
Dans les actes même du gouvernement, il a distingué ceux qui tenaient spécialement au pouvoir administratif, des actes qui remontaient aux autres attributions de la couronne.
Ainsi, il a refusé de connaître de discussions relatives à des traités ou à des négociations diplomatiques, laissant au gouvernement seul le règlement de droits qui pouvaient affecter nos relations internationales. (Arrêts des 4 mai 1835, 7 mars et 5 décembre 1838.)
Il a refusé de connaître de discussions relatives à des règlemens, financiers soumis au vote des chambres, laissant à l'action parlementaire son droit d'examen et sa juridiction politique sur ces matières. (Arrêt du 4 décembre 1835.)
Il a refusé de connaître de discussions relatives à des mesures de haute police prises par les ministres dans un intérêt de sûreté publique, laissant à la responsabilité constitutionnelle son jeu libre et entier. (Arrêt du 2 août 1836.)
La jurisprudence a ainsi renfermé le contentieux administratif dans des limites bien arrêtées, et en a distrait tout ce qui ne devait point lui appartenir.
Cependant il est vrai, comme je l'ai dit, que des lois exceptionnelles y ont compris des affaires qui, par leur nature, ressortissaient à d'autorité judiciaire, et dans ce nombre, pour choisir l'exemple le plus frappant, les contestations sur les ventes de domaines nationaux. Ces questions tenaient au droit de propriété et étaient du domaine des juridictions civiles. C'est par une transposition de la loi, par un déclassement, selon l'expression de M. Chauveau Adolphe dans son studieux travail sur la Compétence et la juridiction administratives, que leur jugement a été remis à l'administration. Des intérêts politiques ont dicté ce déclassement dont les évènemens ultérieurs ont prouvé la sagesse et la nécessité. Certaines contestations relatives aux domaines engagés, d'autres qui surviennent après les dessèchemens entre les propriétaires intéressés, ont été également comprises dans le contentieux administratif, bien qu'elles dépendissent plutôt du contentieux judiciaire.
Le conseil d'état statue encore par la voie contentieuse sur la validité des élections municipales et départementales, qui, sans être judiciaires, constituent moins des actes administratifs que des opérations politiques. Il statue sur les contraventions de grande voirie, et peut prononcer des amendes, pouvoir qui semble usurpé sur les tribunaux correctionnels.
D'un autre côté, il prononce par la voie contentieuse sur des questions qui, par leur nature, paraîtraient appartenir au pouvoir discrétionnaire, par exemple sur les autorisations accordées ou refusées aux établissemens insalubres et incommodes de deuxième et troisième classes, Ces autorisations, comme toutes celles que l'administration est appelée à donner, ne devraient point relever de la juridiction contentieuse, d'autant plus que celles qui concernent la première classe de ces établissemens sont considérées et traitées comme purement administratives.
Ces diverses espèces appartiennent donc en fait, si l'on peut ainsi dire, au contentieux administratif, mais elles ne le constituent point et ne doivent pas servir à le caractériser en droit. Le législateur pourra leur conserver cette qualification artificielle, les maintenir dans cette catégorie exceptionnelle : c'est une question qui s'engagera, si l'on veut, à l'occasion de la loi du conseil d'état, et avec plus d'opportunité à l'occasion des lois spéciales relatives à chaque matière. Quant au contentieux administratif en lui-même, il existe indépendamment de ces accroissemens irréguliers, qui ne s'y lient que par une sorte de juxtaposition et ne doivent pas être confondus avec lui.
Il est une dernière catégorie d'affaires dont le conseil d'état est directement saisi, sur plusieurs desquelles il statue par la voie contentieuse, et qui sont également distinctes du contentieux administratif.
A ne voir que les droits privés qui y sont impliqués et leur nature administrative, on pourrait croire qu'elles en dépendent nécessairement; mais elles engagent des intérêts de politique et de gouvernement tellement graves, que le pouvoir exécutif doit en conserver la solution directe : toutes les opinions s'accordent à laisser ces affaires au conseil d'état, simple conseil, qui les examinera dans des formes diverses, mais toujours à titre purement consultatif, et la question de la juridiction leur est étrangère.
J'entends désigner ainsi :
1° Les conflits. Le maintien des compétences entre les autorités administrative et judiciaire repose sur l'application des lois qui en ont fait le partage. Mais la solution des questions qu'elles soulèvent résulte moins encore de l'examen des textes que des règles générales qui ont déterminé la séparation des pouvoirs. Maintenir cette séparation est un devoir de gouvernement. Ce n'est pas l'administration qui prononce, c'est le roi, chef du pouvoir exécutif qui assure le respect des compétences diverses et contient chaque autorité dans sa sphère. La décision doit être préparée avec un soin religieux, elle peut être confiée à l'examen préalable des conseils administratifs ou des juridictions contentieuses, mais elle ne peut émaner que de la couronne, parce qu'elle se lie au maintien même de la constitution.
2° Les recours pour incompétence ou excès de pouvoir contre les arrêts de la cour des comptes et des autres juridictions administratives statuant en dernier ressort.
La liberté des citoyens, leurs droits les plus sacrés seraient en péril si jamais une autorité investie de la juridiction souveraine pouvait impunément excéder ses pouvoirs et sortir de ses attributions. Réprimer de telles énormités est encore un devoir de gouvernement qui ne peut avoir d'autre sanction que la responsabilité politique, garantie suprême de tous les droits consacrés par la charte.
3° Le règlement de la compétence entre les diverses autorités administratives.
Le roi, chef de l'administration, est le souverain régulateur des compétences. La loi du 14 octobre 1789 a proclamé, dès l'origine du gouvernement constitutionnel, cet attribut de la royauté.
4° L'autorisation de poursuivre judiciairement les fonctionnaires publics.
Aucune matière ne se lie plus étroitement à la responsabilité ministérielle. Si le cours de la justice civile est interrompu, il faut que la justice politique puisse agir à son défaut. La partie lésée, dépourvue de tout recours contre l'auteur du dommage, doit être admise à agir par les voies constitutionnelles contre le ministre qui a couvert son subordonné.
5° Les appels comme d'abus. Ceux qui sont formés par le gouvernement se lient, comme le reconnaît la commission, à des intérêts politiques du premier ordre. N'en est-il pas de même des recours privés? question grave et difficile dont la discussion m'éloignerait de mon sujet.
6° Les prises maritimes.
Des droits privés sont engagés dans le jugement de la validité des prises; mais il touche aussi aux plus graves intérêts de l'état : il peut influer sur ses rapports extérieurs et susciter des querelles internationales. Il forme une prérogative nécessaire de la couronne.
Tel est donc le contentieux administratif : comme on le voit, il ne comprend que des questions administratives; la politique proprement dite, les actes de gouvernement, les mesures diplomatiques, ne lui appartiennent pas plus que les questions judiciaires ou purement administratives. Les contestations que soulèvent les lois qui régissent l'administration, et les stipulations qu'elle a souscrites, tel est son objet normal et exclusif: c'est dans ces termes et à ce point de vue qu'il convient d'examiner à quelle autorité il sera donné de le juger.
Sera-ce le gouvernement ou une juridiction qui prononcera?
Le conseil d'état se trouve mêlé à cette question parce qu'il sert de conseil dans un système et de tribunal dans l'autre, mais cette question est indépendante de son existence et devrait encore être résolue quand le conseil d'état n'existerait point.
Quelques jurisconsultes répondent par un principe que je ne saurais accepter. Ils font deux parts de la justice, la justice ordinaire et la justice administrative, et prétendent que la couronne n'a délégué que la première et a retenu à elle la seconde. Je comprends une telle prétention avec une royauté de droit divin, qui a octroyé au peuple des libertés et des garanties ; on peut dire qu'elle s'est réservé certaines attributions; avec une royauté de droit écrit et de conditions débattues, ce système est inadmissible. La royauté ne délègue ni ne se réserve rien. Elle a les droits, elle exerce les pouvoirs que lui donne la charte : rien de plus, rien de moins. Il y a long-temps que la cognée a renversé le chêne de Vincennes, et, si l'on a des juges à Berlin, on n'en doit pas manquer en France. Ces argumens fondés sur des prérogatives royales, sur des droits inhérens à la couronne, indépendamment de la constitution du pays, sont d'un autre temps et d'un autre régime; ils ne peuvent être invoqués sans anachronisme. Discutons avec les idées, les principes et les conditions générales de notre forme de gouvernement et de notre époque.
Or, en France, il n'y a pas de droit dépourvu de sanction. Pour ceux qui touchent à l'action du gouvernement, si une justice régulière n'est pas constituée, la responsabilité ministérielle y supplée. Le citoyen obtient toujours ou la garantie judiciaire ou la garantie politique, des juges institués pour reconnaître son droit et le faire respecter, ou des ministres responsables de sa violation devant les pouvoirs parlementaires. C'est un principe non contesté, et ceux qui ne veulent pas que le contentieux administratif soit soumis à une juridiction, entendent le placer sous l'abri de la responsabilité ministérielle.
La question, dans son expression la plus générale, consiste donc à savoir si le jugement du contentieux sera considéré comme étant dans le domaine de la responsabilité ministérielle ou dans celui d'une justice réglée.
Ainsi posée, elle est résolue par tous les principes de notre droit public.
Toute difficulté qui donne lieu à l'examen du texte d'une loi ou d'une convention, à l'effet d'en déterminer le sens et d'en donner l'interprétation, non arbitraire et libre, mais formelle et doctrinale, doit être soumise à une juridiction.
Toute difficulté qui consiste à constater des faits pour les rapprocher d'une loi ou d'une convention doit être soumise à une juridiction.
Les questions que soulève le contentieux administratif tiennent toutes à cet ordre de difficultés: elles portent sur des applications de lois ou de conventions, et sur des constatations de faits; elles constituent de véritables procès.
J'admets, comme on l'a souvent répété, que l'état, dans les contestations dont se compose le contentieux administratif, ne peut être considéré comme une partie, dans le sens ordinaire et usuel de ce mot. Je consens à ne voir en lui, ainsi qu'on l'a dit encore, que « le pouvoir public agissant comme conservateur de l'ordre social et non comme propriétaire de ses domaines, ou comme exerçant des actions civiles. » Mais le pouvoir public qui s'appelle l'administration, n'est pas au-dessus des lois; loin de là, toutes celles qui composent ses attributions contiennent des prescriptions sous lesquelles il doit se courber. Les contrats qu'il passe ne sont pas moins impérieux pour lui : il ne peut être admis à décider lui-même quels sont les droits, qu'il tient de ces lois ou de ces conventions. Les unes et les autres ont pour objet de restreindre ou de régler son action, d'introduire des garanties contre ses abus, des précautions contre ses erreurs; il n'y a qu'une autorité impartiale et indépendante qui puisse en assurer l'exécution. Cette autorité se trouve dans une juridiction.
Il n'est pas exact de prétendre que les questions qui touchent au pouvoir social ne puissent être déférées à des juges. Notre législation contient une foule d'exemples contraires : tous les procès relatifs au domaine et à l'enregistrement, aux douanes, aux contributions indirectes, sont soumis aux tribunaux ordinaires; les règlemens de police reçoivent d'eux leur sanction pénale; les plus grandes questions de l'ordre public sont impliquées dans l'administration de la justice criminelle.
Quand l'autorité administrative a usé de ses pouvoirs discrétionnaires, il est tout simple, il est nécessaire qu'elle statue elle-même sur les réclamations élevées à l'occasion de ses actes. Elle était juge, et juge sans appel : ces réclamations ne sont qu'une sorte de supplique, le recours à un plus ample examen, un appel à l'administration elle-même : elle était maîtresse de sa décision, elle pouvait admettre ou rejeter, autoriser ou défendre, faire ou ne pas faire. Tout lui était facultatif; elle ne peut perdre la liberté d'action dont la loi l'avait pourvue; la plainte qui s'élève n'a pas l'effet de l'en dépouiller. Quant à la partie lésée, elle n'est pas fondée à protester contre cet arbitraire, car elle ne tenait aucun droit de la loi.
Mais quand la réclamation porte sur une mesure du pouvoir limité, il est fait appel non plus au bon vouloir de l'administration, mais à la loi elle-même: c'est à une juridiction à prononcer.
A son défaut, la responsabilité ministérielle deviendrait la dernière sauve-garde des droits privés; mais elle est sans application possible à ces sortes de questions. Si je le démontre, j'aurai achevé de prouver qu'une juridiction seule doit prononcer.
Le principe de la responsabilité ministérielle est une des bases de notre constitution politique, mais on n'en renferme pas toujours l'application dans de sages limites; on l'étend sans mesure et l'on ne s'aperçoit point qu'il ne conduit à rien moins qu'à l'omnipotence ministérielle avec les développemens qu'on lui donne dans la théorie, et à l'impunité des abus, c'est-à-dire à la tyrannie, avec le peu d'application dont il est susceptible dans l'usage.
L'administration est responsable, il est vrai; grace à ce principe, elle peut être investie de pouvoirs nombreux et importans; facilité heureuse et qui ne sert pas moins les intérêts privés que la chose publique. Mais à quelle responsabilité sont dus ces avantages? Uniquement à celle qui s'attache à l'exercice de ses attributions discrétionnaires. Le pouvoir parlementaire, en les déléguant, retient à lui un droit de contrôle et de surveillance et s'assure ainsi que l'administration remplira, comme il l'entend, le mandat qu'il lui remet elle devient responsable de l'esprit qui l'anime, des règles qu'elle adopte, des résultats qu'elle obtient; placée sous cette surveillance incessante, elle suit nécessairement le mouvement et les progrès de l'opinion, obéit aux instincts publics et satisfait à tous les besoins du pays. La responsabilité qui pèse sur elle devient un des élémens nécessaires du gouvernement représentatif.
Le principe de la responsabilité ne s'applique point et ne peut pas s'appliquer aux faits pour lesquels l'administration est soumise à des règles et ne jouit d'aucune liberté d'action; elle n'est pas responsable de ce qu'elle exécute ni de ce qu'elle omet, par l'ordre ou l'interdiction de la loi. La responsabilité ne peut exister sans la liberté; c'est un principe de droit autant que de morale et de philosophie. Je conviens que, si elle n'est pas responsable de l'exécution d'une loi impérative, elle le serait de sa violation; mais il faut à cet égard éviter toute confusion. Que dans des circonstances où le salut de l'état est en question, il appartienne à un ministère d'user de pouvoirs extraordinaires, en dehors des lois et même contre leurs dispositions, sauf à réclamer ensuite du parlement un bill d'indemnité, c'est une des ressources de la constitution, un bienfait; du gouvernement représentatif, un secours suprême que réclame l'intérêt social, et les hommes qui savent avec courage et à propos engager ainsi leur responsabilité sont plus dignes d'éloge que de blâme. Mais ce droit extraordinaire, qu'aucune loi ne consacre, ne peut être considéré comme un exercice normal de l'action administrative, ni s'étendre à des lois qui touchent aux droits privés : il est circonscrit par sa nature dans le cercle de celles qui règlent les attributions générales et politiques de la couronne; il ne saurait franchir cette limite; il est d'ailleurs complètement étranger au règlement du contentieux administratif. A vrai dire, ce règlement n'a pour résultat et pour objet ni la violation des lois, ni leur exécution, mais seulement leur application et la solution des difficultés qu'elles soulèvent. Peut-il y avoir lieu à responsabilité à la charge de qui fait cette application ou donne cette solution? tel est en réalité le point sur lequel doit porter notre examen.
Quelle serait cette responsabilité?
La responsabilité pénale et criminelle, il n'en peut être question.
La responsabilité civile des ministres n'est point admise par notre législation, et, bien que la loi qui devait régler cet important sujet ne soit pas encore rendue, les trois pouvoirs se sont accordés pour ne la point établir. Le projet délibéré il y a quelques années admettait des actions civiles en dommages-intérêts de la part des particuliers contre les agens du pouvoir, mais il en affranchissait les décisions, ordonnances du roi, arrêtés de ministres ou de préfets rendus en matière contentieuse.
Reste la responsabilité politique ou morale, c'est-à-dire le droit de blâme et les manifestations parlementaires qui renversent un ministère.
Le règlement du contentieux administratif, à quelque autorité qu'il soit confié, ministère ou juridiction, est toujours un acte clé justice et d'appréciation intellectuelle. Le ministre interpellé sur une décision de ce genre se retranchera dans sa conscience : il a prononcé selon son opinion; le contrat, la loi, lui ont paru sujets à l'interprétation qu'il leur a donnée; les circonstances de l'affaire se sont offertes à lui sous le point de vue auquel il les a envisagées. Il peut s'être trompé, mais qui en décidera, qui pourra d'ailleurs le rendre responsable d'une erreur commise de bonne foi?
Supposons toutefois que le ministre ne puisse invoquer cette immunité; il devra discuter la question et rendre compte des motifs qui l'ont dirigé. Mais qui ne voit la monstrueuse confusion de pouvoirs qu'engendre un tel système? Les chambres sont appelées à connaître de questions d'intérêt privé, de procès particuliers; elles deviennent de véritables tribunaux, sans débat contradictoire, sans examen de pièces, sans aucune des garanties d'une justice réglée; les voilà descendues de leur haute sphère pour prononcer sur des clauses de marchés, sur des règlemens de prix, sur des interprétations de textes. Qu'arrivera-t-il si elles ne sont pas d'accord, si l'une approuve quand l'autre blâme? Enfin, et ce n'est pas une considération de médiocre importance pour ceux qui se préoccupent à juste titre des prérogatives du pouvoir exécutif, l'administration passe dans leurs mains.
Admettons toutefois qu'elles acceptent ce rôle secondaire. Quel sera l'effet de leur décision? La mesure prise par le gouvernement demeurera irrévocable; c'est un principe en matière contentieuse si, par exemple, le trésor a été déclaré libéré d'une créance réclamée contre lui, cette déclaration forme un droit acquis à l'état. Le ministre sera blâmé, renversé, si l'on veut; mais qu'importe au citoyen ruiné peut-être par sa décision? Établira-t-on que dans certains cas les ordonnances rendues au contentieux pourront être rapportées? C'est un principe dangereux à introduire dans notre droit administratif. Mais, si c'est le citoyen qui a gagné son procès, le condamnera-t-on à payer les sommes dont il avait obtenu la décharge?
Qu'on ne prétende point que les mêmes objections s'appliquent à la responsabilité politique pour les actes du pouvoir discrétionnaire. Là, aucun droit privé n'est compromis et ne demande une réparation; aucune violation de loi n'est alléguée et n'appelle une décision interprétative. Les intérêts généraux seuls sont en cause, et leur défense est dans le domaine des chambres. Prenons un exemple. L'administration statue sur l'acceptation ou le refus des libéralités faites aux établissemens publics; elle prononce en toute liberté; qu'elle abuse de cette faculté soit pour refuser systématiquement toutes les libéralités de ce genre, ce qui nuit à des établissemens dignes d'appui, soit pour les accepter toutes, ce qui accroît démesurément les propriétés de main morte, elle en deviendra responsable, en ce sens que les chambres peuvent se plaindre de l'un ou l'autre de ces abus, le blâmer, frapper le ministre qui l'aura commis, quand il pouvait agir autrement, y mettre ainsi un terme, et enfin au besoin modifier la loi de manière à garantir l'avenir. Leur intervention en ce cas est utile, efficace et conforme à leurs attributions. En est-il de même de l'action qu'elles exerceraient sur le contentieux?
Un honorable député, rapporteur d'une commission de la chambre en 1835, a cru qu'on pourrait procéder de la même façon en matière de contentieux et faire peser sur le ministère la responsabilité collective d'une jurisprudence qui, « par trop de facilité dans la liquidation des pensions, dans l'interprétation des marchés, dans l'application des déchéances, ferait éprouver des dommages au trésor: qui, par une interprétation erronée des lois sur les places de guerre, compromettrait la défense du pays. » On comprend ces procès de tendance quand l'administration jouit d'une certaine liberté d'action; mais le jugement du contentieux n'admet pas le plus ou le moins, il est chose de droit strict et d'obligation étroite, non d'arbitraire et de caprice. Pour ne prendre qu'un seul exemple, qu'entend l'honorable membre par les facilités dans la liquidation des pensions? Elle est rigoureusement établie par les règlemens. Compter les années de service, appliquer le tarif; il n'y a rien de plus à faire. L'arbitraire préside aux admissions à la retraite, mais elles dépendent de l'administration pure, qui en sera responsable à ce titre. L'appréciation des infirmités qui donnent droit à des pensions exceptionnelles peut créer des difficultés et se faire diversement; mais elle n'est pas plus arbitraire que la constatation des faits qui se rencontrent dans tous les procès. Les lois sur les pensions peuvent enfin contenir des dispositions obscures susceptibles d'interprétation, mais leur application est encore rigoureuse et de droit. Or, comment admettre que les ministres seront responsables de la façon dont ils auront apprécié des infirmités alléguées, ou interprété des textes de loi invoqués pour obtenir pension? J'en pourrais dire autant des autres exemples cités.
Le système qui attribue à la responsabilité ministérielle le contentieux administratif produit d'étranges contradictions.
Ses partisans ne peuvent nier que des droits s'y trouvent impliqués, et ils les livrent à l'arbitraire. Dans la loi sur le conseil d'état, on veut leur enlever la protection d'une juridiction et leur donner la responsabilité ministérielle pour seule garantie; dans la loi sur la responsabilité des ministres, on leur refuse tout recours en indemnité, après la décision rendue, apparemment parce que cette décision est considérée comme l'œuvre d'une juridiction et non d'un pouvoir responsable.
Certaines matières contentieuses obtiennent, à titre de garanties nécessaires, ce qui est refusé à d'autres comme concessions dangereuses pour l'état. Plusieurs impôts relèvent des tribunaux ordinaires, d'autres seraient privés de toute juridiction. Toutes les questions de comptabilité sont déférées à la cour des comptes, juridiction souveraine, indépendante et inamovible, et les questions relatives à la liquidation des pensions, à l'application des déchéances, etc., appartiendraient à une justice arbitraire, politique et non réglée.
Les mêmes affaires, selon qu'elles seraient examinées en premier ressort ou sur un appel, seraient soumises à un système différent en premier ressort, elles appartiendraient, par exemple, au conseil de préfecture, véritable juridiction; sur l'appel, elles tomberaient dans les mains du pouvoir responsable.
Je n'aperçois pas clairement comment on peut expliquer ces contradictions.
Mais je laisse de côté ces difficultés pratiques, toutes graves qu'elles soient. On repousse la juridiction au nom des intérêts de l'état; je veux voir s'il est vrai que le système de la responsabilité les protège réellement.
On se tromperait singulièrement si l'on s'imaginait que l'état trouve un grand profit dans l'arbitraire dont le principe de la responsabilité ministérielle est le corollaire. Pour ce qui concerne les marchés qu'il passe, plus il se réserve d'autorité discrétionnaire, plus il subit des conditions onéreuses pour le trésor : il achète à beaux deniers comptans la faculté de faire la loi à ceux qui traitent avec lui; après l'avoir payée fort cher, il peut rarement en user; la voix impérieuse de la justice, des obstacles de tout genre lui lient les mains et l'empêchent d'exercer tout son droit : il est donc loin d'y trouver son compte. Quant à l'application des lois administratives, je ne sais pas ce que gagne l'état à s'en attribuer le règlement suprême et quels dangers lui ferait courir une juridiction instituée pour en connaître. On dirait que les juridictions abusent toujours, et que les ministres ont le privilège exclusif de faire bien. La proposition contraire serait plus voisine de la vérité. Tout en faisant une part légitime aux droits privés, une juridiction, si elle est bien constituée, deviendra la gardienne fidèle des intérêts publics, et souvent même elle les défendra plus énergiquement que les ministres. Si l'on comparait l'ensemble des décisions rendues par les ministres avec celles du conseil d'état, par exemple, je suis assuré qu'on trouverait les bonnes maximes de gouvernement, les règles d'administration, les intérêts financiers de l'état plus constamment, plus puissamment défendues par les dernières, et il ne serait pas difficile d'en dire les raisons. Le gouvernement est souvent entraîné à faire de larges concessions aux intérêts privés, et dans l'état de nos habitudes et de nos mœurs politiques, avec nos majorités flottantes, avec le besoin qu'éprouvent certains hommes d'état de se créer des appuis à tout prix, j'avoue que les intérêts publics me paraissent mieux gardés par une juridiction quelconque que par des ministres trop souvent exposés aux violences de la cupidité privée.
Si les intérêts de l'état sont mal garantis par ce système, il ne faut pas croire que ceux des particuliers s'en trouvent mieux. Le premier besoin des citoyens dans leurs relations d'intérêt, dans leurs affaires, c'est l'absence d'arbitraire, la sécurité, la justice, en un mot. N'eussent-ils à redouter qu'une décision injuste sur cent, l'inquiétude s'empare d'eux, et un système qui répand l'alarme dans tous les esprits ne sera jamais ni tutélaire, ni libéral.
J'avoue enfin qu'autant je suis partisan du principe de la responsabilité ministérielle pour tout ce qui touche aux choses politiques et de gouvernement général, autant je le redoute dans les affaires de détail et d'intérêt privé.
Pour la politique, pour l'administration elle-même, dans l'exercice des pouvoirs discrétionnaires, qui, à mes yeux, la constituent seuls, la responsabilité ministérielle est la base de notre constitution, le complément et la raison dernière du gouvernement représentatif, par la responsabilité politique, les chambres font prévaloir leurs doctrines, leurs volontés; elles ne soutiennent un ministre qu'autant qu'il s'y dévoue et se montre leur fidèle interprète : admirable système tant qu'il n'attribue à la responsabilité que des objets dignes de la mettre en jeu. A cette condition, elle est réelle; elle tient les ministres sur leurs gardes en les exposant à un péril sérieux, elle excite la sollicitude des chambres en n'appelant leurs regards que sur des questions qu'elles ont le devoir et le goût de discuter. Que si l'on soumet à la responsabilité des objets qui n'appartiennent ni à la politique, ni aux grands intérêts de l'état, ils seront inévitable¬ment sacrifiés à de plus hautes considérations. Les questions privées, qui n'enflamment aucune passion, qui n'ébranlent aucun système, qui n'agitent aucune idée générale, passent presque toujours inaperçues dans les assemblées. Les majorités ne veulent pas descendre à de telles misères, et mettre un ministère en question pour de si obscurs démêlés. J'affirme que tout ce qui est attribué à la responsabilité ministérielle, en dehors de sa compétence politique, est livré à l'arbitraire et au despotisme.
Tout me paraît donc s'opposer à ce que le contentieux administratif soit considéré comme dépendant de la responsabilité ministérielle, et cette garantie supprimée, celle de la juridiction subsiste seule.
Mais le système de la juridiction soulève à son tour de graves objections.
On prétend que ce système est nouveau, et qu'il introduira dans notre droit administratif un principe qui n'y a pas encore trouvé place.
Mais, comme on l'a vu, plusieurs branches du contentieux administratif sont depuis long-temps confiées, soit aux tribunaux civils, soit à de véritables juridictions : indépendamment de ces exemples fort concluans par eux-mêmes, plusieurs monumens de notre législation portent la trace du principe de la juridiction en matière administrative.
En 1790, dans le sein de l'assemblée constituante, qui avait proclamé le principe de la séparation des pouvoirs et n'aurait pas souffert qu'on l'exposât à y porter atteinte, le comité charge; de préparer la loi sur l'organisation judiciaire annonçait qu'il proposerait d'établir dans chaque département « un tribunal d'administration qui jugerait, d'après des lois précises et des formes déterminées, les affaires contentieuses qui peuvent s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l'administration. »
Le projet du comité ne fut pas réalisé; mais, par la loi du 11 septembre 1790, les réclamations des particuliers « en matière de contributions directes, de travaux publics, d'indemnités pour terrains pris ou fouillés et autres, » furent renvoyées aux administrations départementales jugeant en dernier ressort. Des vues d'économie et la crainte de faire revivre des tribunaux d'exception déterminèrent cette résolution. Les administrations départementales différaient à beaucoup d'égards des préfets qui les ont remplacées : elles étaient collectives et sortaient de l'élection; à cette époque, il n'y avait de confiance que pour les autorités de cette nature. Du reste, la loi les constituait en juridictions, puisqu'elles rendaient des décisions souveraines, sans aucun mélange de la responsabilité ministérielle.
Il est vrai que l'assemblée constituante, par la loi du 17 juillet 1790, réserva à un de ses comités et à elle-même la liquidation de la dette publique; mais cette attribution toute politique ne consacrait pas un principe et ne dura pas au-delà des circonstances qui l'avaient commandée.
Lorsqu'en l'an VIII, le gouvernement réorganisa l'administration, les conseils de préfecture furent créés pour statuer sur la plus grande partie du contentieux administratif, et notamment sur les contestations que la loi du 11 septembre 1790 avait renvoyées aux administrations départementales. Leur établissement fut l'exécution du projet du comité de l'assemblée constituante dont j'ai parlé plus haut. L'orateur du gouvernement expliquait alors que le projet de loi proposait d'introduire l'unité dans l'administration et la pluralité dans les conseils de préfecture, parce que « administrer est le fait d'un seul, et juger le fait de plusieurs. » La loi du 28 pluviôse an VIII créa donc les conseils de préfecture, véritable juridiction dont les décisions acquièrent l'autorité de la chose jugée, si elles ne sont pas l'objet d'un pourvoi dans un délai déterminé, et emportent hypothèque.
A la même époque était rétabli le conseil d'état. La constitution de l'an VIII l'avait appelé «à résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative.» L'arrêté des consuls du 5 nivôse an VIII décida qu'il prononcerait sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres. »
Malgré ces expressions qui semblent claires et formelles, depuis l'origine et la reconstitution du conseil d'état, ses décisions ont toujours été converties en décrets ou ordonnances, c'est-à-dire soumises à l'approbation du chef de l'état; mais on ne saurait inférer de cet usage que le jugement des questions déférées à son examen ne lui appartînt pas en propre. Le recours à la signature du monarque était fondé sur ce que des décrets ou des ordonnances se trouvaient parmi les actes susceptibles d'être annulés par le conseil d'état; il était convenable que le souverain lui-même intervînt pour prêter l'autorité de son concours à la décision. Il en résultait en fait que la sanction aurait pu être refusée, j'en conviens, quoique la chose ne soit jamais arrivée; mais il n'en résultait nullement en droit qu'une autre décision pût être substituée à celle du conseil, comme on est arrivé à le, prétendre aujourd'hui. A quel titre, et en vertu de quelle loi, aucune autorité quelconque, fût-ce la couronne, se serait-elle attribué le droit de prononcer? La loi l'a remis au conseil d'état, elle ne l'a point placé en d'autres mains. Je nie absolument qu'il fût loisible au gouvernement de l'exercer par lui-même.
Le principe de la juridiction en matière administrative est donc dans nos lois; il est admis pour les décisions de première instance; s'il a reçu quelque atteinte par les formes introduites à l'égard du conseil d'état, il n'a pas cessé d'avoir place dans notre système administratif, et la loi qui le rétablirait dans son intégrité ne contiendrait pas une innovation.
Je conviens, avec les défenseurs des projets de loi présentés à diverses reprises par le gouvernement, que l'arbitraire qu'on veut consacrer au profit de l'administration serait tempéré par des précautions qui assurent aux parties privées des garanties réelles. Le conseil d'état sera saisi de l'affaire; un rapporteur en rendra compte, des avocats, un commissaire du roi seront entendus, et l'avis sera donné en assemblée générale, après une délibération rendue par les seuls membres du service ordinaire. Un avis entouré de telles formalités méritera toute confiance, je l'accorde; mais quelle autorité légale exerce-t il? Aucune. Le gouvernement demeurera entièrement libre de le suivre ou de s'en écarter; il pourra, s'il lui plaît, le remplacer par une décision diamétralement opposée.
Étrange combinaison, par laquelle tous les moyens d'information sont donnés à qui n'émettra qu'un simple avis, et refusés à qui aura la décision; qui, selon les expressions de l'honorable et savant rapporteur de la chambre des députés, n'accorde aux droits privés « ni la responsabilité du juge légal, » le ministre ne pouvant être sérieusement responsable, « ni celle du juge réel, » le conseil d'état n'émettant qu'un simple avis : «fiction,» comme il le dit encore éloquemment, «qui brise le lien moral et sacré qui unit le juge au jugement, dont l'effet est d'imprimer à la juridiction du conseil d'état on ne sait quel caractère insaisissable qui n'a ni les formes de l'administration ni les conditions de la justice.... de la justice dont il est impossible de concevoir l'idée, là où n'existe pas la tutélaire et inviolable garantie de la responsabilité du juge. »
Un ministre sera donc responsable des décisions du conseil d'état et pourra en conséquence les modifier, les rapporter, les dénaturer. Mais quel sera ce ministre? Apparemment celui qui contre-signera l'ordonnance. Mais lequel sera chargé de ce contre-seing? Celui au département duquel l'affaire appartiendra? Le voilà appelé à juger ses propres actes, à reconnaître lui-même s'il a ou non excédé ses pouvoirs, mal appliqué les lois, porté atteinte à des conventions obligatoires. Le ministre président du conseil d'état? Mais il ne sait point l'affaire, il n'a pas lu l'instruction, pas entendu le débat oral : le voilà juge de tous ses collègues et responsable d'une signature donnée sans connaissance de cause, ou obligé d'étudier et de vérifier après coup, et en l'absence des élémens nécessaires, toutes les décisions du conseil d'état.
On objecte que les choses se passent ainsi en ce moment et que le gouvernement, qui n'a jamais ni modifié ni rejeté aucun des avis du conseil d'état, continuera de les suivre tous sans exception.
Dans quel but lui réserver un droit dont on annonce qu'il ne se servira point? Suffit-il qu'un système soit pratiqué pour que la loi l'approuve et le consacre? Mais passons. Je nie encore une fois que le régime qu'on veut établir soit actuellement en vigueur. Il est vrai qu'on a toujours respecté les décisions du conseil d'état, mais ce respect n'a pas été accordé à leur autorité morale seulement : il a tenu en grande partie au doute réel que le gouvernement éprouvait sur son droit. Je n'hésite pas à dire que l'opinion commune, opinion entretenue par le langage même des organes de la couronne, donnait au conseil d'état, en matière contentieuse, une autorité propre. Les lois qui lui confèrent des attributions le nomment seul et ne font aucune mention, même indirecte, d'une approbation ultérieure. J'ai entendu cent fois des ministres, à l'occasion de pétitions, opposer que la décision objet d'une plainte avait été rendue par le conseil d'état, et décliner en conséquence toute responsabilité; jamais les chambres n'ont fait difficulté de passer à l'ordre du jour en pareil cas. Il est donc tout simple qu'aucun ministre n'ait touché à une décision du conseil d'état, mais il n'en sera plus de même si le principe de la responsabilité est explicitement proclamé. Les ministres n'auront plus seulement le pouvoir de fait de détruire les décisions du conseil d'état; ils en auront le devoir toutes les fois qu'elles ne leur paraîtront pas susceptibles d'approbation. Leur responsabilité ne serait qu'un vain mot, s'il leur suffisait, pour y échapper, de se retrancher derrière l'avis du conseil d'état. Cet avis n'ayant plus désormais qu'une valeur de raison, ils devront se faire une opinion à eux-mêmes, en rendre compte et en répondre. Par suite, ils useront du droit de réformer les décisions et de substituer leur opinion à celle du conseil d'état. La loi aura changé, elle sera au moins devenue plus explicite, et l'exemple du passé n'est pas une garantie pour l'avenir.
On témoigne enfin des craintes sur les abus que pourrait commettre une juridiction indépendante. On la représente envahissant les droits du ministère, ceux même des chambres, constituant un quatrième pouvoir et compromettant à la fois l'intérêt social, la fortune de l'état et les libertés publiques.
C'est supposer à plaisir des dangers imaginaires.
Tous ceux qui proposent de confier à une juridiction le contentieux administratif sont d'avis de prendre à son égard de telles précautions, que tout abus est impossible. La commission de la chambre des députés les prodigue avec un luxe qui dépose de sa sollicitude pour les intérêts publics. La juridiction n'offrirait de danger réel qu'autant qu'elle pourrait sortir de ses attributions; le contentieux de l'administration touche de si près à l'administration pure, la distinction entre l'un et l'autre est quelquefois si subtile et si délicate, que la confusion pourrait aisément s'établir. Mais le gouvernement, qui peut toujours dessaisir l'autorité judiciaire elle-même quand elle s'écarte de sa sphère, posséderait à bien plus forte raison ce droit à l'égard d'une juridiction administrative, et rien n'est plus facile que d'en organiser l'exercice.
Avec cette garantie, toute inquiétude doit disparaître. Le jugement du contentieux renfermé dans ses limites ne peut mettre en question aucun grand intérêt de l'état. On a vu qu'il ne peut affecter ni les négociations diplomatiques, ni les mesures de sûreté publique, ni l'action parlementaire. Il ne peut jamais donner lieu à des arrêts de règlement. De bonne foi, la cour des comptes jugeant souverainement tous les comptables de deniers publics, les tribunaux civils statuant sur le domaine de l'état et l'enregistrement, les tribunaux correctionnels tenant entre leurs mains l'exécution des lois sur les douanes et les contributions indirectes, les cours criminelles statuant sur la définition et la compétence dans les matières de leur ressort, n'offriraient-ils pas de bien autres dangers s'il fallait céder à cet esprit de défiance qui suppose toute juridiction prête à violer les lois, à méconnaître l'intérêt public et à troubler l'ordre social?
Je ne puis donc me rendre à aucune des objections dirigées contre l'établissement d'une juridiction souveraine pour le jugement du contentieux administratif, et j'ai la confiance que la discussion démontrera leur futilité.
Mais comment constituer la juridiction? A qui la confier? C'est la dernière question à examiner, et elle est encore pleine de difficultés.
Quelques esprits absolus dans leur logique ont proposé de renvoyer aux tribunaux le contentieux administratif. C'était l'opinion de l'homme d'état illustre auquel on attribue l'article de la Revue française de 1828. Je doute fort qu'après avoir traversé les affaires et contrôlé ses théories par une longue et habile application, son avis soit demeuré le même. Quoi qu'il en soit, je ne saurais le partager. Rien n'est plus simple que le raisonnement en vertu duquel on son tient que, si un jugement doit intervenir, il doit émaner de l'autorité instituée par les lois pour rendre des jugemens; mais aussi rien n'est plus contraire aux données de l'expérience.
Les affaires administratives comportent une justice réglée comme les affaires judiciaires, mais elles doivent être appréciées selon certaines tendances qui leur sont propres.
Dans les affaires de droit civil ordinaire, les parties en présence procèdent au même titre, ont droit aux mêmes avantages, et la balance ne peut jamais pencher plus pour l'une que pour l'autre. Dans les affaires administratives, l'intérêt public réclame certaines facilités, certains avantages qui ne modifient pas le droit, mais qui peuvent influer sur son appréciation. Un jour, le premier président d'une cour royale refusait d'accorder un tour de faveur à une cause qui intéressait l'état. Il s'agissait de l'expropriation d'une maison faisant saillie sur la voie publique. Cette maison laissée debout, dit-il, attestera qu'en France la justice est égale pour tous : voilà l'esprit de l'autorité judiciaire. Devant le conseil d'état, la gêne éprouvée par la circulation publique eût déterminé l'examen de la contestation avant toute autre; voilà l'esprit de la juridiction administrative. Un particulier qui n'exécute pas un marché passé avec l'entrepreneur lui doit une indemnité relative au gain dont il le prive; le Code civil l'établit ainsi. L'administration qui rompt un tel marché rie doit d'indemnité que relativement à la perte éprouvée; c'est le principe du droit administratif. L'état, c'est-à-dire la collection de tous les citoyens, le trésor public, c'est-à-dire l'ensemble des contribuables, ne peuvent jamais être sacrifiés au citoyen ou au contribuable isolé défendant son intérêt individuel.
Les lois administratives sont entièrement distinctes des lois civiles; elles exigent des études spéciales et particulières; elles sont conçues dans un autre esprit et fondées sur des principes généraux qui leur appartiennent.
Ces différences rendent les tribunaux de l'ordre judiciaire peu propres au jugement des affaires administratives. J'en excepte le premier de tous, la cour de cassation. Elle est l'énergique et intelligent soutien des intérêts de l'état, mais elle doit cette vertu au grand nombre de ses membres qui, ayant passé par les affaires publiques, dans les chambres, dans les hauts emplois du gouvernement, en apprécient les nécessités et en comprennent les besoins. Du reste, elle n'a pas trop de son autorité, de sa constance et de son courage, pour réprimer les tendances contraires des juridictions placées sous sa loi.
Des raisons d'un autre ordre s'opposent à ce que la justice civile connaisse du contentieux administratif.
Les procédures judiciaires entraînent des frais et des lenteurs que comporteraient difficilement les litiges administratifs. Ils exigent généralement une solution prompte, et ce serait nuire à l'exercice même de droits légitimes et dignes d'appui et imposer au trésor des charges onéreuses, que de soumettre ces litiges à des instructions coûteuses.
Les tribunaux civils sont nombreux, et par suite ils occupent: un territoire restreint; plusieurs cours d'appel se partagent le royaume. Les affaires administratives, celles par exemple qui concernent les fournitures aux armées, les grands travaux publics, les desséchemens, etc., embrassent souvent de vastes circonscriptions. Le contentieux de l'administration doit être centralisé comme le gouvernement lui-même, et déféré, au moins sur l'appel, à un tribunal unique.
Enfin, et cette considération est la plus grave peut-être, si le contentieux administratif était déféré à l'autorité judiciaire, les limites qui le séparent de l'administration pure seraient exposées à de fréquentes violations. Leur maintien ne pourrait être assuré qu'au moyen de conflits sans cesse répétés, dont la fréquence établirait des luttes fâcheuses entre l'administration et l'autorité judiciaire, et jetterait peut-être l'inquiétude parmi les citoyens.
Je ne crois donc pas que les tribunaux civils puissent être chargés du jugement du contentieux administratif.
La création d'une cour administrative spéciale offrirait moins d'inconvéniens : parallèle à la cour des comptes, investie d'une juridiction d'appel, placée sous la censure du conseil d'état, en cas de recours pour incompétence, excès de pouvoirs; ou violation de la loi, elle offrirait aux justiciables des garanties étendues et ne mettrait point en péril les intérêts publics. Mais on érigerait ainsi un corps nouveau, une autorité non encore essayée, et, dans notre pays de hardiesse révolutionnaire et de théories parfois aventureuses, toute création inquiète; le budget serait grevé d'une dépense nouvelle; enfin, les craintes qu'inspire à des hommes de très bonne foi la reconnaissance légale d'une juridiction administrative, trouveraient, je l'avoue, une base plus réelle dans la formation d'un tel corps que dans les autres combinaisons proposées jusqu'ici.
Je préfère donc la proposition déjà faite à plusieurs reprises et adoptée par M. de Courvoisier en 1828, à la suite d'un rapport de M. de Cormenin, on l'on trouve toute la vigueur de style, toute la science du premier écrivain de notre droit administratif. Cette proposition consiste à remettre le jugement du contentieux à une section du conseil d'état; la commission de la chambre des députés la reproduit. Elle crée dans le sein du conseil d'état une section du contentieux investie d'une juridiction souveraine et de dernier ressort, procédant avec les formes des tribunaux ordinaires, jugeant publiquement après plaidoiries d'avocats et conclusions d'un ministère public.
Elle soumet les arrêts de cette section à un recours devant le conseil d'état entier, statuant en assemblée générale, avec le concours même de la section du contentieux, pour incompétence, excès de pouvoirs, omissions de certaines formes substantielles spécialement déterminées, et violation expresse de la loi. Mais ce recours n'appartient qu'à l'état.
Les membres de la section du contentieux ne sont pas inamovibles, mais cette section ne peut se composer que de conseillers d'état ayant au moins cinq ans d'exercice, et choisis par le roi dans les deux premiers tiers du tableau dressé selon l'ordre d'ancienneté. Ils ne peuvent en être distraits que sur leur demande; en cas de révocation, ils doivent conserver leur titre et le tiers de leur traitement.
J'adopte avec la commission la pensée de remettre le jugement du contentieux à un comité du conseil d'état; dans tous les systèmes, même dans celui du gouvernement, mon avis est qu'un comité seulement, et non le conseil entier, connaisse du contentieux. Dans l'état actuel, les trente conseillers d'état y prennent part; aucun tribunal, aucune cour ne siège habituellement en tel nombre. La cour de cassation rend ses arrêts avec le concours de onze membres, les cours royales avec celui de sept seulement. Les affaires contentieuses, malgré leur importance, n'exigent pas la réunion de tant de juges. Il ne faut pas croire que la bonté des arrêts tienne au nombre de ceux qui les rendent : la responsabilité s'affaiblit en se divisant et pèse moins sur chacun; la discussion est moins pressante dans une grande réunion, et la majorité cède à des impressions générales souvent plus qu'aux argumens topiques et vrais. Les magistrats de cour royale, ceux même de la cour de cassation, confessent que les arrêts rendus en audience solennelle, toutes les chambres assemblées, ne sont pas toujours les plus irréprochables. Le conseil d'état, pour répondre à toutes les nécessités du service, doit contenir des membres qui appartiennent à des branches spéciales et techniques de l'administration, des généraux, des savans, des hommes de lettres. Je ne les offenserai pas en disant que tous n'ont peut-être pas toujours une aptitude bien décidée pour le jugement des affaires contentieuses? On m'a assuré qu'un homme à qui ne manquait certainement ni l'étendue de l'esprit, ni la finesse de l'intelligence, ni la science du gouvernement, que Benjamin Constant ne paraissait pas apporter une compréhension bien nette à la discussion de ces affaires. Il est donc désirable qu'elles soient examinées seulement par un comité composé des hommes les plus compétens; elles seront ainsi mieux jugées, et le reste du conseil d'état s'occupera plus librement des autres parties du service, et particulièrement de la préparation des lois.
Les précautions prises par la commission de la chambre des députés pour la composition du comité du contentieux sont dictées par un louable esprit de justice, mais elles laissent percer une défiance excessive. Je pense avec la commission que les juges du contentieux ne doivent pas être inamovibles. Cette garantie est précieuse en général; la charte l'a consacrée avec raison, mais il ne faut pas qu'elle soit prodiguée. Trop souvent l'inamovibilité ne profite qu'aux incapables et aux magistrats affaiblis par l'âge ou les infirmités. La commission démontre parfaitement, comme l'avait fait plus explicitement encore l'honorable M. Vatout, dans son rapport de 1837, que les juges du contentieux administratif peuvent, sans blesser la charte, demeurer amovibles. Mais je ne voudrais pas davantage des mesures par lesquelles on propose en quelque sorte de remplacer l'inamovibilité. L'obligation de cinq années de service et la condition de se trouver dans les deux tiers plus anciens du conseil d'état peut être un obstacle à l'entrée dans le comité du contentieux de conseillers d'état qui y rendraient des services notables. Un grand jurisconsulte, un magistrat de l'ordre judiciaire, appelés au conseil d'état, pourraient, dès leur entrée, devenir de fort bons juges du contentieux; cette considération serait de nature à déterminer leur nomination; faudrait-il qu'ils en fussent exclus pendant de longues années? La garantie de la conservation du tiers du traitement, en cas de révocation, produirait ce singulier résultat, que le conseiller d'état révoqué obtiendrait une rémunération supérieure et de beaucoup à la pension de celui qui prendrait sa retraite après trente années de bons services. Cette disposition pourrait d'ailleurs favoriser des abus nuisibles au trésor.
Mais, pour parler franchement, toutes ces propositions ont pour base une idée fausse. On s'imagine que le gouvernement cherchera à se créer à l'avance des majorités dociles, et qu'il violentera les membres du conseil d'état pour leur arracher des décisions conformes à ses désirs; on veut les protéger contre sa tyrannie. Ces soupçons sont dépourvus de tout fondement : où trouver jamais une administration assez oublieuse de sa dignité pour organiser systématiquement à l'avance une juridiction servile et inique? Le voulût-elle, elle n'y parviendrait point : l'opinion en ferait justice, et nul n'accepterait cette humiliante mission. Quel ministre, en France, dans ce pays d'honneur si fier, de délicatesse si susceptible, oserait adresser une menace à un magistrat? Il est vrai que des destitutions ont frappé des conseillers d'état, mais elles ont toujours eu pour cause des faits politiques, jamais des votes donnés dans le conseil d'état, soit en matière contentieuse, soit même dans les affaires administratives. D'ailleurs, on l'a souvent dit, et l'expérience le prouve tous les jours, l'indépendance est bien plus dans le caractère que dans les garanties de situation.
J'admets donc le jugement du contentieux par une section du conseil d'état, mais je me refuse à des précautions dictées par un sentiment injuste de défiance.
Les recours autorisés par la commission devant le conseil d'état entier contre les décisions de la section du contentieux ont pour objet de faire disparaître les inquiétudes que suscite l'établissement d'une juridiction; mais le système est trop compliqué et dépasse le but en certains points.
Les décisions de la section sont déférées au conseil d’état; alors recommence toute une nouvelle instruction : mémoires, rapport, plaidoiries d'avocat, conclusions du ministère public, et comme, en cas d'annulation, la décision pourra s'étendre même au fait, le débat ne s'arrêtera pas seulement à la forme et au point de droit, ainsi qu'il arrive devant la cour de cassation, il devra traiter toutes les questions indistinctement. Le recours ouvre un troisième degré de juridiction quant à l'instruction, et, dans tous les cas, de nullité quant à la décision du litige.
Le système de la commission déplace et recule la difficulté que soulève le jugement du contentieux administratif; il ne la résout point. Les objections adressées au projet de loi portent sur l'attribution qu'il entend faire du contentieux à la responsabilité ministérielle, au lieu de les déférer à une juridiction. La commission constitue bien cette juridiction, mais elle place au-dessus d'elle le conseil d'état fonctionnant selon les principes et les formes du projet de loi, et les ministres adoptant ou rejetant ses avis sous leur responsabilité. A la vérité, la section du contentieux jugera le fait souverainement, les recours ne pourront porter que sur le droit; mais, comme on l'a vu, en cas d'annulation, le conseil d'état, ou plutôt le gouvernement, peut statuer sur le fond, et il en résulte qu'en toute affaire le droit, et, dans celles où se rencontrera une cause d'annulation, le fait lui-même, pourront être enlevés à la juridiction pour passer dans le système de la responsabilité. Toutes les objections subsistent donc, à cette différence près que, dans le plus grand nombre des affaires, la décision du fait demeurera souveraine et interviendra par voie de juridiction : c'est une garantie pour les intérêts privés; je ne veux pas en contester l'importance, mais je crains qu'elle ne soit facilement éludée, et les combinaisons diverses de la commission me paraissent introduire dans les rouages administratifs une complication qui ne serait peut-être pas rachetée parles améliorations incomplètes qu'elles procureraient.
J'hésite donc devant le projet de la commission; j'hésite plus encore à proposer mon propre système. Je reconnais les immenses difficultés de la matière; je sais et je vais prouver peut-être combien les objections sont faciles et la solution délicate. Je ne veux pourtant ni ne dois me renfermer dans un rôle de critique : je dirai donc mes idées, non comme bonnes, mais comme miennes. Je les livre à la discussion, avec le désir de les voir servir de texte ou d'occasion à des propositions meilleures, avec une disposition bien sincère à accueillir tout ce qui leur serait préférable.
Je voudrais substituer au recours organisé par la commission des formes beaucoup plus simples.
Le ministère public établi près du conseil d'état aurait d'abord un droit péremptoire de revendication des affaires qui ne seraient pas du ressort de la section du contentieux: celle-ci devrait s'arrêter devant ses réquisitions, et toute décision postérieure serait frappée d'une nullité absolue. Le conseil d'état prononcerait ensuite sur la compétence, comme en matière de conflit.
Avec la garantie que ce droit de revendication donnerait contre toute usurpation de pouvoirs, le plus grave des dangers d'une juridiction, comme je l'ai déjà dit, je laisserais la section du contentieux statuer souverainement sur les affaires portées devant elle : ses décisions ne pourraient être frappées par aucun recours. Seulement, pour des cas extrêmes où l'intérêt de l'état courrait un danger réel, où la chose publique se trouverait gravement compromise, cas qui ne se présenteront probablement pas plus à l'avenir qu'ils ne se sont présentés depuis l'origine du conseil d'état, j'admettrais que, par mesure de gouvernement, le conseil des ministres pût, à charge d'en rendre compte aux chambres, proposer au roi d'apposer son veto sur une décision de la section du contentieux. Pour faciliter l'exercice de ce pouvoir, les décisions contentieuses devraient, comme par le passé, être approuvées par ordonnance du roi, forme plus solennelle et dont l'emploi est nécessaire toutes les fois que la décision porte sur des actes de la couronne qui ne peuvent être mis au néant que par l'autorité même dont ils émanent. La responsabilité du ministre contre-signataire d'une ordonnance d'approbation ne serait engagée que dans des circonstances tout-à-fait extraordinaires, où il n'aurait pas déféré la décision au conseil des ministres. La responsabilité du cabinet entier serait engagée toutes les fois qu'une ordonnance de veto interviendrait.
Ce système consacrerait, non le droit dont on dit le gouvernement investi de substituer une décision improvisée et irréfléchie à l'avis mûrement préparé du conseil d'état, mais la faculté qu'il possède aujourd'hui d'empêcher l'exécution d'une décision qui violerait ouvertement les lois et compromettrait un intérêt social.
L'intervention du conseil des ministres, l'obligation de rendre compte aux chambres, donnent à la mesure un caractère solennel qui prévient l'abus, et qui la fait rentrer dans le domaine de la responsabilité : elle n'est plus un acte de juridiction comme dans le projet du gouvernement; elle devient un acte politique.
Ce système fort simple me paraît satisfaire à toutes les nécessités.
Aux citoyens, il donne dans presque tous les cas, dans tous probablement, une juridiction véritable; il ne la leur enlève jamais que pour la remplacer par une responsabilité sérieuse, vraiment politique et susceptible d'être exercée.
A l'état, il assure, pour les circonstances où son intérêt le prescrirait impérieusement, un remède extrême contre des énormités qui mettraient la société en péril.
Les chambres sont informées des mesures prises par le gouvernement. Si elles approuvent, un ordre du jour maintient le veto; si elles blâment, elles avisent selon les cas, renvoient l'affaire au ministre, provoquent une mesure administrative on légale, et au besoin recourent à leur initiative. Jusque-là, le droit en litige est suspendu.
Je ne me dissimule point les objections qui peuvent être dirigées contre ces propositions. Je sens qu'elles ne règlent pas définitivement la question, qu'elles pourront avoir pour résultat un déni de justice, et enfin qu'elles transportent devant les pouvoirs parlementaires des questions privées. Je ne connais pas une solution qui n'offre des difficultés analogues et peut-être plus sérieuses. Ces objections m'arrêteraient s'il s'agissait de mesures qui dussent être employées fréquemment, dans des cas ordinaires et pour des motifs légers; mais le veto que j'autorise n'est, comme je l'ai dit, qu'un moyen extrême pour des circonstances tout-à-fait exceptionnelles et tellement graves, qu'elles mériteraient d'occuper les chambres. Dans mon intime conviction, le gouvernement n'aurait jamais besoin d'y recourir.
Ainsi, une section connaîtrait du contentieux, au lieu du conseil entier, innovation nécessaire, à mon avis, dans tous les systèmes; sa composition serait laissée au choix du gouvernement, sans condition spéciale; cette section serait investie d'un droit de juridiction reconnu par la loi; le gouvernement pourrait la dessaisir de toute affaire étrangère à sa compétence, et, pour celles dont elle conserverait le jugement, il aurait le droit, dans des cas extrêmes et par mesure exceptionnelle, d'empêcher l'exécution de la décision.
Ces dispositions se rapprochent beaucoup du régime actuel; elles le régularisent, à vrai dire, plus qu'elles ne le modifient. J'avoue que je cherche à m'en écarter le moins possible. Ce régime est vicieux avec les développemens qu'on prétend lui donner, avec les théories dont on l'entoure spéculativement, sans les avoir jamais appliquées; cependant il faut convenir qu'il ne produit pas de mauvais résultats, et que les décisions rendues par le conseil d'état satisfont aux conditions d'une bonne justice. Je veux donc, tout en donnant raison aux principes, ne point substituer un inconnu dont on ne pourrait prévoir toutes les conséquences à un système depuis longtemps pratiqué, défini, et dont les intérêts privés ne souffrent pas plus que ceux de l'état.
Je me hâte de terminer cet exposé; j'ai besoin de demander grace pour sa longueur et sa sécheresse. Plus court, j'aurais été en même temps plus obscur, et il est des questions qu'on résout presque en s'attachant à les exposer clairement. L'importance du sujet et la prochaine discussion qu'il doit soulever dans les chambres me serviront d'excuse.
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- 1er octobre 1841.
[modifier] La Préfecture de Police
Surveiller les complots des ennemis du gouvernement et déjouer leurs tentatives, sans aucun pouvoir extraordinaire, sous l'empire d'une législation qui interdit toute arrestation préventive; assurer l'ordre et entretenir la sécurité dans une ville dont la population, y compris la banlieue, dépasse 1,100,000 ames, où sont rassemblés plus de 200,000 ouvriers, où fermentent les passions les plus désordonnées, où se donnent rendez-vous les bandits les plus dangereux; maintenir la liberté de la circulation dans plus de 2,000 rues, sillonnées par 60,000 voitures; conjurer tous les élémens d'insalubrité dans un foyer d'industrie qui agglomère sur quelques kilomètres carrés plus de 6,000 établissemens nuisibles, au sein d'un peuple immense entassé dans d'étroites demeures; faciliter les approvisionnemens, favoriser la distribution régulière des choses nécessaires à la vie dans un centre de consommation où s'engloutissent chaque année 145,000 quintaux métriques de farine, 950,000 hectolitres de vin, 42,000 hectolitres d'eau-de-vie, 170,000 bœufs, vaches ou veaux, 427,000 moutons, 83,000 porcs et sangliers, où se dépensent 5 millions de francs en marée, 8 millions en volailles et gibiers, 12 millions en beurre et 5 millions en œufs : tels sont en substance les devoirs importans et délicats du préfet de police.
Il dispose d'un budget qui excède 12 millions; il a sous ses ordres une garde de plus de 2,500 fantassins et 400 cavaliers, un corps de sapeurs pompiers de 830 hommes, des bureaux où travaillent, tout le jour et souvent la nuit, près de 300 employés, un service extérieur de commissaires, d'inspecteurs, de sergens de ville, d'agens de tous ordres, qui comprend plus de 2,000 personnes.
Son territoire, peu étendu, n'embrasse que le département de la Seine et les communes de Saint-Cloud, Sèvres et Meudon; mais aucune autre portion du royaume ne renferme une population aussi active, aussi pressée, et ses attributions sont plus complexes et plus nombreuses que celles d'aucun ministre.
Délégué du pouvoir politique, il répond de la sûreté du roi et de son gouvernement; magistrat, il remplit des fonctions judiciaires, fait constater les crimes, délits et contraventions, et en livre les auteurs aux tribunaux; administrateur du département, il est chargé des prisons, des mesures relatives aux aliénés, .de la police des communes rurales, des secours pour remédier à la mendicité; dépositaire de l'autorité municipale, il exerce tous les pouvoirs de police qu'elle comporte.
Les attributions déférées par nos lois générales aux préfets des départemens et aux maires sont partagées à Paris entre le préfet de la Seine et le préfet de police. Dans ce partage, le premier a obtenu la part la plus brillante : à lui le soin d'encourager les arts, de soutenir par de grands travaux des milliers d'ouvriers, de secourir l'indigence, ale répandre l'instruction, de présider à l'organisation des milices citoyennes. Il occupe le palais de la cité, plus somptueux, plus magnifique aujourd'hui que la résidence royale; il reçoit le chef de l'état dans les fêtes que lui donne sa capitale; il le harangue, au nom de la ville, à la tête du corps municipal; il est le maître des cérémonies de la vieille bourgeoisie parisienne, son intendant, son architecte. Il attache son nom a des établissemens nouveaux et le fait bénir pour des créations d'utilité publique ont il est l'exécuteur souvent passif.
Au préfet de police, au contraire, les attributions les plus pénibles, toutes les mesures de rigueur, l'administration des prisons, l'arrestation des prévenus, le transfèrement des condamnés. En butte aux préventions haineuses d'une opinion aveugle et ignorante, pour qui la police est un ennemi et non un protecteur, il n'obtient jamais que des succès négatifs, oublié si le calme règne, attaqué, compromis, si quelque désordre éclate. Son triomphe est dans la sécurité publique, bien précieux que la foule est heureuse d'obtenir, mais qu'elle juge d'autant plus simple et naturel qu'elle en jouit davantage. Il vit entouré de détenus, de gendarmes, d'agens de l'ordre le plus intime; sa demeure, qu'on s'apprête en ce moment à rendre plus digne, est sombre et triste : tout enfin semble conspirer pour lui donner un rang secondaire dans la hiérarchie des pouvoirs municipaux et pour dépouiller son titre de l'éclat et de la grandeur. Cependant, si l'honneur est le prix du péril et grandit avec lui, si la dignité d'une fonction doit se mesurer sur les services qu'elle est appelée à rendre, le préfet de police est le premier magistrat de la capitale. Paris, privé des avantages que lui procure l'administration du préfet de la Seine, languirait dans un douloureux abaissement, il cesserait d'être à la tête du monde civilisé, toutefois il survivrait encore à sa splendeur perdue; mais Paris, en proie à tous les maux qu'éloigne une police infatigable et vigilante, périrait bientôt dans les convulsions de l'anarchie.
L'empereur l'avait compris, et sa politique, toujours sensée comme le génie, travailla sans relâche à relever la magistrature du préfet de police. Il entretenait avec lui des rapports directs et journaliers, s'attachait à étendre ses attributions, à le placer très haut dans l'opinion; dans tous les conflits d'attribution, il lui accordait son appui. La restauration, dans le même esprit, conféra un instant au préfet de police le titre de ministre d'état. Le gouvernement de juillet n'a peut-être pas suffisamment apprécié les considérations d'intérêt général qui réclamaient au moins entre les deux préfets une stricte égalité. Depuis que la loi électorale les a exclus si impolitiquement de la chambre des députés, en leur ouvrant l'accès de l'autre chambre, l'élévation du seul préfet de la Seine à la pairie a placé son collègue, aux yeux du public, dans une sorte d'infériorité relative. Cependant cette dignité pourrait, sans déchoir, être attachée à des fonctions dont le souvenir ne dépare point les carrières les plus illustres et qu'ont successivement occupées le président et le grand référendaire actuels de la chambre des pairs. On ne doit point prévoir qu'un des premiers postes de l'état appartienne à des hommes, qui ne seraient pas dignes d'aller s'asseoir auprès de ces honorables prédécesseurs; le présent est une garantie pour l'avenir, et il est bon que la perspective de cet attribut, sinon nécessaire, du moins habituel, circonscrive les choix du gouvernement dans le cercle des personnages que leur caractère, leur vie entière et leur situation politique autorisent d'avance à y prétendre.
La préfecture de police a été créée en 1800, à l'époque où un pouvoir réorganisateur plaçait partout l'autorité dans ses conditions de force et de durée; pour la première fois, l'administration de Paris obéit à une direction simple et vigoureuse. En 1789, disséminée entre le lieutenant-général de police , le prévôt des marchands, les échevins, la chambre des bâtimens, le bureau des finances et même le parlement, elle manquait d'ensemble et d'unité; la confusion régnait dans son sein; un partage obscur d'attributions mal définies engendrait des luttes incessantes. En 1790, l'assemblée constituante désarmait le pouvoir; à Paris, comme sur tous les points du royaume, étaient constituées des autorités multiples et délibérantes, habiles pour le conseil, impropres à l'action. Le 10 août, en préludant à la sanglante usurpation de la commune de Paris, ne fondait qu'une dictature politique. Le directoire communiquait au pouvoir élevé sur les ruines de la commune la faiblesse et l'inconsistance qui le minaient lui-même et devaient promptement amener sa chute. Le consulat seul, ou plutôt l'homme de génie en qui il se personnifiait, reconnut la situation exceptionnelle d'une ville on se décident incessamment les destinées de l'état, la plaça sous l'autorité de deux magistrats nommés par le pouvoir central lui-même, investit l'un de l'administration proprement dite, l'autre de la police; mais, cédant à des ombrages que les circonstances expliquent autant que ses défiances politiques, il n'avait laissé aux vœux des citoyens qu'une expression factice et infidèle, dans un conseil municipal réduit, nommé comme les préfets et dépourvu d'une véritable autorité. La restauration, dont les partisans ne proclament les maximes de liberté qu'aux époques où ils n'ont point à les appliquer, laissa intacte cette organisation. Le gouvernement de juillet, plus loyal dans son libéralisme, a remis à l'élection le droit de composer le conseil municipal, augmenté le nombre de ses membres et donné entrée à ses séances aux deux préfets : c'est sous les yeux de cette représentation efficace et sincère qu'ils accomplissent leurs fonctions respectives. Le préfet de police, sans qu'aucune de ses attributions ait disparu, en contact avec un pouvoir électif, se trouve relevé dans l'opinion par la solidarité qui les unit ensemble, car, si les conseils élus gênent et entravent parfois les fonctionnaires qu'ils contrôlent, ils les grandissent et les fortifient plus souvent par leur adhésion; cette sanction populaire est surtout nécessaire à un magistrat chargé de la police : elle lui rend en considération plus qu'elle ne lui ôte en puissance.
Une loi, depuis longtemps promise, doit déterminer à la fois les droits respectifs du conseil municipal de Paris et des deux préfets, et le partage des pouvoirs entre ces derniers : elle devra, si nous ne nous trompons, beaucoup plus maintenir que réformer. Le conseil municipal exerce aujourd'hui, en vertu des lois, une autorité contenue dans de justes limites, et à laquelle il manque seulement d'être clairement définie. Quant aux attributions des deux préfets, la répartition de leurs pouvoirs ne soulève d'objections que sur quelques points peu essentiels, et une solution convenable sortira aisément de la discussion des chambres.
Il a paru qu'il serait de quelque intérêt de retracer l'organisation de la préfecture de police, ses moyens d'action, ses attributions. Ce tableau peut servir à la loi qui se prépare; il satisfera peut-être la curiosité de ceux qui aiment à se rendre compte des institutions politiques et administratives sous lesquelles ils vivent; il pourra fournir un terme de comparaison et un sujet d'études à l'étranger; il éclairera enfin l'opinion publique en dissipant d'injustes préjugés.
Le préfet de police doit surveiller plus qu'agir, prescrire plus qu'exécuter, et, bien que ses employés intérieurs soient nombreux et occupés, c'est surtout au dehors et dans les services actifs que se manifeste son pouvoir.
Les bureaux concertent les mesures à prendre, donnent l'impulsion, recueillent et constatent les résultats; ils préparent, délibèrent, organisent, ils sont la pensée et l'intelligence. Les services actifs surveillent, exécutent, empêchent, préviennent, répriment. En rapport immédiat avec les citoyens, ils occupent tous les points, le jour, la nuit; ils sont les yeux, les bras de l'administration. Mais dans la multitude des devoirs qui leur sont imposés, le rôle d'instrumens passifs et muets ne leur suffirait point, et leur obéissance a toujours besoin d'être éclairée parla réflexion et guidée parle discernement.
Le travail intérieur est distribué selon les diverses attributions du préfet. Le cabinet particulier traite seul les questions politiques. Là, dans le secret, sous la garantie d'une confiance réciproque, se suivent les affaires les plus délicates, celles qui touchent à la sûreté de l'état, aux manœuvres des factions, aux sociétés secrètes, à leurs conciliabules : affaires périlleuses qui engagent la responsabilité du chef, et dont il doit se réserver l'appréciation directe et exclusive. Deux divisions, que leur titre définit suffisamment, la division de sûreté et la division administrative, se partagent les affaires non politiques; le secrétariat-général dirige les intérêts propres à l'administration considérée en elle-même, le personnel, le matériel, et un certain nombre d'objets non classés dans les divisions. Les bureaux de la préfecture de police ne diffèrent de ceux des ministères ou des grandes administrations qu'en ce qu'ils exigent des employés qui les composent une promptitude spéciale d'examen, de décision et d'expédition.
L'organisation des services extérieurs est forte et puissante.
Chacun sait que Paris est divisé en 12 arrondissemens et 48 quartiers : dans chaque arrondissement est établie une brigade d'inspecteurs et de sergens de ville, sous la direction d'un officier de paix; dans chaque quartier, réside un commissaire de police, secondé par un ou deux secrétaires, collaborateurs sédentaires, et par un inspecteur de police au moins et un porte-sonnette, agens extérieurs et d'exécution.
Les commissaires de police sont indépendans des officiers de paix et leurs supérieurs dans l'ordre de la hiérarchie. Ils sont nommés par ordonnance du roi, relèvent à la fois du préfet de police qui les tient sous son autorité, et du procureur du roi dont la loi les a faits les auxiliaires. Ils ont leur bureau toujours ouvert dans chaque quartier et y remplissent un ministère de conciliation et d'ordre fort utile, fort apprécié de la population parisienne, qui trouve en eux des arbitres et des pacificateurs. Ils se tiennent à la disposition des citoyens qui réclament assistance dans quelque trouble public ou privé, reçoivent et interrogent les individus arrêtés, veillent à l'exécution des ordonnances de police, à tout ce qui concerne la salubrité, la propreté, etc. Pendant quelque temps, ils portèrent le titre de magistrats de sûreté, et peut-être à Paris auraient-ils dû le conserver, car ils remplissent une véritable magistrature, et la sûreté des citoyens trouve en eux d'énergiques défenseurs. Ils entretiennent des relations directes et journalières avec le préfet qui les emploie dans tous les services de l'administration.
Les officiers de paix, les inspecteurs non attachés aux commissaires et les sergens de ville appartiennent à un bureau central, placé auprès du préfet sous la direction d'un commissaire et désigné sous le titre de police municipale.
La police municipale est la source de toute la surveillance de la cité : c'est elle qui répartit dans les douze arrondissemens les brigades attribuées à chacun, et met en mouvement, selon les circonstances et les besoins de chaque jour, les brigades centrales réunies autour d'elle, les unes sans affectation spéciale, toujours disponibles à titre de renfort général, les autres chargées d'attributions distinctes, surveillant les filous ou les prostituées, les voitures publiques ou les hôtels garnis; toutes constituées de manière à pouvoir se réunir à la fois, en un instant, sur le même lieu, pour intervenir, au nom de la loi, dans tout ce qui menace le repos des citoyens. Plus de 600 agens dépendent de la police municipale; elle constitue une force permanente et une réserve éventuelle; son organisation est telle que, sans superfétation, sans dépense perdue, elle fournit ensemble à Paris, pour les temps ordinaires, les agens nécessaires à l'exécution des lois, et, pour les jours d'agitation, une troupe active, courageuse, facile à mouvoir et toujours prête à saisir les auteurs ou les complices du désordre.
Outre les commissaires de police et la police municipale, qui embrassent dans leur action toutes les attributions du préfet, un personnel distinct d'inspecteurs est exclusivement attaché à plusieurs services spéciaux, ressortissant, selon leur objet, à l'une des deux divisions intérieures : la bourse a son commissaire de police et ses gardes; la halle aux grains, son contrôleur et ses deux inspecteurs; les halles et marchés, leur inspecteur-général et 34 inspecteurs, préposés ou commis; les abattoirs, 6 inspecteurs; la navigation et les ports, un inspecteur-général et 28 inspecteurs, sous-inspecteurs et préposés; le mesurage public et l'inspection des bois et charbons, 41 inspecteurs ou préposés; la vérification des poids et mesures, 6 commissaires de police inspecteurs. Douze dégustateurs procèdent à la visite des caves et des vins du commerce de détail. Le nettoiement, l'arrosement et l'éclairage occupent un directeur et 80 inspecteurs ou agens de divers grades; la petite voirie, 17 architectes et inspecteurs; les voitures publiques, 95 contrôleurs et surveillans. Deux ingénieurs et un inspecteur sont attachés à la surveillance des établissemens dangereux, incommodes ou insalubres, un médecin à la Morgue, et enfin 12 médecins au dispensaire de salubrité.
La garde municipale, dont une sage politique a augmenté dernièrement le personnel, prête à ces nombreux agens l'appui d'une force publique qui se distingue par sa discipline, son dévouement et son expérience, troupe d'élite composée des meilleurs soldats de toute l'armée, digne de la confiance de l'autorité et du public, habituée à ménager, tout en le contenant, le peuple de Paris, qui vit avec elle, et dont la susceptibilité jalouse s'irriterait de tout procédé brutal. Le préfet dispose de la garde municipale, dirige son service de jour et de nuit, lui adresse ses réquisitions quand elle lui est nécessaire, et peut compter sur son inébranlable fermeté toutes les fois que les conseils, les avertissemens, les instances personnelles des agens civils n'ont pas suffi pour rétablir la paix troublée et rendre aux lois leur empire.
Les sapeurs-pompiers, aujourd'hui en nombre inférieur aux besoins de la population, portent, partout où l'incendie éclate, le secours d'une adresse qui ne s'arrête devant aucun obstacle et d'un courage que n'ébranle aucun danger.
Tels sont les divers auxiliaires de la préfecture de police. Cette énumération ne contient toutefois que les agens ostensibles et portés au budget. En dehors de ce nombre, d'autres exercent, tant pour les affaires politiques que pour la police de sûreté, des fonctions secrètes; il en sera question plus tard, à l'occasion des services même auxquels ils sont attachés.
La simplicité pratique de cet ensemble frappe et satisfait. On comprend qu'elle doit aider puissamment le préfet dans l'accomplissement de son immense tache : auprès de lui, ses bureaux; au-delà, répandus sur son territoire, ses agens de tous ordres; il leur donne l'impulsion et s'assure, par les rapports qu'ils lui adressent, de leur exactitude et des résultats qu'ils ont obtenus; il est représenté dans chaque quartier par un fonctionnaire intéressé à faire aimer et respecter l'administration, dans chaque arrondissement par un agent d'exécution préoccupé avant tout des droits et des devoirs de la police; il dispose de ses brigades centrales pour montrer partout son bras tutélaire. Il se tient sans cesse au courant des évènemens, connaît les vaux de la population, ses souffrances ou ses joies, et, dans un rapport journalier, avertit le gouvernement de tout ce qui peut éclairer sa marche. Il applique aux intérêts plus spéciaux un ordre déterminé d'agens, et appuie, s'il le faut, ses ordres sur l'épée de la garde municipale, qui, de concert avec les sapeurs-pompiers, veille en même temps aux besoins matériels de la cité.
Les sergens de ville ont reçu un uniforme à l'époque même de leur création, sous l'administration éclairée et populaire de M. Debelleyme. Une ordonnance récente a assigné aux commissaires de police, pour les cérémonies publiques, un costume officiel; la ceinture tricolore suffit à signaler leur caractère dans les circonstances ordinaires. Les officiers de paix portent aussi dans les cérémonies un habit brodé et une ceinture bleue; la plupart des inspecteurs des services spéciaux ont également un uniforme : ainsi presque tous les employés extérieurs et actifs accomplissent ostensiblement leur ministère, et la population, loin d'en prendre ombrage, n'en témoigne que plus de confiance. Cependant, même parmi les agens ostensibles, plusieurs ne peuvent pas toujours dénoncer leur présence par des signes extérieurs qui paralyseraient la surveillance et annuleraient la répression. L'administration apprécie les circonstances et donne ses instructions. Elle a intérêt à faire connaître elle-même ses agens, toutes les fois que des obstacles puissans ne s'y opposent point; l'exemple des sergens de ville est concluant; les anciens agens de police dont ils ont pris la place tenaient le dernier rang dans l'opinion du peuple; les plus grossières épithètes flétrissaient leur personne, les plus vives résistances entravaient leur action; les sergens de ville sont à l'abri de ces difficultés. C'est que le mystère et la surprise offensent et excitent le soupçon. Au contraire, on rend justice à l'agent zélé qui s'offre aux regards de tous et accepte hardiment la responsabilité de ses œuvres.
Tous les agens de la préfecture dépendent exclusivement du préfet; il peut révoquer ceux dont la nomination lui appartient et es suspendre tous; il règle leurs traitemens et dispose d'eux en toute liberté. Ce pouvoir absolu, tempéré seulement par nos mœurs équitables et modérées, fortifie l'autorité du chef sur ses subordonnés.
Quelques réflexions nous sont suggérées par l'examen de l'organisation qui vient d'être retracée.
Les commissaires de police ne sont pas assez exclusivement sous la direction du préfet. Auxiliaires du procureur du roi, et, à ce titre, obligés d'obéir aux juges d'instruction, qui leur délèguent des actes de leurs fonctions, ils peuvent être gênés dans l'accomplissement de ces troubles devoirs, et recevoir à la fois des ordres dont l'exécution simultanée est impossible : on a vu l'autorité judiciaire contrarier les mesures prises par le préfet, et les actes qu'elle ordonnait nuire à l'instruction même commencée par ses soins. Sans doute, les décisions des magistrats de l'ordre judiciaire doivent toujours prévaloir; mais, sans subordonner la justice à la police, un concert préalable pourrait être établi. M. Gisquet, dans ses Mémoires, traite longuement cette question, et se plaint avec raison des refus persévérans des juges d'instruction, malgré l'appui prêté à ses réclamations par M. le procureur-général Persil. Quelques conflits peuvent s'élever aussi entre les commissaires de police et les officiers de paix et autres agens de la police municipale. Les premiers, placés à demeure dans leur quartier, et disposés quelquefois à des concessions abusives pour s'y faire bien venir, supportent impatiemment la concurrence des officiers de paix, agens mobiles, moins désireux de popularité et plus décidés dans leurs mesures. Supérieurs à ces agens par leur titre, ils subissent cependant chaque jour leur censure indirecte. Le commissaire circonscrit dans un quartier entretient des rapports obligés avec l'officier de paix préposé à la surveillance de tout un arrondissement, et l'étendue de son ressort donne à celui-ci une importance contradictoire avec l'infériorité de son titre. La fermeté du chef de la police municipale petit adoucir ces frottemens, mais non les éviter tout-à-fait. Peut-être conviendrait-il de soumettre tous les agens extérieurs de la préfecture à l'inspection de fonctionnaires supérieurs, espèce de sous-préfets ou de commissaires centraux de police, dont l'autorité prédominante étoufferait toute collision et imprimerait au service une constante unité.
Depuis la révolution de juillet, pour prix d'un zèle qui pouvait être autrement récompensé, les officiers de paix ont été appelés, par voie d'avancement, aux fonctions de commissaires de police. On a ainsi confondu deux carrières distinctes. Le magistrat de police et l'agent d'exécution doivent marcher parallèlement, mais ne jamais se rencontrer dans leur avancement : il convient que les premiers se recrutent parmi les jeunes avocats, les secrétaires des commissaires de police, les employés des bureaux, et les seconds parmi les agens actifs les plus hardis et les plus adroits. Un avenir convenable doit être assuré aux officiers de paix, mais leur introduction dans le corps des commissaires de police offre des inconvéniens de plusieurs natures; elle peut altérer la bonne composition de ce corps et livrer les commissaires à une surveillance qu'un intérêt d'avenir expose à devenir partiale.
On a pensé depuis long-temps à consacrer dans chaque quartier un édifice spécial au commissariat de police, comme la mairie et la justice de paix. Cette création serait d'une grande utilité. Souvent, les commissaires de police occupent dans des rues peu centrales de leur quartier, à des étages élevés, des appartemens mal distribués et resserrés; s'ils changent de domicile, toutes les habitudes de la population sont dérangées. Ces inconvéniens disparaîtraient. Au logement du commissaire de police et de son secrétaire seraient annexés : 1° un corps-de-garde; 2° un poste de pompiers; 3° des brancards, des boîtes de secours et même un poste médical, si cette bienfaisante institution était officiellement adoptée. La dépense des terrains et constructions serait presque entièrement couverte par la suppression des loyers, allocations et indemnités que ces divers services occasionnent aujourd'hui. Déjà, à une époque antérieure, une compagnie de spéculateurs avait fait des propositions qui, moyennant des sacrifices peu considérables, auraient doté Paris de ces établissemens.
A part quelques critiques de détail, quelques améliorations possibles, l'organisation de la préfecture de police est bonne, et laisse peu à désirer; successivement perfectionnée, elle est le produit de l'expérience et non d'une vaine théorie : c'est ainsi que se forment les institutions solides et les administrations régulières.
(1) Voyez les articles de cette série sur le Conseil d'État, livraisons du 15 octobre et 15 novembre 1841.
Le préfet de police, pour l'accomplissement de ses fonctions, est investi de deux droits importans qui sont comme la base et le couronnement de son autorité. Il fait des règlemens qui ont force de loi; il livre aux tribunaux ceux qui violent ces règlemens, et a droit de décerner des mandats contre tout prévenu de crime ou de délit.
Le pouvoir de faire des règlemens appartient à tous les maires, et c'est comme exerçant une partie de leurs fonctions que le préfet de police en est investi; mais les maires sont subordonnés aux préfets, et, à Paris, le magistrat chargé de la police est à la fois maire et préfet : pour ses attributions spéciales, il ne relève que du ministre. L'étendue de sa juridiction, son rang dans l'ordre administratif, la grandeur des intérêts soumis à son autorité, contribuent également à donner de l'importance aux mesures qu'il prescrit. La loi, comme pour les placer au-dessus des simples règlemens des maires, les qualifie d'ordonnances, à l'instar des dispositions qui émanent de la puissance royale.
On trouverait dans le recueil des ordonnances du préfet de police depuis 1800 les plus précieux documens. Le caractère propre à chacun des gouvernemens qui se sont succédé depuis cette époque y paraîtrait dans tout son jour; la police de Paris porte toujours le cachet du pouvoir qui règne : violente et absolue sous un gouvernement qui repousse tout contrôle, tracassière et inquisitoriale avec celui qui craint et élude, faible et hésitante quand les partis politiques la maîtrisent. On ferait presque l'histoire de Paris avec celle des ordonnances de police. Aux époques de troubles civils, les intérêts purement administratifs sont relégués au second plan; la nécessité de défendre les pouvoirs publics parle seule, et seule est écoutée; des dispositions sont prises contre les attroupemens, les tumultes, les réunions nocturnes; les passeports deviennent l'objet de précautions spéciales; les hôtels garnis, les étrangers, les ouvriers, sont soumis à des obligations minutieuses et parfois vexatoires : une sorte de suspicion légale s'appesantit sur tous les habitans, obligés de se munir de papiers, de se tenir toujours prêts à justifier de leur identité, et rencontrant presque à chaque pas un ordre de police qui entrave leur marche. Dans les temps calmes, la salubrité, le bien-être, le comfort, s'il est permis d'employer ce mot, reprennent leur importance; le préfet, par ses ordonnances, s'attache à aider au mouvement des hommes et des affaires, à rendre la vie douce et heureuse aux habitans de Paris, à prévenir les embarras, à créer les facilités, à faire jouir chacun de la plus grande somme de liberté et d'aisance compatible avec le droit d'autrui.
Mais c'est surtout sous le rapport administratif que les ordonnances de la police de Paris sont dignes d'être étudiées; nul code n'est aussi complet, nul traité de jurisconsulte aussi instructif que cette législation pratique, usuelle, inspirée par les besoins de chaque jour; elle fournirait un enseignement fécond aux préfets des départemens, aux maires des grandes villes. Il est curieux de la suivre dans ses phases diverses, dans ses méprises, dans ses tâtonnemens. Certaines matières ont été traitées à plusieurs reprises par de nombreuses ordonnances qui se sont modifiées, complétées, remplacées l'une l'autre; on y voit les articles supprimés, changés ou ajoutés pour obtenir le but proposé, et la comparaison des premières dispositions avec celles qui leur ont été substituées indique clairement les nécessités propres à chaque ordre de faits.
Les ordonnances de police sont obligatoires, comme on sait, pour tous les citoyens, pourvu qu'elles ne dépassent point la limite des attributions du préfet. Quand des doutes s'élèvent, la cour de cassation résout définitivement la question. La jurisprudence de cette cour atteste une grande sagesse, une haute intelligence des nécessités administratives; elle fait une large part à l'autorité du préfet et lui a reconnu des droits fort étendus : utile exemple donné à tous les corps judiciaires par la première cour du royaume, heureuse conciliation de la justice et de l'administration, ces deux pouvoirs parallèles qui doivent se prêter un mutuel secours et ne jamais user leurs forces dans de misérables rivalités.
Les nombreux agens dont on a vu la nomenclature sont chargés pour la plupart, chacun dans sa sphère, de constater les contraventions commises au mépris des ordonnances du préfet. Les procès-verbaux qu'ils dressent sont déférés au tribunal de police municipale, tenu par un juge de paix, et auprès duquel les fonctions du ministère public sont remplies par un commissaire de police, exclusivement appelé à cet emploi. Les contraventions ainsi constatées se comptent par milliers chaque année; des amendes sont prononcées contre les contrevenans, et, en cas de récidive, ils peuvent être condamnés à un emprisonnement dont la durée est fixée au maximum de cinq jours. Cette loi n'est pas toujours assez sévère; mais, à Paris, par un effet contraire, la répression est ordinairement incomplète ou excessive : les procédures trop longues coûtent, en certains cas, le décuple de l'amende encourue; le tribunal de police municipale où siègent à tour de rôle les douze juges de paix de Paris, tantôt rigoureux, tantôt indulgent outre mesure, ne s'astreint à aucune jurisprudence; enfin, la plupart des condamnations ne s'exécutent point, faute de ressources chez les délinquans. Les vices évidens de ce régime appellent toute l'attention du législateur et sollicitent une prompte réforme.
Indépendamment des arrestations exécutées par ses subordonnés, en vertu du droit commun, dans les cas de flagrant délit et de vagabondage, arrestations qui, en 1840, ont excédé le nombre de 13,000, le préfet de police est autorisé, par l'article 10 du code d'instruction criminelle, à décerner des mandats d'amener et des mandats de perquisition lorsqu'un crime ou un délit lui sont révélés. Cette faculté, exercée à propos, contribue à empêcher l'évasion des prévenus, la destruction des pièces de conviction; elle comporte une grande célérité et l'emploi de moyens dont l'autorité judiciaire serait dépourvue; elle est le complément de la surveillance de la police, dont elle recueille et féconde les résultats. Les préfets des départemens, investis du même droit, n'en usent point; la différence des situations explique suffisamment comment un pouvoir presque indispensable à paris est, pour ainsi dire, tombé en désuétude dans le reste de la France.
Les individus arrêtés par les agens inférieurs sont conduits chez le commissaire de police, qui les interroge et peut, selon les cas, ordonner immédiatement leur mise en liberté. S'il trouve l'arrestation régulière, il les dirige avec les pièces sur la préfecture de police, et de là, dans les vingt-quatre heures, ils passent entre les mains de l'autorité judiciaire.
Le préfet de police participe par le droit de rendre des ordonnances au rôle du législateur, par le droit de dénonciation aux fonctions du ministère public, par celui d'arrestation et de recherche aux fonctions des magistrats instructeurs. Tous ces pouvoirs sont absolument nécessaires, il n'est peut-être aucun pays où la police n'en ait pas reçu de plus considérables. Cependant ils suffisent : il faut même reconnaître que, confiés à des mains imprudentes, ils pourraient autoriser des actes de violence. Mais sous un régime de liberté et de publicité, avec des journaux ouverts à toutes les plaintes et toujours disposés, quand elles sont dirigées contre la police, à les accueillir favorablement, avec une tribune et le droit illimité d'interpellation, avec la responsabilité du ministre que le préfet de police engage par tous ses actes, les abus, difficiles à prévoir, seraient promptement réprimés.
Toutes les ressources dont dispose le préfet viennent d'être énumérées; on l'a vu entouré d'agens nombreux, secondé par ses bureaux, suppléé au dehors par une légion d'employés de tous ordres, par une force armée ferme et dévouée, investi du droit de faire des ordonnances obligatoires pour ses administrés, autorisé à livrer aux tribunaux tous les prévenus d'infractions aux lois pénales, et à s'assurer de leur personne en cas de crime ou 'de délit, il reste à parler de ses attributions : elles sont de trois sortes : elles touchent à la politique, à la sûreté publique ou à la police administrative, et seront retracées dans cet ordre et d'après cette division.
La police politique est secrète de sa nature : les factieux trament leurs complots dans l'ombre; c'est dans l'ombre que le gouvernement doit les suivre, épier leurs démarches, surprendre leurs projets.
Elle est essentiellement préventive. Les attentats de la sédition menacent la société entière et mettent en péril ses biens les plus chers; la victoire, en la supposant certaine, laisse après elle de longs ressentimens et prépare souvent de cruelles représailles. Un gouvernement se consolide rarement par des accusations politiques; ce qu'il gagne à faire connaître les menées de ceux qui l'attaquent, à effrayer le pays sur des doctrines de sang, il le perd à se montrer exposé à des complots répétés; le peuple ne croit pas à la force du pouvoir que les factions ne se fatiguent point de combattre, condamné chaque jour à descendre sur la place publique pour entrer en lutte avec d'obscurs ennemis, à dresser des échafauds pour les punir. L'esprit d'imitation, la contagion de l'exemple, si puissans dans les troubles civils, pervertissent les esprits faibles et enfantent de nouveaux attentats. Enfin les procès politiques n'offrent que des chances contraires; des absolutions déconsidèrent les magistrats chargés de la poursuite; des condamnations exposent le chef de l'état au reproche de cruauté s'il laisse exécuter, de mollesse et parfois de lâcheté s'il fait grace. Tout concourt donc pour que la police politique s'attache surtout à prévenir les complots.
Quelques hommes, dont les illusions n'ont point cédé aux froides leçons de l'expérience, condamnent la police politique et l'accusent d'immoralité et d'impuissance; mais si la société a, autant et plus sans doute que le dernier des citoyens, le droit de veiller à sa défense, comment lui interdire de pénétrer dans les ténèbres où se forgent les armes préparées contre elle? Et s'il est vrai que la police n'a pas découvert tous les complots, il est peu logique d'en conclure qu'elle n'en découvre aucun; malgré la discrétion qui lui est commandée, assez de circonstances ont prouvé l'efficacité de ses recherches.
La police politique, toujours recommandable par son but, peut encore être estimable par ses moyens; quand elle se renferme scrupuleusement dans une observation passive, quand elle interdit sévèrement et punit sans pitié toute provocation, loin de déshonorer le magistrat qui la dirige, elle lui crée, après d'utiles et laborieux services, des titres incontestables à la reconnaissance publique.
A toutes les époques, une police politique a tenu le gouvernement au courant des menées de ses adversaires. Peut-être, dans les temps de passions violentes, ne trouvera-t-on ni agens ni crédits financiers affectés à cet objet; mais la délation qui se donne par fanatisme n'est pas plus sincère que celle qui se vend par intérêt : souvent le dénonciateur qui se pique le plus de désintéressement recherche pour salaire les places, la faveur politique, la participation aux affaires publiques. Somme toute, si une police secrète est nécessaire, la moins mauvaise est encore celle dont les conditions sont débattues, et dont les agens, soumis à des devoirs clairement définis, peuvent être expulsés en cas d'infraction; de tels instrumens, plus dociles, plus souples, plus faciles à contenir, sont moins dangereux pour la main qui s'en sert.
Le préfet de police est chargé à Paris de la police politique; le ministre de l'intérieur la conserve dans ses attributions, et de leur action simultanée peuvent résulter des malentendus et des conflits. Il importe donc que le préfet possède toute la confiance du ministre, et qu'un concert loyal et sans arrière-pensée assure le succès de leurs efforts communs; ce concert est d'autant plus nécessaire qu'il n'est pas une trame ourdie dans les départemens, redoutable ou fragile, grave ou légère, qui n'ait à Paris son centre ou au moins des ramifications. Ni le ministre ni le préfet ne sauraient demeurer étrangers à la police politique : le premier, appelé à embrasser toute la France de son regard, ne peut fermer les yeux sur Paris; le second possède de tels moyens d'information et d'enquête, que le gouvernement perdrait, en se privant de son concours, les plus précieuses ressources. Cette nécessité admise, le ministre doit mesurer la part de son subordonné, et celui-ci ne jamais chercher à l'étendre; la police politique n'est pas une attribution obligée de la préfecture de police, elle n'y est placée que par une délégation du ministre, qui a toujours le droit d'en fixer les conditions et l'importance.
Les auxiliaires du préfet, dans ses investigations politiques, sont de deux natures : ostensibles ou secrets. Dans un grand nombre de cas, pour la plupart des informations, les agens publics sont employés; mais, pour pénétrer dans le sein même des partis, l'intervention d'agens secrets est indispensable.
Les agens secrets de la police politique, voués d'abord à d'autres habitudes, sortis des emplois ordinaires de la vie, ont été pour la plupart réduits à ce métier par le besoin, la vanité, le goût du plaisir, le désordre. Quelques femmes s'y adonnent aussi dans des conditions analogues, pour couvrir de folles dépenses, pour se créer dans le monde une position que leur interdirait la médiocrité de leur fortune : elles y déploient de la finesse, de l'esprit d'intrigue, le génie de la curiosité; mais, trop souvent dominées par de petites passions, elles méritent peu de confiance. Quelques agens cèdent à de dures nécessités : en 1831, la préfecture recevait les plus utiles révélations d'un jeune étudiant, fort intelligent, à qui un modique salaire ainsi gagné, souvent au péril de ses jours, permettait d'être le soutien d'une mère et d'une sœur, et de subvenir aux frais de ses cours. Certains renseignemens sont communiqués sous l'inspiration de sentimens honorables et désintéressés; d'autres, en plus grand nombre, sous l'impression de la crainte. Des hommes timides se laissent enrôler dans un complot, dans une société secrète, par faiblesse, par entraînement, sans en peser les conséquences; plus tard, la terreur les gagne, leur esprit se trouble; se dégager de liens funestes serait un péril : ils n'osent les rompre, et achètent au moins l'impunité par leurs révélations. D'autres organisent des complots pour les dénoncer. Un préfet de police se trouva un jour fort embarrassé, confident qu'il était de cinq ou six chevaliers d'industrie qui se trahissaient mutuellement et ne s'étaient mis à conspirer ensemble que pour se procurer respectivement les profits d'une délation; il connaissait les divers affiliés, entretenait des rapports avec eux, et tenait tous les fils du complot dont on aurait pu le croire l'ame et le chef. Il se borna à communiquer à chacun de ces Catilinas supposés les renseignemens fournis par ses prétendus complices.
En général, les services de police s'obtiennent à peu de frais. La concurrence est très grande, les consciences se tarifent à très bas prix. Chaque jour de nombreux candidats se présentent, et la correspondance est pleine d'offres de service.
Le préfet de police ne peut apporter trop de soin, trop de circonspection dans l'examen des documens fournis par ses agens; les uns le trompent sciemment, d'autres, en plus grand nombre, apportent dans la composition de leurs rapports une extrême légèreté; d'autres, ce sont les moins coupables, se bornent à des renseignemens vagues et sans intérêt. Une juste défiance doit s'attacher à tous : le rapport d'un seul mérite rarement créance, il doit être confirmé, contrôlé, vérifié à l'aide d'autres documens. Les circonstances doivent être pesées, le caractère de l'agent apprécié, sa situation, ses habitudes, prises en considération. Peu de fonctions exigent plus de tact, de connaissance du cœur humain, de finesse et d'activité, que la direction de la police politique.
A l'aide des instrumens dont il dispose et des renseignemens qu'il se procure, à prix d'argent ou gratuitement, le préfet est informé des faits les plus graves, et, s'il ne connaît pas tous les actes préparés contre la paix publique, du moins le plus grand nombre lui est révélé.
Beaucoup de personnes, même des plus éclairées, s'imaginent qu'il sait tout ce qui se passe dans Paris, que pas un désordre de famille, une aventure scandaleuse, presque une querelle de ménage, ne lui échappent. Elles désireraient, disent-elles parfois, exercer cette fonction, ne fût-ce que vingt-quatre heures, afin d'obtenir des révélations si curieuses, si piquantes, si dignes d'attention. A les entendre, on se croirait encore au temps où le lieutenant-général de police avilissait son caractère pour distraire la vieillesse d'un roi blasé par la débauche. Autre est aujourd'hui la police : elle se refuse à ces indignes recherches. Pour elle aussi, la vie privée est murée, car l'esprit de faction qu'elle poursuit appartient à la vie publique, même quand il se couvre d'un voile. Des informations réclamées par les familles elles-mêmes font quelquefois entrer la police dans leurs secrets intérieurs, mais elles sont rares, recueillies avec une extrême réserve et ensevelies dans un religieux secret. Quant à celles qui touchent à la politique, elles se renferment dans leur objet; la police serait coupable de violer les mystères de la vie intime et de profaner le sanctuaire domestique.
Mais elle doit être présente partout où s'organise la sédition, dans l'atelier où s'enrégimentent des soldats pour la révolte, dans le cabaret où des affidés se réunissent, à certains jours donnés, pour concerter l'émeute ou l'attentat, au sein des sociétés secrètes où le meurtre et l'assassinat se placent sous la garantie sacrilège d'un serment odieux; elle doit saisir les publications clandestines qui enflamment des ames crédules, les armes, les dépôts de poudre, exécrables munitions de la guerre civile, et s'emparer de tous les agitateurs qui se disposent à porter le trouble dans nos cités et le deuil dans nos familles. Elle doit aussi élever ses regards plus haut, heureuse et fière quand elle sait dépouiller de leur lâche incognito les chefs de ces tentatives anarchiques, ceux qui, se tenant à l'ombre, exposent au péril de pauvres victimes dont ils ont égaré l'ignorance et trompé la bonne foi : détestables ambitieux qui cachent sous les dehors du patriotisme les plus égoïstes désirs, les passions les plus cupides.
L'état actuel de nos murs a presque entièrement détruit l'intérêt de la police dans le grand monde et dans les salons. Ce n'est point là que l'on conspire. Des institutions qui font concourir au gouvernement une foule de citoyens dans le parlement et dans les conseils électifs, et lui donnent pour appuis tous ses coopérateurs, ont supprimé les complots qu'une monarchie absolue voit éclater quelquefois dans le palais du souverain. Les progrès de la démocratie ont fait descendre dans les rangs les moins élevés les pensées de conspiration, et l'hostilité contre le gouvernement se traduit en révoltes et en attentats sur nos places publiques. Autrefois la police des salons s'attachait surtout à interroger l'opinion, qu'une presse bâillonnée ne pouvait reproduire, et à suivre certains hommes qu'une prison d'état pouvait à tout moment réduire à l'impuissance; aujourd'hui, grace à Dieu, les journaux sont libres et les prisons d'état abolies. Chaque parti révèle tous les matins dans ses gazettes ses espérances et ses craintes : les adversaires du gouvernement sont connus et avoués, et les plus émineus prennent la tribune politique pour la confidente assez peu discrète de leurs griefs et de leur hostilité. Au milieu des lumières d'une telle publicité, qu'apprendrait d'essentiel une police secrète dans les salons?
Il est interdit à la police politique de servir jamais des intérêts purement ministériels ou privés. Son intervention n'est nécessaire et par conséquent légitime que quand elle s'applique à des actes dangereux ou punissables. Il y aurait une sorte de prévarication à dépenser ses ressources pour un vil espionnage personnel, pour observer de simples adversaires politiques et pour y chercher un texte à des accusations de parti ou à de méprisables récriminations.
Quand tous les rapports sont faits, tous les renseignemens réunis, tous les résultats coordonnés, commence le rôle du magistrat qui la dirige. C'est à son esprit politique de tirer les conséquences des faits révélés, d'ordonner les mesures qu'ils commandent. Si ces faits constituent un crime ou un délit, si des preuves suffisantes peuvent être obtenues, si le retentissement d'un procès n'est pas plus nuisible qu'avantageux, la justice doit être saisie, et l'administration, après lui avoir transmis ses documens, la laisse accomplir librement son ministère. Le plus souvent néanmoins, les élémens d'une poursuite judiciaire sont absens; le gouvernement est convaincu, mais la justice n'acquerrait point une certitude légale. Alors mille embarras arrêtent l'administration; une terrible responsabilité pèse sur elle; elle connaît le complot et ne peut ni en faire punir les auteurs, faute de preuves, ni s'emparer d'eux, faute d'autorité; si elle prend des précautions, elle est accusée de vouloir alarmer le pays, de créer des inquiétudes pour servir ses vues politiques, ou de s'abandonner lâchement à des craintes sans fondement; si le désordre éclate, on lui reproche de ne l'avoir point prévenu, d'avoir laissé se perdre des hommes égarés qu'elle pouvait retirer de l'abîme, qui sait? de les y avoir peut-être attirés par d'abominables provocations. L'esprit de parti est ingénieux, inventif, et imagine des attaques pour toutes les hypothèses. Si ces hypothèses sont inévitables, que du moins la prudence des magistrats leur ôte toute vérité. Quand la poursuite est dangereuse et n'offre pas un résultat certain, l'administration doit recourir aux moyens qui lui sont propres. Elle peut inquiéter les coupables en leur laissant voir qu'ils sont découverts, jeter la division dans leurs rangs en montrant que des traîtres s'y cachent, détacher des affidés par la persuasion, la crainte ou l'intérêt. Ces moyens, habilement mis en usage, ont souvent mieux servi la chose publique que le luxe des poursuites et la rigueur des condamnations. Les violateurs des lois sont accessibles à des craintes, à des soupçons, que le moindre incident entretient et irrite; il est facile de les décontenancer, de leur susciter des obstacles qui, sans changer leurs dispositions, les empêchent de se livrer à aucun acte sérieux et redoutable. Cependant le gouvernement se tient toujours sur ses gardes, la police veille sans bruit, toujours prête, si elle ne peut déjouer de coupables projets, à prévenir tout danger en cas d'exécution et à' éclairer les pas de la justice.
Le domaine de la police de sûreté est illimité : tout ce qui touche à la défense des personnes ou des propriétés lui appartient. La police politique a des détracteurs; la police de sûreté n'en a point; elle n'excite de plaintes que quand elle n'atteint pas son but, et ceux qui pensent que le gouvernement ne doit prendre aucune mesure contre les actes qui menacent sa sûreté trouvent très bonnes toutes celles qui tendent à défendre leur bourse ou leur existence.
La police de sûreté est présente partout où se font de grands rassemblemens, dans les théâtres, dans les fêtes, dans les promenades où se presse la foule. L'émeute et la sédition la font apparaître sans délai : partout elle a pour éclaireurs ses agens, et pour force suprême la garde municipale, et au besoin toutes les troupes d'une garnison nombreuse. C'est elle qui assure l'exécution des lois et des ordonnances relatives à la surveillance des personnes, qui délivre des passeports aux voyageurs, des permis de séjour ou des livrets à ceux que la loi assujétit à cette mesure d'ordre, qui vise les passeports des étrangers, les cartes de sûreté exigées dans quelques situations spéciales, les permissions ou congés accordés à des militaires, qui visite les hôtels garnis et en suit le mouvement. Selon les circonstances, elle se montre tolérante ou rigoureuse dans son action, et s'attache avec un soin constant à n'imposer aux citoyens aucune gêne inutile.
A ces mesures générales, elle joint des précautions spéciales dans certains cas déterminés : un aliéné se livre à des actes de violence, il est enfermé; un enfant a été abandonné sur la voie publique, il est placé dans un hospice; un citoyen a disparu, des recherches sont faites pour le retrouver; une mort subite et imprévue inquiète le public, les hommes de l'art en constatent la cause; la flamme dévore une maison, les pompiers accourent étouffer l'incendie; les professions dangereuses sont réglementées; certaines armes prohibées, ceux qui les vendent soumis à des injonctions particulières; les maisons d'aliénés, celles où les enfans sont placés en sevrage visitées, tenues à des formalités nombreuses; des secours sont organisés, des instructions répandues pour rendre à la vie les noyés et les asphyxiés partout où l'existence d'un homme est en péril, la police apporte une lumière, une précaution , un secours.
Cette protection ne s'arrête point aux personnes. Si des loteries et des maisons de jeu clandestines se substituent aux établissemens officiels, que le gouvernement de juillet a eu la gloire de supprimer, des agens adroits les surprennent et les livrent aux tribunaux. Si des jeux de hasard sur la voie publique tendent leurs embûches à l'innocent pécule de l'ouvrier, la main du sergent de ville les disperse et saisit le cupide banquier; les brocanteurs, les revendeurs, ces proxénètes du vol, obligés de rendre compte de tous les actes de leur commerce, vivent sous le poids d'une complicité toujours suspendue sur leur tête.
Mais les services de la police de sûreté éclatent spécialement dans sa lutte infatigable, habile, courageuse contre les classes perdues de la société, qui semblent en guerre déclarée avec ses institutions et ses mœurs.
Il est au fond de la population de toutes les grandes villes un ramassis de misérables qui vivent en dehors des lois, n'ayant pour règle que leur cupidité, pour moyens que le crime, pour dieu que leurs passions. Le vol est leur ressource, la plus infâme débauche leur volupté, la prison ou l'échafaud leur inévitable fin. Tous les jours, devant les tribunaux, ils épouvantent l'auditoire moins encore par leurs méfaits que par l'insolence de leur langage et le cynisme de leurs gestes. Certains quartiers, certaines rues, certaines maisons, les reçoivent habituellement; d'affreux repaires sont le théâtre de leurs orgies; des logeurs leur louent des bouges mal propres où ils passent les nuits pêle-mêle; si cette ressource leur échappe, ils fuient dans la campagne et trouvent dans les carrières un sinistre asile, ou bien ils errent dans les rues, évitant la patrouille qui les poursuit, épiant l'habitant désheuré qui leur livrera sa bourse. Ils se sont fait une langue à part, déjà vieille, que Cartouche parlait, et qui s'enseigne dans les bagnes et s'y transmet d'une génération à l'autre. C'est ainsi que vivent pour la plupart les forçats évadés et les libérés qui ont rompu leur han, tous ceux enfin dont la vie est une perpétuelle violation des lois; ils se connaissent entre eux, se soutiennent, se concertent et préparent ensemble les attaques nocturnes, les escalades, les brigandages, dont ils vivent. Cette détestable industrie se répartit selon les capacités diverses : le crime a ses spécialités et suit la règle économique de la division du travail. Toutes les variétés du vol, la filouterie, l'escroquerie, l'attentat avec violence, fournissent leur contingent. Les uns sont chargés de découvrir les occasions du larcin, les autres de l'exécuter; l'intelligence et la force se partagent les rôles. Certains exploits sont préparés de longue main, étudiés, combinés avec un soin redoutable et des précautions effrayantes. Des recéleurs accrédités tiennent toujours allumés des fourneaux sur lesquels l'or et l'argent non monnayés, la vaisselle, les bijoux, sont immédiatement mis au creuset et convertis en lingots; ils possèdent dans leurs rangs des serruriers pour fabriquer les fausses clés, des cochers de voitures publiques pour opérer les transports, des faussaires pour contrefaire les écritures; ils envoient leurs affidés reconnaître la disposition des appartemens, prendre l'empreinte des serrures, compter les membres de la famille, étudier ses habitudes; ils provoquent des attroupemens sur la voie publique, soit qu'ils engagent une dispute, soit qu'ils y établissent un chanteur ou une troupe de saltimbanques, et la curiosité sans défiance leur paie son tribut. L'étranger crédule tombe dans leurs filets; le caissier sans expérience voit son sac d'argent s'échapper avec le voleur qui le lui ravit; la voiture chargée de marchandises, si son guide la quitte un seul instant, est aussitôt dévalisée. L'étalage extérieur de la boutique leur est une proie toujours offerte. Au foyer des théatres, aux sermons des prédicateurs en vogue, dans les promenades publiques, partout où le beau monde se rassemble, se trouve quelqu'un des leurs, vêtu avec goût et luxe, affichant des manières distinguées, se mêlant à la foule avec aisance, et bientôt montres, lorgnettes et bijoux ont disparu entre ses mains; des femmes jeunes et brillantes entrent dans les magasins, se font montrer cent objets précieux et glissent avec adresse les plus riches sous leur élégante pélerine. On ne saurait dépeindre la fécondité de leurs ruses, l'audace de leurs projets, l'énergie de leurs moyens d'exécution: ils forment une vaste conspiration, organisée sur tous les points, contre quiconque possède ,quelque chose, et qui n'est déconcertée par aucune difficulté, contenue par aucun frein, effrayée par aucun danger.
C'est à la combattre, à la réduire à l'impuissance que se consacre la police de sûreté, et elle y déploie un zèle, une habileté, un courage dignes des plus grands éloges. Elle comprend aussi des agens publics et des agens secrets; les premiers surveillent les voleurs sans se joindre à eux; les seconds s'en approchent davantage, et sans jamais, en aucune façon, de loin ni de près, tremper dans leurs méfaits, ils les rencontrent, les connaissent personnellement, et peuvent avec exactitude révéler les caractères, les menées de ces misérables, sauvages égarés au milieu de la civilisation, et qui pourraient se rire de nos lois, si la société n'avait, point à son service des yeux pour voir, des oreilles pour entendre et des bouches pour redire les secrets de leur perversité. Les agens de la police savent leur signalement et les suivent obstinément dès qu'ils les trouvent en campagne; ils se mêlent à leur tour au public pour le protéger; ils saisissent la main encore nantie de l'objet volé, et le rendent au passant surpris et charmé d'une vigilance publique qui garde sa bourse mieux que lui-même; ils les suivent dans l'hôtel où les attire une riche proie, dans l'escalier obscur qui conduit au logis solitaire d'un pauvre ouvrier au travail, ou bien ils les attendent au dehors et s'emparent à la fois du voleur, de ses instrumens et du produit de ses rapines. Quand un recéleur est connu, ils prennent possession de sa maison; sans se montrer, ils en ouvrent la porte à ses cliens éhontés, et ceux-ci, au lieu du complice qui leur donnera le prix du butin, trouvent l'agent de la force publique qui les prend au collet. Sur le récit des circonstances d'un vol, ils pourront en dire l'auteur : il y a quelques années, les médailles de la Bibliothèque royale ayant été soustraites, les agens, à la vue des procédés employés, désignèrent l'homme qui, plus tard, se déclara lui-même coupable. A défaut de signe spécial, un instinct merveilleux les guide; le moindre indice les éclaire : le papier qui a bourré l'arme à feu, un instrument oublié, la trace des pas, les souvenirs des voisins, les produits du crime retrouvés, des dépenses excessives faites sans ressources justifiées, un mot échappé dans la colère ou l'ivresse, rien n'est négligé; toutes les mémoires sont interrogées, les circonstances constatées, les informations recueillies. A certaines époques, les logis publics mal famés, les cabarets infects de la populace, sont tout à coup fouillés, pendant la nuit, tous à la fois, à l'improviste, par les brigades de la police de sûreté; des patrouilles nombreuses entourent les carrières de la banlieue, en ferment les issues, en explorent les profondeurs. Ces expéditions mettent sous la main de l'autorité une foule de repris de justice, de forçats, de misérables sans ressources, sans papiers, sans moyens d'existence : les évadés sont renvoyés au bagne ou dans les maisons centrales; les libérés, poursuivis judiciairement pour rupture de ban, les gens sans asile pour vagabondage, et Paris peut reposer plus tranquille, délivré, au moins pour quelque temps, de la présence de ces hôtes faméliques et désespérés. La nuit, les agens de sûreté se répandent dans les rues et par petits groupes, bien armés, bien résolus; ils parcourent les lieux les plus déserts, les plus propres à tenter l'audace des malfaiteurs; ils se glissent dans l'ombre, sans bruit, se blottissent le long des maisons, arrêtent l'individu. qu'ils trouvent porteur de paquets suspects ou même embarrassé dans sa contenance, et jugent d'après ses réponses s'ils doivent lui laisser continuer sa marche, le reconduire au domicile qu'il s'est donné, ou le mettre en lieu sûr. La garde municipale leur prête assistance pour ces courses nocturnes, et des patrouilles, où les pas n'ont point de bruit et l'uniforme point d'éclat, saisissent aussi et les individus prêts à commettre un crime et ceux qui emportent dans les ténèbres les produits délateurs du crime déjà commis. Ainsi, les défenseurs de l'ordre et du repos public rivalisent d'activité, de persévérance et d'adresse avec les familiers du crime; la reconnaissance des honnêtes gens récompense leurs efforts, la force sociale les soutient, le sentiment du droit les relève, les anime et assure leur succès.
Le premier soin de tout malfaiteur arrêté est de cacher son nom et d'empêcher que son identité soit constatée; la police de sûreté a des agens dont la mémoire impitoyable retrouve les traits de tous ceux qu'ils ont une fois aperçus; ils appliquent, avec une exactitude qui n'est jamais en défaut, tous les signalemens publiés par l'autorité administrative. Les archives de la préfecture de police contiennent en outre, sous le titre de sommiers judiciaires, l'état, toujours au courant, de tous les individus condamnés par les juridictions criminelles ou correctionnelles de tout le royaume. Plus de 800,000 noms y sont inscrits, et chacun est suivi de la liste complète de tous les jugemens de condamnation où il figure. Cet état, qui occupait quatre cents registres, dont les feuilles supplémentaires remplissaient quarante caisses en bois, est aujourd'hui distribué sur des bulletins individuels, contenant chacun tout ce qui concerne un même individu et placés sur des rayons, par ordre alphabétique, de manière à en rendre le triage simple et commode. Les sommiers judiciaires sont d'une immense utilité : chaque jour, ils permettent de répondre aux hypocrites protestations d'anciens condamnés qui, traduits de nouveau en justice, comptent sur l'oubli de leurs premières fautes : en quelques minutes, tous leurs antécédens sont découverts et retracés. La facilité et la promptitude de ces recherches excitent souvent l'admiration des étrangers et confondent les accusés. Grace aux sommiers judiciaires, à Paris, les magistrats du ministère public, informés de toutes les condamnations déjà subies par un prévenu, peuvent éclairer les juges sur ses antécédens, et requérir, s'il y a lieu, les aggravations de peines applicables aux récidives. Les juridictions des départemens pourraient recourir avec la même utilité à ces documens officiels, qui embrassent toute la France, mais la plupart paraissent en ignorer l'existence.
La préfecture de police a cessé depuis long-temps d'employer des repris de justice dans les brigades de sûreté. L'opinion publique s'alarmait de la confiance accordée à des condamnés et protestait contre une aptitude attachée en quelque sorte à la flétrissure judiciaire. Ces plaintes n'étaient point dénuées de fondement; toutefois, il est impossible de renoncer entièrement aux services de cette classe d'hommes, et des agens mêlés à la vie et aux habitudes des malfaiteurs ne peuvent se recommander par la pureté du caractère et la dignité des mœurs. Les délégués du préfet, chargés de cette partie du service, ont au moins pour devoir de chercher toujours les intermédiaires les moins indignes, et de ne point conférer un caractère public à ceux dont le concours officiel imprimerait une tache à l'administration.
A la surveillance des malfaiteurs se lient étroitement la garde et la police des prisons également confiées au préfet de police. Paris renferme huit maisons de détention : le dépôt de la préfecture de police pour .des individus arrêtés en flagrant délit et qui doivent être ensuite traduits en justice, les maisons d'arrêts de la Force, des Madelonnettes et de Sainte-Pélagie pour les prévenus hommes, la Conciergerie pour les accusés renvoyés en cour d'assises, la prison de Saint-Lazare pour les femmes prévenues et condamnées correctionnellement, le dépôt de la rue de la Roquette pour les condamnés qui doivent être dirigés sur les bagnes ou les maisons centrales, et enfin la maison de correction des jeunes détenus; une prison spéciale est affectée aux détenus pour dettes, et en outre Saint-Denis contient une maison de correction et un dépôt de sûreté. La population moyenne de ces diverses prisons est évaluée à 5,000 individus.
On commence à construire une prison nouvelle pour les prévenus. Les trois maisons qu'elle doit remplacer ne sont dignes ni de nos mœurs, ni d'une ville comme Paris. Malgré les divisions intérieures, les prévenus y demeurent exposés à une déplorable contamination; dans les portions affectées aux plus dangereux s'accomplissent chaque jour de honteux excès; le crime y tient école ouverte, les forfaits s'y méditent, les pactes les plus exécrables s'y forment. La nouvelle prison sera disposée pour l'emprisonnement cellulaire; la sécurité générale, la morale publique, l'humanité, s'accordent pour en presser la construction.
Le dépôt de la préfecture et la Conciergerie sont resserrés et peu salubres, et cependant ces prisons sont destinées à des détenus encore couverts par la présomption légale d'innocence. Sans doute, dans les immenses travaux qui vont donner à Paris un palais de justice en rapport avec les besoins de ses justiciables, ces détenus ne seront point oubliés.
La maison d'arrêt pour dettes et le dépôt des condamnés, nouvellement construits, paraissent répondre suffisamment à leur destination respective, et la nature de la population qui les occupe ne comporte guère, par des causes opposées, que des mesures d'ordre et de sûreté.
L'administration n'a pu songer encore à établir un régime disciplinaire que dans la maison de Saint-Lazare et dans celle des jeunes détenus; ses heureux efforts y ont fait voir combien de réformes prudentes et éclairées peut recevoir le régime des prisons.
Saint-Lazare est consacré aux femmes prévenues et condamnées, et aux prostituées détenues par voie administrative. Un quartier spécial y est en outre affecté aux jeunes filles âgées de moins de seize ans, acquittées et retenues en tutelle administrative. L'ordre le plus parfait y règne, les hommes ont été éloignés de tout le service intérieur, les ateliers de travail sont soumis à une discipline sévère; mais la règle du silence n'y est point encore observée, et l'emprisonnement cellulaire de nuit n'est établi que dans le quartier des jeunes filles.
C'est surtout dans la maison des jeunes détenus qu'ont été faites des expériences du plus haut intérêt. Le système cellulaire a été appliqué le jour aussi bien que la nuit, et a pu se concilier avec l'instruction, les exercices religieux et les exigences des travaux manuels; il n'a exercé aucune influence fâcheuse ni sur la santé, ni sur le moral des détenus. Plusieurs rapports publiés dans ces dernières années attestent les succès obtenus par ce régime spécial, et le gouvernement a récemment érigé cette prison en maison centrale sous le titre de Maison centrale d'éducation correctionnelle. L'état subvient à ses dépenses, mais elle est restée sous l'administration de la préfecture de police. Le préfet a encouragé et aidé de son appui constant la société bienfaisante créée volontairement pour donner des patrons aux jeunes détenus mis en liberté, et qui a concouru, avec les soins de l'administration, à diminuer dans une proportion notable le nombre des récidives.
Le préfet de police administre aussi le dépôt de mendicité du département de la Seine, fondé à d illers-Cotterets, et qui sert d'asile à 7 à 800 vieillards des deux sexes. Cet établissement est tenu avec autant d'ordre que d'économie : les détenus y sont logés, nourris, vêtus, chauffés, soignés dans leurs maladies, pour la somme modique de 50 à 55 centimes par jour, et le régime est exceIlent; ils y jouissent même de la liberté personnelle, car, à tour de rôle, ils ont la permission de sortir de l'établissement pour se livrer au travail ou simplement à la promenade.
L'autorité conférée au préfet de police sur les prisons lui permet de contribuer efficacement à la solution des problèmes posés par la science, et de choisir avec certitude les applications les plus sages et les plus vraies. Investi d'une autorité qui s'étend sur une population moyenne de 5,000 détenus, il peut exercer une influence marquée sur les mœurs publiques et la sécurité de la capitale, et déployer au profit commun non cette philantropie bâtarde et inintelligente qui flatte les prévenus et leur rend la prison préférable à leur propre demeure, mais cette discipline humaine, quoique rigoureuse, énergique, bienveillante quoique inflexible, qui fait apparaître aux yeux du détenu la justice sociale comme l'austère et impartiale gardienne de la morale et de l'ordre.
La police de sûreté exerce une dernière attribution dont il est nécessaire de dire quelques mots, malgré les difficultés du sujet : c'est la police de la prostitution.
Un écrivain digne et savant, le bon Parent-Duchateiet, a consacré à cette matière un ouvrage étendu qui occupa dix années de son existence laborieuse. Il y a consigné tous les détails statistiques que l'administration possède ou qu'il avait recueillis personnellement, et les personnes à qui des données précises et officielles offriraient de l'intérêt y trouveront à satisfaire leur curiosité. Nous nous proposons seulement de faire ressortir et de déterminer le caractère de l'intervention administrative dans un ordre de faits qui semble, au premier aperçu, sè refuser à une organisation publique.
A Londres, la prostitution est livrée à elle-même, sans frein, sans règlemens, sans surveillance spéciale. Elle infeste les théâtres, les lieux publics, révolte les regards par le spectacle de ses désordres, et pendant la nuit menace la sûreté des personnes; mais, par des raisons diverses, nul ne consent à lui imposer un joug. Les radicaux la croient protégée par le principe de la liberté individuelle; les hommes religieux, qui forment la majorité, s'indignent à la pensée de prendre des mesures qui contiendraient une approbation indirecte d'un scandale dont ils gémissent et ne veulent à aucun titre se porter solidaires. Ces scrupules opposés concourent au même résultat: la police s'abstient, les mœurs sont offensées, une hideuse contagion répand dans les familles l'ignominie et des principes de mort.
L'administration française, plus pratique, plus sensée, exerce une action directe, continue, sévère, sur la prostitution, et, à Paris, ne pouvant la supprimer, elle l'a soumise à des règlemens, placée sous sa propre autorité et assujétie au joug. Les lieux de débauche sont autorisés parla police; les malheureuses qui y sont placées, celles qui isolément trouvent dans l'opprobre leurs moyens d'existence, sont tenues de se faire inscrire sur des registres ouverts à cet effet, et, à défaut de demande, y sont inscrites d'office dans certains cas déterinés. Mais, si la police intervient dans ces deux cas, elle ne le tait qu'avec réserve et précaution. Les inscriptions sur le livre infamant de la prostitution ne sont ordonnées d'office qu'après des désordres qui attestent une complète démoralisation, et, sur la demande spéciale, qu'après que les conseils, les avertissemens, les exhortations, ont échoué. S'il s'agit de mineures, on recherche les familles, on écrit au père, à la mère, on fait appel à leur autorité, on les invite instamment à arracher à la débauche la proie qu'elle est prête à dévorer : nobles instances qui donnent à l'autorité publique un rôle de tutelle morale qu'elle ne prend pas assez souvent; mais, il est douloureux de le dire, le succès couronne rarement ces pieuses tentatives. Le vice est déjà si profondément enraciné, quand se présente la dernière et déplorable ressource de l'inscription officielle, que le cceur est fermé à tout remords, à tout sentiment moral. Les familles sont découragées, indifférentes ou indignées. L'inscription est donc effectuée : aussitôt celles qui en ont été l'objet sont assujéties à toutes les mesures que la police prescrit, touchant leur costume, les heures où elles peuvent quitter leurs demeures, celles où elles doivent y rentrer, les lieux qui leur sont interdits, leur tenue dans le public, etc.; ces mesures tendent, dans leur ensemble, à éviter le scandale, à protéger contre des attentats trop fréquens ceux que la débauche attire et que le vol et parfois le meurtre attendent, à soustraire les passans, les promeneurs, à d'audacieuses et repoussantes provocations. D'autres dispositions, dont l'énumération serait impossible, sont prises dans un intérêt sanitaire, pour arrêter ou restreindre les progrès d'une infection qui semble comme un frein imposé à ceux que de plus dignes obstacles n'arrêtent point sur la pente de l'immoralité.
Ces injonctions multipliées, consignées dans des règlemens, inscrites sur des cartes remises après l'inscription, ont pour sanction la peine d'emprisonnement attachée à toute infraction, et qui s'étend parfois même au-delà d'une année. Chaque jour, plusieurs de ces condamnations sont prononcées par le préfet, sur le rapport de ses bureaux, sur le vu des procès-verbaux dressés par les inspecteurs de la police, et des interrogatoires subis par les inculpées. Cette justice sommaire, à huis clos, exceptionnelle, unique dans notre régime légal, se fonde sur d'anciens règlemens, sur de longs usages, elle reçoit une exécution non contestée, et, tant est puissante la voix de la morale et de l'opinion dans ce temps où toutes nos institutions, même les mieux établies, ont été mises en question, pas une plainte ne s'est fait entendre contre l'exercice d'un pouvoir qui ne repose sur aucun texte de loi.
On a plusieurs fois tenté d'aggraver la rigueur des règlemens établis contre la prostitution. M. Mangin se livra à des essais de ce genre; les obstacles qu'il opposa à la prostitution autorisée étendirent le cercle de la prostitution clandestine; quand l'inscription officielle ne produit que des entraves, quand elle soumet à la gène, à la prison, sans aucune compensation, elle est redoutée, évitée, combattue comme une odieuse tyrannie. La prostitution clandestine, à son tour, engendre les maux les plus graves; elle verse un poison mortel dans les veines du corps social; elle marche dans l'ombre, suivie du vol et de l'assassinat. Le système de M. Mangin pouvait satisfaire la morale officielle en écartant de nos yeux de hideux spectacles, mais il portait une atteinte profonde à la sécurité publique; la police de la prostitution est toujours placée entre deux écueils : facile et indulgente, elle blesse les murs; dure et impitoyable, elle menace le repos des familles. C'est à ménager ce double et contradictoire intérêt que doit s'appliquer la vigilance du préfet de police, et le public semble accepter les mesures actuellement en vigueur comme la solution la plus satisfaisante d'un problème qui n'en admet point, d'irréprochables.
La police politique a écarté les séditions, la police de sûreté prévenu ou surpris les attentats des malfaiteurs; toutes deux de concert ont étendu sur la ville une bienfaisante protection; Paris obtient de la police administrative les jouissances de la vie, le bien-être dans sa plus large acception; la police administrative pourvoit à sa subsistance, facilite sur tous les points une circulation libre, aisée et sûre, et fait disparaître tout ce qui porterait atteinte à la salubrité publique. Les subsistances, la circulation, la salubrité, tels sont, dans leur signification la plus étendue, les objets de sa vigilance.
Les gras pâturages du nord, de l'ouest, du centre, élèvent de nombreux bestiaux. L'administration de Paris les appelle vers la capitale, non par des moyens de contrainte toujours impuissans, toujours suivis d'inquiétudes qui repoussent le producteur au lieu de l'attirer, mais par des facilités spéciales qui lui promettent une vente assurée, un recouvrement immédiat et certain; la liberté en ces matières est un principe de bonne administration autant qu'un droit politique. Les denrées se portent d'elles-mêmes, pour ainsi dire, sur un marché d'un million de consommateurs; il suffirait presque à l'autorité publique de ne point les repousser.
Celle de Paris se montre facile, complaisante, préoccupée des intérêts des producteurs. De vastes marchés leur sont ouverts pour l'approvisionnement : à Sceaux et à Poissy, d'immenses hangars, des abris sûrs, des établissemens qui offrent toute commodité, admettent les bœufs, les veaux, les moutons; les bouchers qui viennent les acheter se libèrent au comptant au moyen des avances faites par la caisse de Poissy, caisse déjà vieille, et dont la longue et utile gestion fournit la plus puissante démonstration de l'utilité de ces institutions de crédit; l'expéditeur, dégagé de tout souci, nanti de la valeur qui représente ses produits vendus, peut immédiatement regagner son domicile. L'approvisionnement eu bestiaux se fait encore à la Chapelle et, dans Paris, aux Bernardins et à la Halle-aux-Veaux, marchés moins considérables qui se tiennent à des jours différens. Les porcs sont amenés à Saint-Germain, à la Chapelle, à la Maison-Blanche, la volaille au marché de la Vallée.
La nuit, pendant que Paris repose encore, des charrettes pesantes traversent ses longues rues pour se rendre au marché des Innocens, où se fait l'approvisionnement des fruits et légumes; tous les cultivateurs des environs viennent y verser la récolte de leurs champs, fertilisés par de si intelligens travaux. Quelques heures suffisent à l'achat de ces innombrables produits, et la journée n'est pas commencée que déjà la provision de toute la population est assurée.
Le beurre et les œufs, commerce immense, ont un marché spécial; les farines et les blés sont déposés à la halle aux grains; la marée, les huîtres, expédiées en poste des ports de la Manche et de l'Océan; le poisson d'eau douce, le fromage, se partagent des espaces distincts où chacune de ces denrées est déposée, classée, répartie avec autant d'ordre que de promptitude.
L'administration ne perd jamais de vue les expéditeurs, et elle leur offre dans ses combinaisons ingénieuses et protectrices des satisfactions si complètes, qu'ils préfèrent partout l'emploi des ressources qu'elle procure, malgré les charges qu'ils entraînent, à l'usage d'une liberté oisive et stérile. Sur la plupart des marchés d'approvisionnement sont établis des facteurs destinés à servir d'intermédiaires entre les vendeurs et les acheteurs, dispensant les premiers des frais de voyage et de location, offrant aux autres la faculté du choix et à tous les plus complètes garanties de loyauté; ils servent de courtiers officiels, de commissionnaires administratifs, et se chargent de toutes les ventes moyennant une légère remise. Le prix est versé comptant dans une caisse qui paie sur-le-champ le vendeur; une surveillance constante, une comptabilité sévère, préviennent tout abus. Certaines denrées, dont l'écoulement ne peut être ajourné, sont vendues à la criée par les facteurs; ce mode est appliqué à la marée, au poisson d'eau douce et au beurre. Les approvisionneurs, au lieu d'expédier directement leurs produits à des acheteurs ou de les vendre eux-mêmes, s'empressent à l'envi d'employer le facteur, légalement responsable envers eux, et se félicitent de la simplicité d'opérations et de la sûreté de rapports qu'ils retirent de son concours.
L'approvisionnement ainsi attiré et réalisé, la distribution de ces masses de produits entre les divers quartiers se fait naturellement et sans intervention de l'autorité. Les vendeurs des marchés de détail se sont procuré les quantités dont ils avaient respectivement besoin, et les offrent à leur tour à la consommation. La police administrative remplit alors d'autres devoirs; elle doit maintenir l'ordre dans ces vastes réunions d'hommes et de femmes, où règnent tarit de rivalités, de compétitions, de causes de discussion, et garantir le public contre toute fraude, soit dans le poids, soit dans la qualité des objets qui lui sont présentés.
Les marchés de Paris contiennent de 8 à 9,000 marchands; celui du Temple à lui seul en renferme près de 1,000. La police y intervient par les moyens ordinaires, à l'aide de ses agens de tous les degrés, et spécialement des inspecteurs des halles et marchés qui y remplissent le rôle de conciliateurs, de gardiens de la paix publique. Des commissaires de police sont chargés de la vérification des poids et mesures; des vérificateurs experts apprécient la qualité des denrées, et saisissent pour les détruire toutes celles qui seraient malsaines ou gâtées.
Toute l'organisation de ce service est fondée sur le principe de la liberté d'industrie et de commerce. L'établissement des facteurs privilégiés n'y porte pas atteinte, et tend à créer des encouragemens à l'approvisionnement, non à l'entraver: Dans quelques marchés, les travaux intérieurs sont confiés aussi à des agens privilégiés sous le titre de forts, mais la disposition des lieux et la nécessité de garanties spéciales rendaient ce privilège indispensable.
Cependant des règles exceptionnelles sont appliquées au commerce de la boucherie et à celui de la boulangerie; le nombre de ceux qui s'y livrent est limité, il ne peut être fait qu'en vertu d'une autorisation du préfet de police.
Les bouchers sont tenus de conduire les bestiaux qu'ils achètent dans un des cinq grands abattoirs appartenant à la ville de Paris. Là s'effectuent l'abattage, la visite plusieurs fois répétée de l'état sanitaire des viandes et leur préparation pour la mise en consommation. Après ces opérations, le boucher est entièrement maître dans son commerce, et spécialement dans la fixation de ses prix.
Il est enjoint aux boulangers de conserver, tant chez eux qu'au grenier d'abondance, une quantité de farine qui représente, pour toute la corporation, l'approvisionnement de Paris pendant trente-un jours environ; le prix du pain est taxé tous les quinze jours par le préfet de police, sur l'avis d'une commission ad hoc, d'après les mercuriales des ventes de farines opérées dans la quinzaine précédente.
Malgré le privilège accordé à ces deux corporations, le respect de l'administration pour la liberté de concurrence est tel qu'elle autorise les marchands forains à apporter à Paris des viandes et du pain qui sont vendus dans certains marchés ou directement au consommateur; le même scrupule fait également permettre plusieurs fois par semaine aux cultivateurs des environs de venir eux-mêmes, dans les marchés, vendre leurs fruits et légumes, à côté et en concurrence des marchands sédentaires.
C'est ainsi que la police administrative pourvoit à la subsistance de Paris : son intervention est d'autant plus efficace, qu'elle se fait moins apercevoir et se borne à laisser à l'intérêt privé tout son ressort, en l'arrêtant seulement dans ses écarts. L'ensemble de ces mesures produit les plus heureux résultats; cependant plusieurs imperfections doivent être signalées.
Les besoins de la population réclament l'agrandissement des marchés ou l'augmentation de leur nombre. Les halles du centre sont insuffisantes; elles ne répondent point au mouvement d'affaires qui s'y fait; les rues environnantes, envahies, encombrées, ne fournissent qu'une ressource incommode, et la police n'y peut empêcher d'inévitables embarras. D'autres marchés d'approvisionnement devraient être établis sur divers points; les chemins de fer, en changeant le mode des arrivages, en donnant au transport des denrées d'immenses et nouvelles facilités, amèneront forcément cette dissémination, commandée d'ailleurs par les progrès de la population et l'extension du territoire de Paris. Les abattoirs destinés aux porcs n'appartiennent point à la ville, elle doit en créer. Le commerce des cuirs réclame impérieusement la construction d'une halle; celle qui sert à la vente des beurres est trop étroite. Ces diverses nécessités sont reconnues, mais des difficultés de plusieurs genres ont arrêté le conseil municipal; il saura certainement les vaincre avec la fermeté dont il a déjà donné tant de preuves.
D'après la législation municipale, les taxes perçues dans les marchés constituent une partie du revenu des villes. De cette disposition résulte le droit de s'opposer à toute perception de ce genre au profit des particuliers. La loi d'attributions qui se prépare pour Paris décidera sans doute cette question de manière à lui permettre de rentrer en possession de tous les revenus prélevés eu ce moment dans des marchés particuliers, en vertu de tolérances ou de concessions sans valeur. Il a droit de le demander, et le législateur ne saurait refuser à la capitale ce qui a été concédé à toutes les communes du royaume. Jusqu'à la décision légale de cette question, l'administration aurait pu invoquer la loi générale de l'an VII, mais peut-être une louable prudence a-t-elle dicté la réserve qu'elle s'est imposée.
Les ventes dans les marchés d'approvisionnement, à la criée ou de gré à gré, donnent lieu au paiement d'un droit au profit de la ville. On a proposé depuis long-temps de le remplacer par une taxe d'octroi qui se percevrait à la barrière. Le mode actuel nuit aux revenus municipaux, en ce que les denrées portées du dehors chez le consommateur échappent à l'impôt; il froisse la justice distributive en ce que les gens riches, qui se fournissent directement au lieu de production, sont ainsi affranchis d'une charge qui pèse sur le consommateur malaisé, obligé de se rendre au marché. On ne saurait trop se hâter d'adopter une mesure qui concilie ensemble, par une heureuse et rare combinaison, les intérêts financiers et l'équité administrative.
Le préfet de la Seine revendique, pour son administration, le soin de faire ces perceptions : cette réclamation repose plus sur une vaine symétrie d'attributions que sur un intérêt public;; la préfecture de la Seine serait obligée de constituer tout un personnel pour effectuer ces recettes, et la préfecture de police, en cessant d'en être chargée, ne pourrait pas retrancher un seul de ses employés, tous livrés à une surveillance active qui continuerait de réclamer leur présence; un contrôle réel, déjà exercé par les délégués du préfet de la Seine, garantit complètement les finances de la ville. Ainsi, aucune raison plausible ne justifierait, aucune compensation n'atténuerait le surcroît de dépense qui résulterait du déplacement de ce service.
On peut à bon droit diriger des critiques sérieuses contre le système exceptionnel maintenu à l'égard des boulangers et des bouchers; cette question est trop vaste pour n'être point traitée à part. Il convient seulement de rappeler que, dans la discussion engagée à la chambre, l'année dernière, sur les droits imposés aux bestiaux étrangers, l'honorable M. Tourret, si compétent en cette matière, a attribué le prix excessif de la viande dans Paris à la vicieuse organisation du commerce de la boucherie. Depuis long-temps des commissions ont été formées pour discuter ces grands intérêts, mais trop souvent les commissions n'ont pour objet que d'étouffer les discussions : il est temps qu'elles soient invitées à conclure.
Mais d'autres soins sollicitent l'intervention de la police administrative; il faut que, par son concours, les rues soient libres, propres, éclairées pendant la nuit, arrosées pendant l'été, que le piéton soit protégé contre les voitures, que le bourgeois qui se fait transporter d'un quartier à l'autre en fiacre, en cabriolet, en omnibus, n'éprouve aucune difficulté, que le fleuve qui traverse la ville serve à d'utiles emplois, sans entraves pour la navigation. En vue de ces besoins variés, la police met en usage des procédés divers.
Pour que les rues soient libres et sûres, elle défend tout encombrement, toute usurpation sur leur territoire, ordonne la démolition des batimens qui menacent ruine, ne permet aucune construction qui restreindrait l'espace ou intercepterait la lumière, surveille les étalagistes et impose des conditions rigoureuses aux marchands ambulans qu'elle autorise, autorisation toujours exceptionnelle, destinée à procurer du pain à de pauvres familles et réglée de manière à ne point exposer les marchands en boutiques à une injuste concurrence.
Pour que les rues soient propres, elle oblige tous les habitans à balayer la portion située devant leur maison, fait balayer chaque matin, par 500 ouvriers en régie, les quais, ponts, places, carrefours et ruisseaux dont la superficie est évaluée à 730,000 mètres, donne plus de 500,000 francs par an à un entrepreneur chargé d'enlever les boues, fait disparaître les glaces en hiver et entretient dans un état constant de propreté et de libre écoulement les 120,000 mètres (trente lieues) d'égouts ouverts sous les rues de Paris.
Pour que les rues soient éclairées, elle y fait allumer toutes les nuits plusieurs milliers de réverbères, et en ce moment elle substitue presque partout à l'huile le gaz qui s'étend sans s'arrêter d'un quartier à l'autre, d'une rue à sa voisine, et qui, au lieu de 60 becs sur une ligne de 2000 mètres qui lui étaient affectés en 1831, en alimente, en 1842, près de 5,000, sur un développement de 168,000 mètres.
Pour assainir les rues, en été, elle impose aux habitans l'obligation d'arroser deux fois par jour, pendant les chaleurs, le pavé devant leurs maisons, et salarie un entrepreneur chargé de répandre sur tous les points essentiels, les plus exposés aux ardeurs du soleil, une rosée artificielle qui affermit les pas des chevaux et abat une poussière malfaisante.
Pour que le piéton soit protégé contre les voitures, elle leur impose des règles, les numérote, les contraint à s'éclairer la nuit, leur prescrit de franchir au pas certains passages.
Pour que les voitures publiques n'exposent celui qui s'en sert à aucun danger, à aucune collision, elle les oblige à se munir de son autorisation, les visite d'abord avant qu'elles marchent, puis, tous les ans, fait des réglemens pour les omnibus, mode de transport tellement adopté, qu'on évalue à 60,000 par jour le nombre des personnes qui l'emploient, soumet les cochers à une discipline rigoureuse et les suspend de leur service en cas d'infraction, établit à demeure des inspecteurs sur chaque place, tarife le prix du transport, et parvient, à l'aide de dispositions diverses, à assurer la restitution de toute valeur oubliée dans une voiture publique, restitution qui, en 1844, pour l'argent et les billets de banque seulement, a excédé 10,000 francs.
Pour concilier la navigation avec les avantages que la Seine peut procurer, elle interdit tout ouvrage qu'elle n'a point autorisé, et soumet les établissemens de bains chauds, les écoles de natation, les bateaux de blanchisseurs, à des conditions déterminées de construction et de stationnement.
La salubrité publique est à son tour l'objet des vigilantes préoccupations de la police administrative. Les égouts qui promènent sous nos pieds leurs longues galeries, curés et entretenus, s'ouvrent à l'écoulement de toutes les eaux ménagères; chaque année, plus de 6,000 fosses d'aisance sont vidées et réparées; des agens divers et nombreux surveillent les établissemens classés, recherchent et font abattre les animaux attaqués de maladies contagieuses, détruisent les chiens errans, comblent les puits infects, visitent les vases et ustensiles de cuivre dans les lieux publics, font ventiler en hiver et fermer en été les amphithéâtres et salles de dissection, surprennent et dénoncent les remèdes secrets, les pharmacies tenues irrégulièrement, saisissent les médicamens gâtés ou mal préparés, surveillent les fabriques et les dépôts d'eaux minérales factices, répandent dans le ruisseau les vins frelatés, suppriment les comestibles corrompus, et prennent une foule de mesures du même genre, toutes dirigées vers le même but.
Le préfet de police est secondé, dans cette partie de ses attributions, par le conseil de salubrité, admirable institution adoptée dans plusieurs de nos grandes villes, et qui devrait l'être dans toutes les préfectures. Ce conseil, composé d'hommes éminens, médecins, chimistes, administrateurs, ingénieurs, architectes, donne son avis sur toutes les questions qui touchent en quelque point à la santé publique; il s'occupe des professions dont l'exercice peut mettre en danger la vie des ouvriers, et s'attache à introduire dans les arts les procédés les plus propres à prévenir tout effet nuisible. Aucun établissement insalubre n'est autorisé qu'après la visite d'un ou de plusieurs membres de ce conseil; toute invention nouvelle lui est soumise; les ordonnances de police qui intéressent la salubrité publique sont souvent préparées par lui et toujours appuyées sur son avis. Le recueil de ses travaux depuis dix ans, publié en I840, est l'étude la plus intéressante pour un administrateur municipal et sa plus irrécusable apologie.
Quelques attributions, étrangères aux divisions que nous avons successivement parcourues, dépendent encore de la préfecture de police : elle a reçu le mandat de distribuer aux réfugiés politiques résidant à Paris les secours que leur accorde l'hospitalité française; elle révise et approuve les statuts d'un grand nombre de sociétés de secours mutuels, formées dans la plupart des classes d'ouvriers, et qui contribuent tout ensemble à les moraliser et à les secourir dans les jours de maladie ou de détresse; elle examine les statuts des sociétés anonymes qui réclament l'approbation du gouvernement; elle vient tout récemment d'être chargée des mesures relatives à l'exécution de la loi sur le travail, des enfans dans les manufactures; préposée à un grand nombre d'autres soins d'une moindre importance, elle est un centre général d'informations et d'action auquel le gouvernement, les administrations locales et les particuliers ont recours dans une multitude de circonstances.
Telle est dans son ensemble cette vaste administration, peu connue et surtout mal jugée. Si l'on envisage son but, il n'est autre que la défense et la protection de la population parisienne; si l'on examine ses moyens d'action, ils sont tous honorables : le secret en cache quelques-uns, mais ce secret, nécessaire pour le salut commun, ne dérobe aux regards du public aucun acte que l'honneur ait à désavouer. Cependant bon nombre d'hommes la condamnent et sont disposés à suspecter tous ses agens, quels que soient leur titre et leur emploi. Une seule raison décide ces inimitiés : c'est un pouvoir qui fait la police; et pour les esprits ignorans et prévenus, la police est une sorte d'autorité malfaisante qui flétrit tout ce qu'elle touche. Que Paris prononce : à sa tête est un magistrat qui repousse l'émeute et déjoue les complots, qui garantit le jour et la nuit ses babitans contre les ruses du voleur et les attentats de l'assassin, qui assure sa subsistance, lui procure l'usage libre et commode de ses rues et de son fleuve, veille sur sa santé et maintient l'ordre, la paix, le calme. Que la population de Paris dise s'il en est de plus utile, de plus digne de son affection et de sa reconnaissance. Cette magistrature n'a pas manqué à ses devoirs : dans ces dernières années, les complots moins fréquens, des bandes de voleurs découvertes et frappées par la justice, la garde municipale doublée et appliquée sur une large échelle à la police nocturne, le service du nettoiement, celui des voitures publiques améliorés, l'éclairage des rues perfectionné, la Seine débarrassée d'obstacles repoussans, sont les témoignages d'une sollicitude qui veille toujours et les signes d'un progrès qui ne s'arrête point.
Il est à regretter, nous en convenons, que l'intervention de l'autorité soit trop souvent purement matérielle et puisse encourir le reproche de se montrer indifférente à l'amélioration morale du peuple. Nous voudrions qu'on songeât davantage, à l'aide de publications utiles et pratiques, faciles à répandre, à inculquer aux classes inférieures les principes d'ordre et d'attachement à la chose publique qui les soustrairaient aux funestes suggestions des partis anarchiques; nous désirons que, par le résultat de nouvelles réformes, les prisons cessent d'être une sorte d'école du crime et l'origine des plus redoutables associations; nous appelons de tous nos vœux les institutions publiques ou privées qui arracheraient tant de malheureux dont le cœur est encore honnête aux provocations du besoin, aux dangereux conseils de l'oisiveté, et tant de pauvres filles aux infâmes embûches du vice et de la débauche. Les difficultés sont grandes, nous en convenons, les moyens contestés, les résultats incertains; mais la reconnaissance publique et la gloire n'appartiennent qu'aux longs efforts, qu'aux dévouemens qui savent ne jamais se rebuter, et l'administration ne sera tout-à-fait tutélaire et providentielle que le jour où elle entrera dans cette noble voie.
[modifier] Les théâtres
Tome 6, 1844 manquant
[modifier] Les fonctionnaires publics
Les fonctionnaires publics, en donnant à ce titre son acception la plus large, sont les dispensateurs ou les instrumens de la force sociale. La loi, règle suprême d'un pays libre, trouve en eux les intelligences qui la fécondent, l'interprètent ou l'appliquent. Par leur entremise, la justice se rend, l'instruction se propage, la police est observée, l'impôt perçu, la fortune publique administrée, la richesse nationale accrue, la sûreté, la dignité, la grandeur du pays sont maintenues et garanties. Ils occupent tous les degrés de l'échelle sociale; ils résident sur tontes les parties du territoire et y représentent sous ses aspects multiples la puissance publique. Ils sont les rouages qui reçoivent le mouvement et le transmettent à la machine de l'état, les canaux par lesquels passent les bienfaits d'un gouvernement stable et régulier, les forces animées qui donnent la vie aux résolutions abstraites des grands pouvoirs. Les fonctionnaires tiennent une grande place dans toute organisation politique. En France, leur nombre est immense et leur part d'action considérable : conséquence nécessaire d'un système administratif qui confère à l'autorité centrale les plus vastes attributions, et d'institutions politiques qui organisent partout un contrôle auprès du pouvoir public, tenu dans un état permanent de suspicion. D'autres causes ont contribué aux mêmes résultats. Une longue intervention du gouvernement dans presque toutes les affaires a fait perdre aux citoyens l'habitude des efforts personnels et le sentiment de la responsabilité. On se dérobe à toute initiative individuelle. On attend d'autant plus du gouvernement qu'on est disposé à lui laisser davantage, et si l'on se plaît à le critiquer beaucoup, on cherche peu à se substituer à lui. L'état des familles et des fortunes favorise cette tendance : plus d'opulens patrimoines toujours prêts à faire à l'état une généreuse concurrence dans l'accomplissement de certains services publics; la règle des partages divise les héritages et disperse les longs produits du travail ou de l'épargne. Plus de noms illustres consacrés à des oeuvres de patriotisme; un besoin d'égalité jaloux les écarte ou les inquiète. Plus d'associations religieuses avec d'immenses revenus et un vaste patronage; les lois les condamnent, les moeurs élèvent une barrière entre elles et les intérêts de ce monde. Le labeur de chacun se concentre dans le développement de son propre bien-être et la contemplation de ses intérêts domestiques. Dans ce naufrage de la grande propriété, des influences héréditaires, des vocations pieuses et du patriotisme individuel, la tâche du gouvernement s'accroît sans cesse, et avec elle le nombre et l'importance des fonctionnaires. Nos plus chers intérêts reposent entre leurs mains ; leurs fautes peuvent tarir les sources de la prospérité publique et leurs talens les vivifier.
Partout la condition des fonctionnaires préoccupe vivement les hommes d'état et les gouvernemens. Toutefois d'autres pays nous offrent peu d'exemples applicables à la nature de nos institutions et conformes au génie de la France. La démocratie des États-Unis, si défiante envers l'autorité publique, si prompte, dans sa mobilité capricieuse, à sacrifier le petit nombre des agens non électifs aux exigences des majorités, ne peut offrir des modèles compatibles avec notre système de centralisation, avec notre respect délicat des situations privées. Le régime de la Russie, où l'administration est constituée à l'image de l'armée, où les agens civils sont assimilés aux officiers quant aux titres et aux grades, ne convient qu'à un gouvernement absolu dans lequel l'esprit militaire prédomine. En Angleterre, le défaut d'unité, la diversité des fonctions, n'ont rendu possibles que quelques règles fort rares, applicables à certains services seulement et à peine en rapport avec le nombre fort restreint des fonctionnaires des trois royaumes. Les seuls gouvernemens allemands, et en particulier la Prusse et le Wurtemberg, empressés d'opposer aux agitations de la liberté politique les bienfaits d'une administration vigilante et éclairée, ont placé les fonctionnaires publics sous un régime de garanties qui mérite d'être étudié dans toutes ses parties et imité dans plusieurs.
En France, toutes les fois que des organes des besoins publics ont pu se faire entendre, leur sollicitude s'est portée sur les fonctionnaires. Les ordonnances d'Orléans, de Moulins et de Blois, provoquées par les plaintes des états-généraux, contiennent de nombreuses dispositions relatives aux emplois publics, et prescrivent des mesures, trop souvent éludées, contre de crians abus. L'assemblée constituante établit elle-même des règles d'ordre et de bonne administration que l'usage et les lois ont désormais consacrées; chacun des gouvernemens qui se succèdent après elle suit, à l'égard des fonctionnaires, son esprit et sa nature propres. L'empire introduit les garanties que comporte une autorité non contestée. La restauration se livre à des mesures de réaction familières aux pouvoirs inquiets et impopulaires. Le gouvernement de juillet respecte les personnes, relève les traitemens les plus faibles, organise les services. Chaque année, la chambre des députés agite des questions relatives à ce grave sujet. Elle discute le régime des pensions, étudie les rapports qui rapprochent ou séparent le serviteur de l'état et l'homme politique, et tente de régler les conditions de l'admission et de l'avancement dans les carrières publiques.
Le moment est opportun, si nous ne nous trompons, pour traiter ces questions. Les fonctionnaires ont souvent occupé le public : le théâtre les a traduits sur la scène; des écrivains ingénieux ont esquissé leurs moeurs. Nous les considérerons d'un regard plus élevé et plus sérieux. L'éloge et la censure seraient également faciles envers une classe de citoyens dont les rangs pressés offrent les caractères les: plus opposés et les situations les plus disparates, où l'on trouve beaucoup de qualités, où l'on pourrait découvrir beaucoup d'imperfections; mais il ne nous convient de nous ériger ni en apologiste ni en détracteur. Nous ne voulons étudier les fonctionnaires que dans, les relations établies entre l'état et eux par les lois et par les règles administratives. Nous indiquerons en passant les exemples fournis par les législations étrangères, les lacunes à remplir, les améliorations possibles. Notre but sera atteint si cet examen peut fournir quelques notions utiles et sinon des solutions définitives, du moins des renseignemens à consulter.
Avant d'exposer les systèmes, recherchons les diverses branches dont se compose la grande famille des fonctionnaires. A défaut d'une nomenclature complète dont le gouvernement lui-même possède à peine les élémens, et qui se modifierait peut-être pendant que nous la dresserions, faisons au moins le dénombrement des services publics les plus importuns. Les autres s'y rattacheront en quelque sorte d'eux-mêmes et par voie d'assimilation. Après avoir passé cette espèce de revue, nous dirons les conditions générales de l'organisation du personnel public considéré dans son ensemble.
Trois branches du service de l'état se présentent les premières et appellent d'abord l'attention par la grandeur des besoins sociaux auxquels elles correspondent, par une organisation régulière et par une destination précise. Nous voulons parler du clergé, de la magistrature et de l'Université. La religion, la justice, la science, sont à la tête des intérêts moraux d'une nation, et ceux dont le devoir est d'en répandre les bienfaits exercent un ministère sacré. Le clergé compose en France un corps public, rétribué par le trésor, exerçant ses fonctions en vertu d'une délégation directe ou indirecte de l'autorité civile, lié par un serment et soumis à des devoirs qui concilient à la fois la liberté inviolable de la conscience et les droits inaliénables de l'état. La religion catholique, professée par la majorité des Français, selon les termes de la charte de 1830, compte 41,619 prêtres, dont 39,238 rétribués sur les fonds du trésor public. Ses pieux ministres sont répartis entre tous les centres de population jusqu'aux plus humbles hameaux, et chaque année le gouvernement augmente le nombre des autels à desservir. La communion protestante entend la parole de 690 pasteurs; le culte juif, salarié par l'état depuis 1830, a 111 rabbins ou ministres officians. - Notre système judiciaire, qui rapproche partout le juge du justiciable et place les garanties d'une bonne justice dans le nombre des juridictions et des membres qui y sont attachés en proportion de l'importance de chacune, donne au personnel de la magistrature un développement qu'il n'a reçu dans aucun autre pays. La cour de cassation compte 56 membres, les cours royales 937, les tribunaux de première instance 2,498 titulaires et 1,178 suppléans. Les juges de paix sont au nombre de 2,847, assistés chacun de 2 suppléans. 220 tribunaux spéciaux non rétribués connaissent des affaires de commerce et renferment 1,002 juges titulaires et 660 suppléans. 4,238 greffiers et commis sont rétribués par l'état dans tous les sièges de judicature. Le nombre total des membres des cours et tribunaux est de 14,872, celui des citoyens contribuant à divers titres à l'administration de la justice de 19,110, dont 10,576 ayant part au budget. Cette nomenclature ne comprend pas encore un certain nombre de commis des greffes qui ne sont pas salariés par le trésor; elle ne comprend pas non plus les 61 conseils de prud'hommes, les juridictions administratives et les tribunaux militaires et maritimes. - L'état dispense l'instruction dans les établissemens qui lui appartiennent, et il la surveille dans les autres. L'Université, préposée à cette double fonction, se compose du personnel administratif et, à ses divers degrés, de professeurs et d'instituteurs. 156 membres du conseil royal, recteurs et inspecteurs, exercent les attributions administratives. L'instruction supérieure dans les facultés est donnée par 360 professeurs; l'instruction secondaire dans les collèges royaux occupe 1,075 proviseurs, censeurs et professeurs, et dans les collèges communaux 1,950 principaux et régens. Outre ces fonctionnaires qui appartiennent à l'Université, des établissemens scientifiques ou littéraires spéciaux, au premier rang desquels se trouvent le Collège de France et le Muséum d'histoire naturelle, emploient un personnel de 495 membres, et les facultés, académies et autres établissemens universitaires possèdent, en dehors du professorat, 857 employés ou agens. Enfin, l'instruction primaire est répandue par plus de 36,000 instituteurs communaux et surveillée par 200 inspecteurs ou sous-inspecteurs. Ainsi le personnel de l'instruction publique dépasse 40,000 fonctionnaires ou agens, non compris les écoles spéciales attachées à quelques départemens ministériels pour préparer aux services publics, et des agens d'un ordre inférieur qui échappent à toute énumération.
Avec ces auxiliaires, l'état accomplit des devoirs du premier ordre, mais sa tâche est loin d'être remplie. Il lui faut pourvoir à ses intérêts directs, entretenir au dehors des relations permanentes avec les -autres nations, assurer une protection à ceux de ses enfans qui se sont éloignés du sol de la patrie, favoriser le commerce extérieur, faire respecter sur tous les points du globe le nom et les couleurs de la France, préserver le territoire de toute agression et maintenir la paix intérieure contre les attentats des factions. Il s'appuie, pour répondre à ces nécessités, sur le corps diplomatique et consulaire, sur la flotte et sur l'armée. La France est représentée à l'étranger par 10 ambassadeurs, 21 ministres plénipotentiaires, 2 chargés d'affaires, 48 secrétaires d'ambassade et de légation, 24 consuls généraux, 86 consuls et 62 chanceliers, ensemble 253 agens. L'effectif de la flotte et de l'armée dépend chaque année de la loi de finances. D'après le budget de 1845, pour ne parler que des officiers, le cadre de la marine en comprend 1,742, celui de l'armée de terre 18,035. La flotte et les arsenaux emploient en outre 5,772 agens militaires ou civils, et les services administratifs de l'armée de terre 5,940. Total, pour les deux divisions de la force publique, 31,479.
Les autres catégories de fonctionnaires appartiennent à l'administration proprement dite, qui se partage entre quatre services principaux et distincts : 1° l'administration communale et départementale, à laquelle se rattachent naturellement la police générale du royaume, si étroitement liée au gouvernement des départemens et des communes, et la direction des télégraphes, ces courriers du pouvoir que l'électricité rendra bientôt plus rapides que la lumière; 2° la direction des intérêts de l'agriculture, des manufactures et du commerce, direction purement morale, principalement destinée à donner une impulsion scientifique ou intellectuelle, ou à répandre des encouragemens pécuniaires, et qui, s'exerçant dans une sphère où doit régner l'indépendance, ne revêt les formes de l'autorité que quand l'intérêt général le commande; 3° les travaux publics, cette gloire d'un gouvernement pacifique, ces prodiges du génie industriel au service de l'état; 4° enfin, les finances, dont la bonne administration intéresse à la fois tous les services publics et toutes les fortunes privées. - L'administration communale et départementale est entre les mains de 86 préfets, 7 secrétaires-généraux, 278 sous-préfets, 328 conseillers de préfecture, et 37,000 maires environ, lesquels sont assistés chacun d'un adjoint au moins. Des commissaires de police, dont le nombre s'élève à environ 800 et varie selon la population, sont placés sous la double autorité du maire et du préfet. Le service des télégraphes a 1,158 agens. - Les agens attachés aux établissemens agricoles ou industriels qui appartiennent à l'état sont au nombre de 672. Les travaux publics sont exécutés ou dirigés par les corps des ponts et chaussées et des mines. Aux ponts et chaussées appartiennent 671 ingénieurs de tous grades, depuis les inspecteurs généraux jusqu'aux élèves, et 700 conducteurs embrigadés. Le corps des mines se compose de 108 ingénieurs et 60 gardes-mines; 161 officiers et maîtres de port, et 17 inspecteurs de la navigation sont préposés à la surveillance des ports et des rivières : ensemble 1,717 fonctionnaires ou agens, sans compter les conducteurs non embrigadés. - Le service le plus nombreux, le plus complexe, le plus considérable, est celui des finances. Plusieurs centaines d'employés sont réunis dans les bureaux de l'administration centrale; dans chaque département, une longue série de délégués pourvoit au recouvrement du revenu de l'état. Chaque nature d'impôt est confiée à une administration spéciale. Plusieurs de ces administrations ont des milliers d'agens. Les contributions directes en occupent 1,030 pour l'assiette de l'impôt et 7,523 pour la perception, l'enregistrement et le timbre 3,608, les forêts 3,433, les douanes 2,956 pour le service administratif et 26,559 pour le service actif, les contributions indirectes 9,139, et enfin les postes 6,694. La Monnaie compte 143 employés. Si l'on ajoute 8,676 facteurs ruraux, 1,000 agens de bureaux de distribution des lettres, et 8,840 receveurs buralistes des contributions indirectes, le personnel des finances se compose de plus de 80,000 agens. Toutes les opérations financières sont réglées et apurées par la cour des comptes, composée de plus de cent membres. Ce service entier est placé sous l'autorité suprême du ministre des finances. Véritable potentat, il a son sénat dans la réunion de chefs habiles et expérimentés, sa justice dans la cour des comptes, son armée dans les douanes et dans la foule de ses employés, et dans les recettes et les dépenses qu'il dirige ou surveille, le plus riche trésor de l'Europe.
Ce vaste réseau de plus de 250,000 ecclésiastiques, magistrats, lettrés ou savans, diplomates, militaires, ingénieurs, administrateurs, employés, agens de toute nature et de tous grades, couvre le territoire du royaume, selon les besoins du public et les nécessités du service. L'ordre règne au sein de cet immense personnel. Il y est entretenu par la hiérarchie, sans laquelle la désorganisation ne tarderait pas à s'y introduire. La hiérarchie crée les rangs, classe les individus, et distribue à chacun son titre et son grade : elle est la source de la subordination et l'instrument de la discipline. Par la carrière qu'elle ouvre aux ambitions, elle offre une récompense aux bons services, un emploi utile au mérite. Le territoire du royaume lui fournit pour cadres les circonscriptions départementales et communales. Dans les services publics qui ne comportent pas cette division, des circonscriptions spéciales sont formées de la réunion de plusieurs départemens. Ainsi le royaume est partagé en diocèses pour le culte, en ressorts judiciaires pour la justice, en académies pour l'instruction publique, en divisions militaires pour les affaires de la guerre, en inspections pour les travaux publics, en conservations pour les forêts. Les contrées étrangères où la France juge nécessaire d'entretenir des représentans sont elles-mêmes divisées en grandes régions et distribuées entre les ambassadeurs ou ministres et les consuls-généraux. A des degrés divers et successifs, l'autorité déléguée par le ministre au chef intermédiaire descend de celui-ci à ses inférieurs. Chaque case de cet échiquier, si l'on peut ainsi parler, a une organisation propre et reproduit une unité secondaire dans la grande unité politique : dans le diocèse, l'archevêque, l'évêque, le curé de canton, le desservant; dans le ressort, la cour royale, le tribunal de première instance, la justice de paix; dans l'Académie, le recteur, l'inspecteur, le proviseur ou le professeur de collége royal, le principal ou le régent de collége communal; dans la division militaire, le lieutenant-général, le maréchal-de-camp commandant la subdivision, le commandant de place; dans chaque département, le préfet, le sous-préfet, le maire, - l'ingénieur en chef des ponts et chaussées, l'ingénieur ordinaire, - le receveur-général, le receveur particulier, les percepteurs, - le payeur-général, -le directeur de département, le directeur d'arrondissement dans les régies financières.
Cette savante et ingénieuse organisation reçoit l'impulsion du pouvoir central, qui en est l'ame. Le clergé seul, dans l'accomplissement de ses devoirs spirituels, ne relève que de ses propres chefs. A la tête de la magistrature, qui, sur son siége, ne peut être subordonnée à la volonté ministérielle, la cour de cassation maintient l'application uniforme des lois dans tous les tribunaux du royaume. Dans toutes les autres parties du service, le mouvement est imprimé et la conduite réglée par le pouvoir responsable. Un ordre parti du siège du gouvernement est transmis de proche en proche et pénètre en quelques jours jusqu'aux extrémités les plus reculées du royaume. Partout il peut compter sur une obéissance fidèle, sur une même exécution. Ainsi fonctionne le système de la centralisation, cette grande force de la France, d'autant plus nécessaire que nos institutions font une plus large part à l'intervention des citoyens, si prompte à dégénérer en opposition et en résistance. La centralisation, c'est l'ordre et l'unité, et pour ne parler que du sujet qui nous occupe, si le pouvoir central n'avait point autorité sur les fonctionnaires, le trouble et la confusion régneraient bientôt parmi eux. Tout le personnel public dépend donc plus ou moins étroitement du gouvernement. Ce pouvoir suprême se personnifie dans les ministres responsables, chargés par la constitution, et sous le contrôle des chambres, d'assurer partout l'exécution des lois et l'accomplissement des services publics. Des auxiliaires particuliers, fonctionnaires eux-mêmes, les assistent dans l'exercice de ce pouvoir. Des conseils les éclairent, des bureaux leur tiennent la plume, des inspecteurs leur prêtent le secours d'une surveillance permanente. Les conseils, les bureaux, les inspecteurs, sont la pensée, la main et l'oeil du pouvoir central. Ils complètent l'organisation générale des fonctionnaires publics, et relient tous les rameaux de l'arbre au tronc commun.
Pour l'administration générale, le gouvernement s'appuie sur le conseil d'état. Nous avons retracé ailleurs les fonctions et les attributions de ce conseil (1). Pour les administrations spéciales, et, si l'on peut ainsi dire, techniques, des conseils spéciaux sont constitués à la tête de presque tous les grands services : à l'instruction publique, le conseil royal; à la marine, le conseil d'amirauté; à la guerre, un comité pour chacune des armes, comités au-dessus desquels des hommes expérimentés demandent le rétablissement d'un conseil supérieur, déjà formé à des époques antérieures; au commerce et à l'agriculture, des conseils-généraux pour l'agriculture, pour le commerce, pour les manufactures, pour les haras, etc.; aux travaux publics, un conseil-général des ponts-et-chaussées, un conseil-général des mines; à chacune des régies financières un conseil d'administration, composé du directeur-général et d'un certain nombre d'administrateurs. Les affaires les plus importantes sont traitées dans ces conseils. Leur intervention est l'application du principe qui place partout auprès du chef unique et responsable une autorité collective et consultative.
Les bureaux sont les archives vivantes de l'administration et les dépôts de la tradition. Ils font le rapport des affaires, appliquent la décision prise par le ministre ou le chef secondaire, après l'avis du conseil compétent, et expédient la correspondance administrative, quelquefois minutieuse dans ses exigences, mais toujours, même dans ses abus, conservatrice des intérêts publics. Ils n'exercent aucun pouvoir nominal, mais le plus souvent ils doivent à leur position spéciale, à leur expérience, à leur fidélité aux règles déjà appliquées, le pouvoir réel. Les bureaux occupent un personnel très nombreux 2,940 employés de tous rangs y sont réunis, 594 serviteurs et hommes à gages leur sont attachés. Le nombre des employés est de 100 à la Justice, 57 aux cultes, 127 à l'instruction publique, 73 aux affaires étrangères, 205 à la marine, 453 à la guerre, 234 à l'intérieur, 138 au commerce, 14 3 aux travaux publics, et 1,373 aux finances. Les administrations départementales et communales, les régies financières et d'autres services ont aussi des bureaux qui exercent des fonctions analogues dans les départemens ou dans les ressorts spéciaux.
Pour éclairer les bureaux et les conseils, pour suivre l'exécution des ordres donnés, des inspections sont confiées à des fonctionnaires distincts. Ils suppléent à la correspondance toujours lente, toujours incomplète. Exclusivement commis à ce soin, ils n'ont rien à taire, et ne peuvent avoir intérêt à dissimuler des abus dont ils ne sont ni les auteurs ni les complices. Leur attention se porte sur l'ensemble et sur les détails, et la perspective de leurs investigations, toujours suspendues sur les têtes, est à elle seule un frein et un moyen de discipline. Ainsi des inspecteurs-généraux parcourent chaque année les départemens pour surveiller le personnel enseignant, les corps militaires, le régime des prisons et des établissemens de bienfaisance, les haras, les travaux des canaux, des routes, des ponts et des mines, et l'immense gestion de la fortune publique; des inspections particulières concourent au même but dans chaque ressort pour l'instruction publique, dans chaque département pour l'instruction primaire, pour l'enregistrement, les postes, etc. Il est rendu compte du résultat des visites dans des rapports circonstanciés, et ainsi le gouvernement ou les chefs intermédiaires sont toujours en état de savoir exactement si les ordres donnés ont été suivis, les règles de bonne administration observées et les besoins publics satisfaits.
Telle est l'organisation générale du personnel des serviteurs de l'état. Si leur grand nombre étonne au premier aperçu, toutefois grace à la hiérarchie, constituée sans interruption du sommet à la base, et à l'intervention des conseils, des bureaux et des inspecteurs, la subordination, l'exactitude, le respect des lois, sont maintenus en tous temps et en tous lieux, et le public peut ainsi attendre de la part des hommes consacrés à son service des travaux utiles, une coopération active et assidue, et une sage administration de ses intérêts.
Après ce coup d'oeil d'ensemble, les détails que nous nous proposons de présenter, sur la condition des fonctionnaires en France, seront plus clairs et plus faciles à saisir. Nous nous attacherons à exposer suivant quelles règles les emplois publics sont conférés, exercés et retirés, quelles rémunérations sont accordées à ceux qui les occupent, quels moyens d'existence à ceux qui les quittent. En d'autres termes, nous suivrons les fonctionnaires dans toutes les phases de leur carrière. Cet exposé ne comprendra ni les magistrats municipaux, dont les fonctions sont gratuites, semi-électives, et d'une nature toute spéciale, ni le clergé, dont la constitution est soumise à un régime exceptionnel qui sera traité à part.
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(1) Voyez la Revue des Deux Mondes des 15 octobre et 15 novembre 1841.
L'état, par la nomination d'un fonctionnaire, contracte des engagemens, délègue une portion de son pouvoir et accepte une solidarité au moins morale. Son choix doit être soumis à des conditions. Ces conditions sont diverses; elles se rapportent à l'âge, à l'état civil, au caractère moral, à la capacité. Il n'en est aucune qui concerne la naissance ou la condition sociale. La charte déclare tous les Français également admissibles aux emplois civils et militaires, et ce principe est une des conquêtes les plus précieuses de notre révolution. A part un très petit nombre de services, tels par exemple que l'inspection générale des finances, où ceux qui sollicitent leur admission doivent justifier d'un certain revenu, on n'impose plus aux candidats aucune condition de fortune personnelle; mais ce principe, comme nous le verrons à l'occasion des salaires, ne peut pas être toujours rigoureusement appliqué. - Les emplois ne sont ni héréditaires, ni transmissibles à prix d'argent. Le même principe s'y oppose péremptoirement. Cependant, par une faveur naturelle, et sans déroger aux conditions spéciales d'aptitude, les fils des fonctionnaires sont choisis de préférence dans plusieurs administrations et notamment dans le service consulaire. D'un autre côté, les greffiers des cours et tribunaux ont droit de vendre leur office, en vertu de la loi de 1816, qui les a confondus, par erreur, avec les titulaires de charges privées. A part cette exception, aucun emploi ne peut être vendu : un marché de ce genre devrait être, pour qui l'aurait conclu, un titre d'exclusion.
La condition de l'âge se modifie selon la nature des emplois. Les surnuméraires et les candidats qui aspirent aux postes inférieurs pour gravir ensuite les degrés plus élevés doivent être encore dans la période de la vie où l'instruction s'acquiert aisément, où l'esprit se façonne sans peine à une direction spéciale : ils ne sont admis en général que de dix-huit ou vingt à vingt-cinq ou trente ans. Les fonctions qui exigent la vigueur physique et qui comportent un service actif ne doivent pas être conférées à l'âge où les forces sont exposées à décliner dans un temps assez rapproché. Celles où la maturité et l'expérience sont des titres nécessaires ne s'ouvrent au contraire qu'aux hommes dont l'esprit est déjà formé par l'exercice de la pensée, l'habitude du monde et la pratique des affaires. En général, l'état doit refuser de s'associer ceux qui ne peuvent lui promettre de longs services : autrement il est obligé de les congédier avant qu'une retraite soit acquise à leurs vieux jours ou de conserver dans les emplois des agens qui ne lui apportent plus qu'une intelligence usée et un corps débile.
Dans la plupart des fonctions, la qualité de Français est impérieusement exigée. Il est juste que les émolumens payés par l'état soient réservés à ceux qui participent à toutes les charges publiques; pour être investi de l'influence ou de l'autorité que confèrent certains emplois, il faut être uni au pays par les liens de l'origine, de l'éducation, de la famille, et exercer tous les droits du citoyen. Seulement des étrangers pourraient être admis dans quelques emplois inférieurs, exception dont on a fait profiter des proscrits que les évènemens politiques avaient chassés de leur patrie et à qui la France accordait une généreuse hospitalité. Des savans étrangers ont aussi été appelés à des emplois de l'enseignement. Jamais la science et le génie n'ont eu besoin de lettres de naturalité dans un pays qui met sa gloire à les honorer. Outre la qualité de Français, les aspirans doivent posséder la complète jouissance de leurs droits civils. Ceux qui en auraient perdu, ne fût-ce qu'une partie, par suite de jugement, ne pourraient être admis. La même exclusion devrait atteindre un failli. Même dans les plus humbles postes, l'honneur de servir l'état ne peut être conféré à qui n'a pas le droit de marcher la tête levée. Les femmes ne sont admises que dans l'administration des postes, et ne peuvent occuper que les directions dont le revenu est inférieur à 2000 francs. Il en est aussi qu'on emploie dans les bureaux du timbre et de l'Imprimerie Royale, mais à titre d'ouvrières plutôt que de fonctionnaires.
La probité, les bonnes moeurs, la droiture du caractère, sont les plus vulgaires et les plus indispensables qualités du fonctionnaire. Quiconque aspire à ce titre doit prouver qu'il en est digne. Plusieurs règlemens expriment cette obligation, tous la supposent. Quant aux preuves à produire, elles ne peuvent être définies, sauf dans quelques postes subalternes, où elles consistent en certificats, témoins souvent trompeurs. Dans toutes les administrations, ceux qui font ou préparent les nominations doivent se livrer à cet égard aux investigations les plus scrupuleuses et les plus sévères. Jusqu'à quel point les opinions des candidats doivent-elles être interrogées et prises en considération? c'est une question qui, à d'autres époques, a beaucoup agité les esprits. Dans l'ancien régime, on recherchait le culte ou la croyance des candidats. La restauration réservait toutes ses préférences à ceux qui partageaient ses doctrines politiques ou religieuses : système imprudent, triste héritage des discordes civiles. Un gouvernement sage s'attache à étendre le cercle de ses adhérens, loin d'entretenir de jalouses inimitiés. La recherche des opinions doit être interdite dans les temps ordinaires et pour la plupart des emplois. La conscience du fonctionnaire n'est pas moins inviolable que celle du simple citoyen. Cependant il est des époques et des emplois qui ne permettent point cette indifférence absolue. Après des commotions politiques, il convient, comme le demandaient les états-généraux en 1483, de choisir des hommes « étrangers aux troubles qui ont agité l'état. » Quand le pouvoir n'est pas assis, quand les partis sont encore en armes, il serait imprudent de confier à des mains ennemies une part d'autorité. Il en est de même en tous temps de certains emplois dont le caractère est essentiellement politique et dont les titulaires doivent reproduire sans altération la pensée, les tendances et l'esprit du gouvernement.
Ces conditions générales d'âge, d'état civil, de moralité privée, ne constituent qu'une aptitude commune et ne peuvent conférer aucun titre, si elles ne trouvent un complément nécessaire dans des garanties plus spéciales et plus directes : c'est surtout à l'entrée de la carrière que ces garanties doivent se placer. Un fonctionnaire public, de quelque ordre qu'il soit, n'acquiert pas en un jour toutes les qualités requises : les plus habiles se forment de longue main, par l'étude qui donne les connaissances générales, par la pratique qui donne l'expérience relative. Au début de toutes les professions se trouve l'apprentissage, et les hommes qui se vouent au service public en sont moins dispensés que d'autres. Il est du devoir de l'état d'imposer à tous ceux qui lui proposent leur concours, l'obligation de s'y préparer de bonne heure. Il est de son intérêt de les y préparer lui-même dans certaines branches de l'administration qui exigent une capacité plus déterminée et plus définie. Les diverses mesures prises dans ce double but constituent ce qu'on peut appeler, en termes généraux, le noviciat des services publics, noviciat dont les conditions et les formes sont aussi nombreuses que variées. Dans certains services, l'état adopte dès leur première jeunesse les sujets qui se montrent dignes de sa confiance, il leur donne dans des écoles spéciales l'instruction nécessaire, les initie à ses principes, à ses doctrines d'administration, et se les assimile, pour ainsi dire, par une éducation prolongée. Dans d'autres, il subordonne l'admission des jeunes aspirans soit à un concours ou à un examen, soit à la production de diplômes universitaires ou scientifiques, ou bien il supplée à l'instruction antérieure par un stage. Il en est dans lesquels le choix n'est assujéti à aucune règle. Quelquefois plusieurs de ces modes sont combinés ensemble. Nous les examinerons successivement.
Les écoles spéciales sont les plus fertiles pépinières des services publics. A la fois honorables et utiles pour l'état qui les entretient, elles sont la plus vraie application du principe de l'égale admissibilité de tous les citoyens aux emplois. Nulle institution n'est plus libérale et plus démocratique. Trois grands services se recrutent dans le sein des écoles spéciales : les armées de terre et de mer, les ponts-et-chaussées et les mines, et l'instruction publique. Au premier rang apparaît l'École Polytechnique, dont la renommée est européenne, et qui, par de savantes études, prépare des officiers pour l'artillerie, pour le génie et pour une partie de l'état-major, et des ingénieurs pour les constructions navales, les ponts-et-chaussées et les mines. Des écoles d'application destinées à compléter le service théorique et à commencer l'expérience pratique des élèves sortis de ses rangs sont ouvertes à Metz pour l'artillerie et le génie, à Lorient pour le génie maritime, à Paris pour l'état-major, pour les ponts-et-chaussées et les mines. A l'école de Saint-Cyr, exclusivement militaire, s'instruisent des officiers pour l'infanterie, la cavalerie et une partie de l'état-major. Les régimens de l'armée reçoivent à la sortie ceux qui entrent dans l'infanterie. Enfin l'école navale forme des officiers de mer : il en sort aussi de l'École Polytechnique. Des règles communes sont suivies dans toutes; ces écoles : on y est admis, et l'on passe ensuite dans les emplois par la voie du concours; des examens répétés assignent à chaque élève son rang, et décident de sa carrière ultérieure. C'est la seule porte pour, entrer dans ceux des emplois d'officiers que les lois sur l'avancement militaire n'ont point réservés aux sous-officiers, et dans tous les emplois des ponts-et-chaussées et des mines. La carrière s'ouvre ainsi sous la direction de maîtres éminens, sous l'impression durable d'une forte discipline, et les postes les moins élevés sont déjà le prix du travail et la récompense de longs efforts.
Les jeunes gens qui se destinent à l'art d'enseigner les lettres et les sciences sont initiés à cette noble fonction dans l'École Normale; ils y passent trois années. L'admission est aussi le résultat d'un concours; mais le conseil royal dresse préalablement, sur les notes des recteurs, la liste des candidats admis à concourir, précaution salutaire qui permet d'apprécier les qualités morales des aspirans, si nécessaires dans le sacerdoce civil auquel ils consacrent leur vie. Indépendamment des examens de l'école, les élèves doivent prendre des grades universitaires pendant le cours des études. Ils sont pourvus d'une chaire à leur sortie, mais sans droit exclusif aux emplois de l'Université. Pour professer dans un collége royal, il leur faut encore obtenir au concours le titre d'agrégé, et des candidats étrangers à l'École Normale peuvent le leur disputer. C'est un point sur lequel cette école diffère des écoles militaires. L'instruction primaire a aussi ses écoles normales, placées dans les départemens, et où se forment les instituteurs communaux.
D'autres écoles correspondent à des services d'une moindre importance. 1° L'École Forestière de Nancy est ouverte aux jeunes gens qui veulent entrer dans le service des forêts. Les examens d'admission se font dans la même forme que ceux de l'École Polytechnique; mais les jeunes gens ne sont admis à concourir que sur une lettre du directeur général. 2° Une école spéciale a été fondée au Pin, en 1840, pour le service des haras. Les élèves en sont nommés au concours après que le ministre les a autorisés à se présenter. 3° L'École des Chartes délivre des brevets d'archiviste paléographe à ceux de ses élèves admis au concours qui, après deux années d'études, ont répondu aux examens d'une manière satisfaisante. 4° L'école des jeunes de langue, qui reçoit des élèves de huit à douze ans, c'est-à-dire à l'âge où l'étude des langues et des idiômes étrangers est rapide et facile, prépare des interprètes et des drogmans pour les échelles du Levant. 5° Enfin l'école vétérinaire d'Alfort prépare aux emplois de vétérinaires de l'armée un certain nombre d'élèves militaires, à la nomination du ministre de la guerre, sans concours.
Dans les écoles spéciales, le concours se combine ordinairement avec l'instruction qui s'y acquiert. Les plus sûres garanties de la capacité sont ainsi réunies. Le concours a pour objet de désigner le plus capable; l'examen tend seulement à constater une capacité absolue d'un degré suffisant : il tend à devenir la condition générale de l'admission aux emplois. La nouvelle loi sur le conseil d'état l'impose aux auditeurs; les élèves consuls y sont soumis depuis 1833; toutes les administrations centrales, dans les règlemens qui viennent de les organiser, l'ont admis, à l'exception seulement des affaires étrangères et de l'instruction publique (1). Dans les départemens de la guerre et du commerce, après l'examen, des listes sont dressées par ordre de mérite, mesure très analogue au concours. Ce n'est qu'après des examens, quelquefois renouvelés à plusieurs reprises, qu'on est admis dans les services des douanes, de l'enregistrement, des contributions directes ou indirectes et des tabacs, et qu'on peut être nommé élève inspecteur des télégraphes (2) ou conducteur auxiliaire des ponts-et-chaussées.
Un examen a toujours précédé la délivrance des diplômes littéraires ou scientifiques, et par conséquent ils attestent aussi une certaine capacité. Dans quelques cas, ces diplômes sont la condition de l'admission au concours ou à l'examen; dans d'autres, ils constituent seulement un titre de préférence; souvent ils suppléent à toute autre constatation. Le diplôme de licencié en droit est exigé pour l'admission dans la magistrature; il est demandé aux auditeurs au conseil d'état, aux chefs de bureaux, sous-chefs et rédacteurs de la justice et des cultes, aux surnuméraires des affaires étrangères, aux adjoints à l'inspection générale des finances, aux professeurs des langues orientales vivantes; celui de bachelier ès-lettres aux expéditionnaires de la direction des cultes, aux employés des bureaux de l'instruction publique et de la marine, aux surnuméraires de l'enregistrement, aux élèves de l'École Forestière et de l'École des Chartes, et aux élèves chirurgiens militaires. Il faut justifier du diplôme de vétérinaire en titre ou de certificats équivalens pour les emplois d'instruction à l'école d'Alfort, du diplôme d'aptitude de l'école des haras pour devenir officier des haras. Les prix remportés dans les écoles de droit donnent le premier rang pour obtenir le brevet de surnuméraire de l'enregistrement.
Dans la plupart des services, l'administration admet les candidats à faire leur apprentissage sous ses yeux et sous sa direction. Ce stage s'accomplit sous des dénominations diverses. Les jeunes gens destinés à obtenir des emplois reçoivent le titre d'élèves, d'auditeurs, de surnuméraires, d'attachés, d'aspirans ou d'auxiliaires. Des noms différeras désignent souvent une même situation, sans que rien explique la variété de ces qualifications. Le service des consulats, celui des télégraphes, celui des chirurgiens militaires, ont des élèves sans avoir d'écoles spéciales; le conseil d'état a des auditeurs; les administrations centrales et les régies financières ont des surnuméraires. Le département des finances y a ajouté, par une superfétation assez singulière, des aspirans au surnumérariat. Des attachés ont été créés au ministère de l'intérieur pour les emplois du service extérieur, et au ministère des affaires étrangères pour les bureaux et les ambassades. Le titre d'auxiliaire a été adopté dans le personnel des conducteurs des ponts-et-chaussées, dans le service de santé militaire, dans l'intendance militaire et au dépôt de la guerre; il désigne aussi, dans quelques administrations, des employés accidentels, créés pour des besoins extraordinaires. Tantôt, et par exemple dans les régies financières, le surnumérariat est un préalable nécessaire à l'obtention des emplois, et sauf le cas de renvoi pour défaut de zèle ou de capacité, il ouvre des droits certains; tantôt il n'est ni une condition, ni un titre. Dans l'administration des postes, aucun employé n'est admis qu'après un essai de trois mois. La durée du stage, sous quelque dénomination qu'il s'accomplisse, est subordonnée au mérite des candidats et au nombre des vacances. Les auditeurs au conseil d'état sont rayés au bout de six ans, s'ils n'ont pas été appelés à un emploi en titre. Les surnuméraires ne peuvent être placés qu'après six mois d'exercice dans les bureaux des travaux publics, qu'après deux ans au ministère de l'intérieur et dans le service de perception des contributions directes. Le stage des magistrats des cours et tribunaux consiste seulement dans l'exercice nominal ou réel de la profession d'avocat pendant deux ans; pour d'autres fonctionnaires, il résulte de services déjà rendus à un titre différent. Les bureaux de la marine sont ouverts à ceux qui ont servi trois ans dans une autre branche de ce département, ceux des travaux publics aux ingénieurs des ponts-et-chaussées et des mines, aux conducteurs, garde-mines et inspecteurs de la navigation, ceux de l'intérieur à tous les fonctionnaires du même département, ceux enfin de l'instruction publique à tous les membres de l'Université. Les personnes qui ont servi sept ans dans l'administration, ou dont l'emploi a été supprimé, peuvent être appelées aux places de percepteurs, sans surnumérariat.
Parmi tous les moyens d'admission, le concours offre les garanties les plus réelles. Quand il se joint à des études dans une école spéciale, il ne laisse rien à désirer; mais tous les services ne comportent pas la création d'une école. L'examen n'est pas toujours sérieux : l'administration se réserve le droit de désigner les juges, les questions et les candidats; c'est trop d'arbitraire à la fois. La faveur et le népotisme peuvent se glisser dans les nominations à l'aide de l'examen, loin qu'il les exclue. Les diplômes s'obtiennent souvent avec une grande facilité, et l'on a pu remarquer que parfois ils ne se rapportent que fort indirectement à l'objet des fonctions pour lesquelles ils sont exigés. Enfin, le stage favorise une double équivoque, si l'on peut ainsi s'exprimer, On y admet aisément et sans preuve, parce qu'il n'est qu'un essai, et l'on nomme ensuite aux emplois ceux qui l'ont accompli, parce qu'ils y ont consacré déjà un temps plus ou moins long et des travaux plus ou moins suivis, dont on s'empresse de leur tenir compte. Nous convenons pourtant que le concours a l'inconvénient de constater exclusivement la capacité scientifique et de laisser de côté les raisons morales d'aptitude. Nous souhaiterions qu'il ne fût adopté qu'avec le droit conféré à l'administration, comme elle l'exerce déjà pour l'École Normale et l'École Forestière, de dresser préalablement la liste de ceux qui y seraient admis, ou bien que, si le système des examens prévalait, des dispositions formelles en déterminassent impérativement les formes et les conditions, de manière à les rendre sérieux et décisifs.
Au total, la carrière des armes, celles des ponts-et-chaussées, des mines et de l'enseignement sont les seules dans lesquelles un noviciat complet ait été organisé par la loi. Dans les administrations financières, les jeunes candidats sont choisis avec soin et soumis à des épreuves, mais aucune disposition légale n'a assuré de la fixité aux règles établies. Par la loi de finances de 1844, la chambre des députés avait exigé une organisation nouvelle des administrations centrales, mais aucun effort sincère n'a été fait pour en préparer le recrutement. Dans le chaos des règlemens arrêtés par chaque ministre, dans ceux que chaque régie des finances a composés d'après les données successives de l'expérience, on ne trouve ni unité, ni ensemble. On s'aperçoit aisément qu'aucune pensée directrice n'a présidé à ces mesures. Il est urgent que cette confusion disparaisse. Elle nuit au service et blesse nos habitudes de régularité et de simplicité. Enfin, la diplomatie et l'administration proprement dite sont restées en dehors de toutes les règles établies dans les autres services; l'entrée de la magistrature elle-même n'est garantie par aucune précaution suffisante. Disons quelques mots sur ces lacunes.
La vénalité des offices de judicature, si pernicieuse à beaucoup d'égards, avait au moins le mérite de constituer des familles de magistrats en qui se perpétuaient avec la toge les plus saintes traditions de science, de sagesse et d'amour de la justice. La révolution de 1789 supprima la vénalité, institua le régime électif, et brisa ainsi toute carrière dans cet ordre de fonctions. Après avoir ressaisi le droit de pourvoir à tous les emplois de magistrature, l'empereur considéra la création d'un noviciat comme le couronnement du nouvel établissement judiciaire. En 1808, il institua des juges auditeurs, auprès des cours, et voulut qu'ils fussent nommés sur des listes de candidats présentées par ces cours elles-mêmes, et composées d'avocats attachés au barreau depuis deux ans au moins. Ce souvenir des antiques prérogatives des parlemens, chargés jadis de faire des présentations analogues, aurait dû plaire à un gouvernement qui affectait toutes les formes de l'ancien régime; cependant la restauration s'en écarta- complètement, lorsqu’elle étendit l'institution des juges auditeurs aux tribunaux de première instance. Aucune condition ne fut attachée aux nominations, et les choix ne tardèrent point à prouver qu'un esprit exclusif et partial présidait à la composition des corps judiciaires. L'opinion s'en était émue, et quand éclata la révolution de juillet, l'institution même des juges auditeurs fut emportée. En ce moment, il n'existe aucun séminaire pour les augustes et sévères devoirs de la magistrature; on a cherché à combler cette lacune en conférant aux jeunes aspirans, à titre de début, l'emploi de juge suppléant, créé dans d'autres vues et pour d'autres besoins, et constitué dans des conditions incompatibles avec cette destination d'emprunt. Les juges suppléans jouissent de l'inamovibilité qui ne doit point appartenir à une position d'épreuve. Ils ne peuvent être nommés qu'à vingt-cinq ans, tandis que l'emploi de substitut, réservé à leur avancement, peut être obtenu à vingt-un ans. La nomination des juges suppléans n'est d'ailleurs, soumise à aucune autre condition que le diplôme de licencié en droit et deux années de barreau, plus souvent oisives que laborieuses. Dans ces derniers temps, un autre noviciat paraît avoir été établi; nous voulons parler des avocats attachés à certains parquets et désignés ainsi dans quelques actes de nomination royale. Nous ne pouvons discuter un titre qui n'est reconnu par aucune décision de l'autorité publique, qui n'existe pas légalement et qui n'est même pas admis dans tous les parquets. Dans cet état de confusion, nous n'hésitons pas à dire que l'avenir de la magistrature est compromis, et que si elle maintient intacte sa vieille réputation de droiture et d'impartialité, rien ne se fait pour que les lumières y restent toujours à l'unisson des moeurs. Il est urgent d'y pourvoir, en constituant un noviciat judiciaire. Que les jeunes gens destinés à la magistrature reprennent le titre d'auditeurs, nous n'y faisons aucune objection, mais il ne faut pas que leur nomination soit livrée à la volonté discrétionnaire du gouvernement. Là est la condition virtuelle du rétablissement de l'institution. On a dit que les auditeurs de la restauration avaient péri dans le mouvement de 1830, parce qu'ils étaient inamovibles, et qu'ils pouvaient néanmoins, par le caprice d'un ministre, être transférés d'un siège à un autre. C'est une erreur; ces inconvéniens étaient graves, mais secondaires. Les auditeurs ont succombé sous le principe d'égalité et de libre concurrence qu'inaugurait le triomphe définitif de la révolution de 1789. Ils étaient des privilégiés; à la faveur d'un titre modeste, certaines familles avaient envahi les sièges de la magistrature, et trop souvent l'indépendance de la fortune et l'honnêteté des moeurs, seules conditions dont on se préoccupât, étaient les compagnes d'un esprit médiocre et imbu de préjugés. A Dieu ne plaise que nous frappions d'un ostracisme aussi absurde qu'injuste aucune classe de citoyens. Toutes doivent être admises au partage des emplois, et toutes y ont les mêmes droits. Si pourtant il fallait choisir entre la capacité et la naissance, nous avouons que la capacité aurait nos préférences; mais cette alternative n'existe point. Ceux qu'on veut favoriser, en supprimant toute garantie, se présenteront souvent dans la lice avec des armes mieux trempées que celles de leurs rivaux. La fortune et la naissance ont des avantages naturels et inévitables; la fortune donne le loisir, la liberté d'esprit, et procure ordinairement les bienfaits d'une instruction supérieure. Un nom honoré, même dans l'enceinte limitée d'une province ou d'une ville, est entouré d'un prestige dont la démocratie elle-même ne se défend point; des règles d'admission même sévères n'entraîneront donc aucune exclusion regrettable; mais elles ne permettront pas à des influences de famille ou d'argent de s'exercer au profit de la médiocrité paresseuse ou de l'ignorance insolente. Que la capacité soit donc le premier titre à l'admission, si elle ne peut pas être le seul. Faisons concourir ensemble les garanties morales et les garanties intellectuelles. Ne sacrifions pas plus la science aux moeurs que les moeurs à la science, et que nul ne soit admis au redoutable emploi de rendre la justice, s'il n'a fait ses preuves, non par la production d'un vain diplôme, mais en personne, non par un interrogatoire fugitif, mais par des travaux répétés. Nous ne pouvons pas emprunter des exemples à l'Angleterre, où le petit nombre des juges et l'énormité des salaires permettent au gouvernement d'arracher au barreau ses plus illustres membres, mais l'Allemagne a depuis long-temps tracé la route; les aspirans à la carrière de la magistrature y subissent successivement des examens théoriques, un stage et des épreuves pratiques (3). Ce n'est point ici le lieu d'entrer dans des détails d'exécution; le jour où les ministres renonceront à des prétentions d'omnipotence que rien ne justifie, il sera facile d'organiser le noviciat judiciaire sur des bases qui satisfassent à la fois au voeu de l'opinion et aux intérêts sacrés de la justice.
Si ces intérêts tiennent le premier rang, ceux qui sont confiés au dehors aux agens diplomatiques et consulaires ne méritent pas moins, quoique dans une sphère différente, d'être remis à des mains dignes et habiles. Nos affaires extérieures sont confiées à deux ordres d'agens, entre lesquels les règlemens et les usages ont établi une séparation presque absolue. Le corps diplomatique et le corps consulaire, organisés parallèlement, sont entièrement distincts. A notre avis, ce divorce doit cesser. Plus les nations se rapprochent par des alliances commerciales et industrielles, plus la politique se lie étroitement au commerce, et plus le commerce à son tour, dans ses accidens si variés, a des rapports intimes avec la politique. Dans ce développement des relations internationales, il n'est pas plus permis à un agent consulaire d'ignorer l'histoire des traités qu'à un ministre politique d'être étranger aux questions de douanes et de tarifs. Certains préjugés de corps repoussent cette assimilation, mais elle est juste et nécessaire elle simplifierait, si elle était admise, beaucoup de difficultés, et permettrait d'asseoir cette branche du service public sur des bases plus larges. Quant à présent, des dispositions toutes différentes règlent l'admission dans l'une et l'autre carrière. Celle des consulats est organisée très régulièrement. Des élèves consuls en occupent le seuil, et leur existence, qui remonte à Louis XIV, est consacrée par le règlement du 3 mars 1781. Placés auprès des consuls, ils vivent avec eux, assistent à leurs actes, s'initient à toutes les connaissances relatives à l'administration des consulats, étudient les langues étrangères, font des extraits de toutes les affaires contentieuses soumises aux consuls, ainsi que des jugemens rendus, et chaque année sont tenus de subir un examen et de rédiger un mémoire sur un sujet désigné par le ministre, auquel ce travail est ensuite adressé.
Ce système offre des garanties réelles. Il est vrai que la sévérité des examens n'est point assurée par la publicité, que les candidats sont exclusivement au choix du ministre, et qu'aucun concours n'est ouvert; mais l'exécution franche des règlemens satisferait aux nécessités les plus impérieuses, et la capacité des agens sortis du corps des vice-consuls a jusqu'ici répondu au but de l'institution. On aurait d'ailleurs mauvaise grace à déclarer insuffisant le noviciat établi dans le corps consulaire, si l'on songe que la carrière diplomatique, qui s'en rapproche par une si étroite analogie, ne possède aucune institution de ce genre. Le recrutement y est préparé par l'adjonction d'un certain nombre d'attachés aux bureaux du ministère ou aux ambassades; malheureusement leur nomination est toute discrétionnaire. Point d'examen, point d'études obligées; point d'avenir assuré. L'enseignement nécessaire à ces futurs diplomates n'est donné dans aucune école. Sous l'empire, Napoléon avait chargé M. le comte d'Hauterive de lui proposer les mesures nécessaires pour combler cette lacune; les évènemens politiques ne permirent point à cette pensée de se réaliser. En 1830, M. de Polignac, dans des vues de politique plus peut-être que d'utilité publique, avait fondé aux affaires étrangères un cours de droit public et un cours d'instruction diplomatique, destinés à vingt-quatre élèves, parmi lesquels, selon leur capacité et leur zèle, devaient être pris des secrétaires surnuméraires, pépinière officielle du personnel des ambassades et des légations. La révolution de juillet a renversé cet établissement naissant. Depuis, aucune disposition n'a été faite pour former ni pour instruire des sujets capables de suivre avec succès une carrière qui exige des qualités et des connaissances si spéciales et si nombreuses (4).
Nos dernières critiques s'adressent à l'administration départementale. L'accès n'en est point défendu contre les surprises de l'ignorance et de la médiocrité, et tous les postes en sont accessibles à toutes les ambitions. On y débute par le titre d'auditeur au conseil d'état ou d'attaché au ministère de l'intérieur, et par les fonctions de conseiller de préfecture, qui depuis quelques années ont été conférées à titre de noviciat; mais, par des raisons de plusieurs natures, ces diverses initiations n'atteignent point le but. Les auditeurs au conseil d'état, qui devraient être destinés surtout aux emplois de sous-préfets, pour être promus ensuite aux préfectures, sont rarement appelés à ces emplois. Nommés qu'ils sont sur la proposition du garde-des-sceaux, dont ils dépendent, le ministre de l'intérieur les connaît peu, s'y intéresse encore moins, et ne se tient pas pour obligé de leur faire une carrière. Plusieurs, attachés à Paris par le voeu et l'intérêt d'une famille puissante, peu séduits par les. honneurs du pouvoir dans quelque résidence obscure et éloignée, ont refusé des places offertes à leur ambition plus exigeante; ces refus, dont on ne devait point tenir compte, ont fait accuser le corps entier d'élever trop haut ses prétentions, et les auditeurs n'ont aucun avenir assuré. Cette institution, que l'empereur avait fondée et d'où sont sortis tant d'hommes distingués, n'est plus qu'une impasse qui ne conduit à rien. On lui a créé d'ailleurs la plus maladroite des concurrences par l'établissement bâtard des attachés au ministère de l'intérieur, auditeurs au petit pied, qu'on nous passe le mot, superfétation parasite, à laquelle le ministre président du conseil d'état n'aurait pas dû consentir. Les attachés ont de moins que les auditeurs la faculté d'assister aux discussions si attachantes et si instructives du conseil d'état. Ils ont de plus la participation au travail des bureaux; ruais la plupart s'y montrent rarement, et les chefs de service se prêtent de mauvaise grace à faire l'éducation de jeunes gens qui doivent les quitter précisément à l'heure où ils deviendraient utiles. Trop souvent enfin le titre d'attaché n'est qu'une faveur nominale destinée à en préparer de moins vaines, sans les justifier. Pour compléter des études préparatoires, ou nulles ou insuffisantes, on introduit les plus heureux dans les conseils de préfecture, avec les fonctions de secrétaire-général, dans les chefs-lieux où ces fonctions ne forment point un emploi distinct. Nous n'approuvons pas ces nominations. Les conseils de préfecture sont des tribunaux administratifs, appelés souvent à prononcer sur les plus graves questions : il y faut de l'expérience, de la maturité, une pratique déjà longue. Ce n'est pas là que doit se faire l'apprentissage administratif. Nous en dirons autant des fonctions de secrétaire-général, qui consistent surtout dans la connaissance exacte des traditions administratives et locales, l'habitude de l'ordre, le respect inflexible de la règle, qualités essentielles qui ne sont point l'attribut ordinaire de la jeunesse.
A tous les détails dans lesquels nous sommes entré se rattache une observation générale, qui servira de conclusion à ce que nous avons dit sur le noviciat dans les services publics. Nous avons vu l'état ouvrir des écoles savantes pour préparer les hommes qui doivent entrer dans l'armée, dans les ponts-et-chaussées, dans les mines, dans l'instruction publique. Les facultés de droit, sauf les épreuves ultérieures dont nous avons signalé le besoin, instruisent les aspirans aux emplois de la magistrature, mais ceux qui prétendent à l'honneur de représenter le pays à l'étranger ou de l'administrer à l'intérieur, où peuvent-ils acquérir les connaissances nécessaires? Nous avons loué les efforts des administrations financières pour former des sujets capables; mais où s'enseigne la théorie des fonctions qu'ils pourront exercer un jour, où recueilleront-ils, indépendamment des exercices pratiques auxquels on les soumet, les idées générales, les notions d'ensemble, les connaissances scientifiques qui les guideraient dans toute leur carrière et leur permettraient d'échapper au joug pesant de la routine? Nous cherchons en vain les sources auxquelles ils pourraient puiser.
La France a toujours occupé le premier rang dans le monde par sa supériorité dans les lettres et dans les sciences. Nos vieilles universités ont conquis une gloire dont le souvenir est encore vivant, et leur digne héritière, reconstituée par le génie de l'empereur, n'a pas été inférieure à ses devancières. L'enseignement public est établi partout sur des bases larges et fécondes; cependant, tandis que l'état entretient et propage toutes les connaissances qui ont pour objet le bien-être individuel ou les droits privés des citoyens, il a toujours laissé dans l'oubli et négligé celles qui embrassent les intérêts généraux de la société. Il prépare et fait des avocats et des médecins, il ne s'occupe point de créer des hommes publics, des administrateurs, des diplomates, des financiers. A part quelques chaires de droit administratif, créées dans ces derniers temps, et qui, bien qu'enfermées dans un cercle étroit, ont déjà rendu de grands services, les sciences politiques et sociales rte sont point enseignées en France. Nous avons été devancés par l'Allemagne, où plusieurs états rivalisent de zèle pour répandre ces sciences. Par une étrange contradiction, c'est sous des gouvernemens absolus que s'ouvrent des chaires qui conviennent surtout à un peuple libre; il est temps que l'enseignement soit mis en harmonie avec les institutions. Plus les citoyens sont appelés à prendre part aux affaires publiques, non-seulement dans les emplois de l'état, mais dans les conseils électifs, dans la commune, dans le département, dans les assemblées politiques, plus il est nécessaire de leur donner la science qui permet d'accomplir dignement ces devoirs nouveaux. Il ne suffirait point d'augmenter le nombre des chaires de nos facultés. Ce n'est pas un simple développement de l'enseignement actuel qu'il s'agit de constituer, mais un enseignement spécial avec son esprit propre et son caractère particulier (5). De nouveaux professeurs attachés aux facultés de droit ne tarderaient point à en adopter l'esprit trop juridique. A des hommes qui consacrent leur vie au service public, il faut inspirer un sentiment plus énergique des droits de la société, moins de passion pour l'individu, plus de souci des intérêts de l'état. A Dieu ne plaise que nous condamnions l'étude du droit civil. Nous aimons et nous respectons dans le magistrat et dans le jurisconsulte ce généreux dévouement qui se porte toujours au secours du plus faible, et mesure la protection au pouvoir de l'oppresseur; mais nous ne voulons pas soumettre à la même influence des études qui tendent vers un but entièrement distinct. Notre révolution a proclamé le principe de la séparation des pouvoirs : elle a défendu que l'administration et la justice fussent confondues dans les mêmes mains, et les a séparées d'une manière absolue. Ce principe ne sera définitivement consacré que quand un enseignement spécial prendra au début et conduira vers leurs destinations respectives ceux qui doivent parcourir l'une ou l'autre carrière.
Un enseignement complet de toutes les sciences qui se rapportent aux affaires publiques est donc le point de départ d'une bonne organisation du personnel des fonctionnaires. Tant qu'il ne sera pas constitué, toutes les mesures prises pour consacrer les droits du talent et pour procurer à l'état des serviteurs intelligens et capables seront vaines et sans effet. L'année dernière, d'honorables députés ont proposé de déterminer les règles de l'admission dans les fonctions publiques. Une pensée louable avait inspiré ce projet. S'il a échoué, c'est surtout parce qu'il était dépourvu de base, faute d'une école publique où pussent s'acquérir les connaissances exigées des candidats aux emplois. Nous faisons des voeux pour que cette lacune soit comblée. Puisse bientôt l'état, en présence d'une jeunesse active, laborieuse, pleine d'une généreuse émulation, se créer le moyen d'en choisir l'élite pour l'appliquer au service public et étendre ainsi, par des dispositions successives, à la diplomatie, à l'administration, aux régies financières, avec les tempéramens propres à chacun de ces services, le régime de garanties qui garde déjà le seuil des autres carrières!
Jusqu'ici nous ne nous sommes occupé que des emplois les moins élevés, sorte d'épreuve et d'initiation plus spécialement destinée aux hommes jeunes, nouveaux, et chez qui le zèle et la vivacité de l'esprit suppléent à l'expérience. Au-dessus de ces emplois s'ouvre la liste de tous ceux dont se compose l'ensemble du service public et qui réclament d'autres qualités, la maturité avec la vigueur, et des connaissances qui, pour quelques-uns du moins, supposent une intelligence distinguée. Recherchons quels principes en règlent la distribution.
C'est aux fonctionnaires d'un ordre moins élevé dans le même service que sont donnés la plupart des emplois, soit en vertu de dispositions formelles, soit par la libre volonté des chefs, soit enfin par l'influence qu'exercent naturellement les efforts déployés et l'aptitude constatée dans les postes inférieurs. L'avancement est le droit commun : c'est une règle aussi salutaire qu'équitable. Elle donne à l'état des serviteurs expérimentés, elle excite le zèle et entretient l'émulation; par l'avenir qu'elle offre aux fonctionnaires, elle compense en partie la médiocrité des rémunérations accordées par l'état. L'avancement s'obtient de deux manières, soit par l'ancienneté, loi fatale qui confère un droit en vertu de la seule date de l'entrée en fonctions, soit au choix, combinaison heureuse qui concilie les droits des fonctionnaires avec les besoins de l'état, et ne considère la durée des services que quand elle s'unit au mérite.
Dans l'armée de terre et dans les corps de troupes de la marine, des emplois nombreux sont donnés à l'ancienneté. Ce privilège était dû à une carrière où l'on n'entre pas librement, et dont il était juste que les devoirs rigoureux fussent rendus moins pesans par la perspective d'un avenir assuré. Des limites ont été posées pour que jamais la chose publique ne soit compromise par ce mode aveugle de promotion. Les sous-officiers ne sont pas les produits de l'ancienneté. L'ancienneté ne confère pas non plus le grade de sous-lieutenant : elle ne fait que des lieutenans, des capitaines et des chefs de bataillon ou d'escadron. Ainsi elle ne commence qu'aux hommes dont l'aptitude est déjà constatée par un choix discrétionnaire antérieur, et elle s'arrête aux emplois qui entraînent une trop grande responsabilité pour ne réclamer que de l'expérience et de la pratique. Il est aussi certains services dans lesquels l'ancienneté attribue seule le rang ou la classe, c'est-à-dire un avantage qui augmente seulement l'honneur ou le salaire de la fonction, déjà donnée au choix. C'est ainsi qu'à la cour des comptes la moitié des emplois de référendaires de première classe est attribuée aux plus anciens titulaires de la seconde classe. Enfin, dans quelques administrations où des fonds disponibles sont répartis entre les employés inférieurs que l'insuffisance des crédits privait du traitement légalement assigné à leur titre, les allocations nouvelles appartiennent aussi de droit aux plus anciens, parce qu'il paraît juste de commencer par ceux qui ont le plus long-temps attendu. A part ces privilèges conférés à l'ancienneté, l'avancement est accordé au choix. C'est la règle de l'armée elle-même pour tout ce qui ne revient pas à l'ancienneté, et de tous les autres services publics. Le choix s'exerce dans les cadres de la hiérarchie et se dirige d'après les lumières que lui fourbissent des garanties diverses destinées à l'éclairer.
Nous avons déjà parlé de la hiérarchie dans son organisation générale et dans ses rapports avec la constitution des services publics. Relativement à l'avancement, la hiérarchie se compose des grades et des classes, expressions diverses pour indiquer les degrés successifs de l'échelle. Le grade désigne plus spécialement un titre ou une fonction spéciale, la classe un rang parmi ceux qui occupent cette fonction. Ces divisions, quelquefois multipliées à l'excès, fournissent le moyen d'accorder plus fréquemment des récompenses, et de tenir ainsi le zèle plus constamment éveillé. A très peu d'exceptions près, l'armée ne connaît que les grades. Dans les emplois des administrations centrales, les commis, les sous-chefs, les chefs de bureaux, sont divisés en classes nombreuses. Il en est de même dans les services financiers; on y trouve des emplois qui ont jusqu'à huit classes. La classe est quelquefois attachée à l'agent, presque toujours à la résidence. Les ingénieurs des ponts-et-chaussées, les conservateurs des forêts, d'autres fonctionnaires des finances, peuvent avancer de classe sans quitter leur poste. Les préfets, les sous-préfets, les directeurs des régies financières, n'obtiennent cet avancement qu'en changeant de résidence, obligation parfois onéreuse et qui a empêché des hommes très méritans d'accepter un avancement dû à leurs longs services, obligation toujours regrettable, en ce qu'elle établit une mobilité fâcheuse et prive souvent un arrondissement, un département d'un agent populaire et estimé qui ne' tiendrait point à s'en éloigner, et ne peut pourtant obtenir qu'à ce prix la récompense de ses travaux. La plupart des services comportent des fonctions de nature diverse et qui, suivent une hiérarchie parallèle; dans la magistrature, le parquet et le siège; dans l'Université, le professorat et l'administration; dans les finances, la partie active et la partie sédentaire; presque partout, les bureaux de l'administration centrale et les emplois extérieurs. Les besoins du service et les convenances personnelles peuvent réclamer le passage d'une branche à l'autre. Il y est pourvu à l'aide des assimilations de grades établies par des dispositions expresses ou par l'usage. Ces assimilations n'existent point d'un département ministériel à l'autre. En général chaque administration est jalouse des positions qu'elle possède, mais la latitude laissée au choix permet, dans les services qui le comportent, de faire au dehors les emprunts commandés par l'intérêt public.
Dans les parties de l'administration qui sont bien constituées, la règle de l'avancement est qu'aucune nomination ne peut se faire que parmi les titulaires du grade ou de la classe immédiatement inférieure à l'emploi vacant. Les lois ou les règlemens le prescrivent ainsi dans l'armée, dans les ponts-et-chaussées et les mines, dans les consulats, dans l'Université, dans les administrations financières. Cette règle est appliquée à l'administration centrale de la guerre; elle a été écartée dans les autres ministères. Aux affaires étrangères, à la justice, aux cultes, à la marine, une portion seulement des emplois intermédiaires de rédacteurs, de commis principaux, de sous-chefs, est réservée à l'avancement. On n'a posé aucune règle pour les emplois supérieurs. A la guerre, le mode d'avancement est réglé jusqu'à l'emploi de chef de bureau. Dans les départemens de l'intérieur, du commerce, de l'instruction publique, les emplois sont accessibles à tous les fonctionnaires du département, sans distinction. Les autres ministères se sont donné une liberté illimitée. On s'est seulement attaché, dans presque toutes les administrations centrales, à prendre des mesures contre un avancement trop rapide. Il y faut avoir passé un temps déterminé dans un grade ou dans une classe pour pouvoir monter dans le grade ou la classe supérieure. Le temps est fixé à deux ans dans tous les ministères, excepté ceux de l'intérieur et de l'instruction publique, où l'on n'exige qu'une année.
Ces règles, même les plus sévères, laissent toutes une part à l'appréciation du pouvoir qui doit nommer. Pour le guider dans cette tâche délicate, plusieurs espèces de procédés sont établis. Dans quelques services, la capacité des employés est mise à des épreuves déterminées. Les inspecteurs-généraux-adjoints des finances doivent avoir fait deux tournées d'inspection. Les employés des contributions directes sont obligés d'exécuter certains travaux qui sont transmis à l'administration centrale. C'est la seule obligation qui ait le caractère d'un examen. L'examen n'est une condition de l'avancement que pour quelques emplois les moins élevés, et dont les titulaires sont encore dans une sorte de position d'essai, par exemple dans quelques administrations financières et dans les bureaux de la guerre. Il y est suppléé par les comptes-rendus périodiques qui sont demandés aux chefs intermédiaires. Ces comptes-rendus doivent être fournis, à des époques fixes, par les présidens des comités du conseil d'état pour les auditeurs placés sous leurs ordres, par les directeurs pour les administrations financières, par le secrétaire-général du ministère pour les bureaux de la justice, par le directeur des cultes pour les bureaux de sa direction, par les chefs respectifs pour les bureaux de l'intérieur. Dans les bureaux de la guerre, les sous-chefs, commis principaux, rédacteurs et vérificateurs, tiennent un carnet sur lequel ils inscrivent chaque jour l'analyse succincte des affaires qu'ils ont traitées; ces carnets visés par le chef du bureau, renouvelés tous les ans et classés comme archives, servent de base aux propositions d'avancement. Dans l'armée, les nominations au choix sont préparées par les tableaux d'avancement. Chaque année, des inspecteurs-généraux parcourent toute la France, visitent les établissemens et les corps militaires, se tiennent au courant de l'état du service, de la conduite de tous les officiers, et dressent les tableaux sur lesquels se font les promotions; nul ne peut obtenir de l'avancement s'il n'y est inscrit. Les choix sont ainsi circonscrits dans le cercle des hommes qui ont été à l'avance déclarés dignes. Des tableaux semblables sont dressés dans le service actif des douanes, qui est organisé à l'instar de l'armée. Le ministre actuel de l'instruction publique a annoncé l'intention d'introduire aussi dans son département les tableaux d'avancement. Il est procédé autrement encore dans la magistrature. Les nominations sont précédées des présentations des chefs des cours royales. Toutes les fois qu'un emploi est vacant, le premier président et le procureur-général doivent adresser au garde-des-sceaux une liste triple de candidats. Le ministre propose au roi celui des candidats qui lui paraît devoir être préféré, mais il n'est pas tenu de se renfermer dans la liste des candidats. Les présentations des chefs intermédiaires sont le mode le plus habituellement suivi dans les diverses administrations. Il est naturel que ceux qui suivent l'employé dans ses actes journaliers témoignent de son aptitude et de ses droits à une récompense. Il est bon que la responsabilité de chacun soit ainsi engagée, et plus s'étend le nombre de ceux qui concourent à préparer les nominations, plus sont respectés les droits légitimes et repoussées les obsessions de l'intrigue.
Tels sont les moyens variés par lesquels s'éclairent les choix qui confèrent l'avancement; mais l'avancement n'est pas le seul chemin qui conduise aux emplois. Dans l'armée, dans les ponts-et-chaussées, les mines, l'Université et les régies financières, les divers postes sont exclusivement affectés aux fonctionnaires qui ont commencé par les degrés les moins élevés; dans les autres services, ils peuvent être conférés à quiconque satisfait à des conditions générales qui n'impliquent ni les services rendus ni l'aptitude nécessaire.
En dehors des administrations qui se composent d'un grand nombre d'employés, dans lesquelles a pu se constituer une hiérarchie, où chaque position est un pas vers celle qui la précède, il est des services spéciaux qui n'offrent ni classes ni degrés à ceux qui leur appartiennent. On ne peut donc les recruter à l'aide du noviciat ni de l'avancement. Il y est suppléé par des formalités spéciales. A cette catégorie appartiennent particulièrement les services suivans, que nous mentionnons entre autres en raison du grand nombre de ceux qui en dépendent : 1° les juges de paix, magistrature spéciale, distincte des tribunaux de première instance et des cours royales, et qui ne pourrait être considérée, ainsi qu'on l'a quelquefois proposé, comme le début de la carrière judiciaire, sans perdre son caractère propre, sans être livrée à une instabilité, à des pensées d'ambition qui la discréditeraient : il est pourvu aux emplois de juges de paix sur la présentation des chefs de la cour et du tribunal, présentation dans laquelle le choix n'est pas tenu de se renfermer; - 2° les vérificateurs des poids et mesures, fonction toute particulière, à laquelle aucune autre ne conduit, et qui ne conduit à aucune autre : les nominations doivent être précédées d'un examen auquel il est procédé publiquement toutes les fois qu'il faut pourvoir à une vacance, cependant les vérificateurs nommés peuvent changer de résidence et obtenir ainsi une sorte d'avancement; - 3°les conservateurs des bibliothèques publiques:, la carrière des lettres est la préparation la plus convenable à ces emplois, il n'est mis aux nominations d'autre condition que de porter sur des membres de l'Université, des littérateurs et savans connus par leurs travaux on des élèves de l'École des Chartes; - 4° enfin les professeurs soit dans les facultés de l'Université, soit dans d'autres établissemens publics. Les chaires des facultés des lettres et des sciences pourraient être données à l'avancement. Un grand nombre de professeurs des collèges royaux, déjà éprouvés par les concours d'agrégation et par un enseignement souvent éclatant, y seraient très justement appelés; mais le mode de nomination, sans les exclure, ne leur donne aucune préférence. Le choix se fait entre quatre candidats, dont deux sont présentés par la faculté et deux par le conseil académique. Les chaires de droit et de médecine sont données au concours; celles des facultés de théologie sont remplies sur la présentation des évêques et des facultés et consistoires, selon le culte. Quant aux emplois de l'enseignement dans les établissemens publics étrangers à l'Université, c'est aussi sur des présentations que se font les nominations. Ces présentations sont généralement confiées aux conseils supérieurs de ces établissemens : pour le Collège de France, elles émanent des professeurs mêmes et de l'Institut. Ce dernier corps intervenait aussi précédemment dans les présentations destinées à pourvoir aux chaires de l'École Polytechnique; il a été dépouillé de cette attribution par M. le maréchal Soult, dont le nom restera attaché à cette attaque dirigée contre le premier corps savant et littéraire de l'Europe. Nous ne parlons pas d'une foule d'emplois placés hors de toute catégorie, et qui dépendent des divers ministères, tels que ceux de médecin, d'architecte, d'économe ou de conservateur du mobilier dans une administration, d'essayeur de la garantie à la Monnaie, de directeur de certains établissemens agricoles ou charitables, etc.; nous ne pourrions retracer les dispositions qui les concernent sans étendre démesurément une nomenclature déjà trop longue, et ces postes exceptionnels ne peuvent être soumis à une règle commune.
Mais en dehors du système général, on a laissé des fonctions nombreuses et importantes qui souffrent de cette situation; nous voulons parler des employés des préfectures et des sous-préfectures et de quelques directions financières dans les départemens. Ces employés sont considérés comme attachés exclusivement au département où ils sont placés : on a voulu les laisser ainsi dans une dépendance plus directe du chef auquel ils obéissent, et l'on a cru trouver en même temps dans cette combinaison un moyen d'économie. Ces avantages sont contestables, et les inconvéniens ne le sont point. Dans une administration bien réglée, un chef de service exerce toujours une autorité suffisante sur ses inférieurs, même quand il ne les nomme point. Ses plaintes sont écoutées et son droit de censure admis. Entre lui et ceux qui sont placés sous ses ordres, le ministre hésite rarement; il sent trop les nécessités du service et l'intérêt de la subordination. On peut en trouver la preuve dans les administrations où la hiérarchie embrasse tous les degrés, et rattache tous les agens au chef suprême. Quant aux raisons d'économie, elles ne peuvent exister qu'autant que les employés dont nous nous occupons seraient en réalité moins payés que s'ils l'étaient directement par l'état. Or, d'où que leur vienne le salaire, il doit être suffisant et proportionné à leurs travaux et à leur talent. La mesure en est la même, que le ministre ou le préfet en règle le taux. L'état ne doit pas leur accorder une récompense supérieure à leur mérite, ce serait dilapidation; le département ne doit pas non plus la leur accorder inférieure, ce serait injustice, dureté et mauvais calcul administratif. Ainsi, les raisons de hiérarchie et d'économie ne sont pas admissibles; pourtant ce sont celles qui ont fait établir un régime par lequel une foule d'employés laborieux, capables, expérimentés, sont privés de tout avenir, condamnés à languir toute leur vie dans une position obscure et ingrate, et placés, à l'égard de tous les autres serviteurs de l'état, dans une condition humiliante d'infériorité. Ce malaise réagit sur les affaires publiques. Les hommes qui se sentent forts s'éloignent d'un service si mal récompensé; ceux qui y entrent n'y apportent que le découragement et la misère. Le chef du service, préfet ou directeur, ne sait le plus souvent comment combler les vides, et l'on en a vu qui, hors d'état de remplacer un employé de qui dépendait tout le travail, se trouvaient obligés de subir ses exigences, loin de jouir d'une autorité plus certaine. Nous appelons sur cette partie de l'administration l'attention de tous ceux qui veulent à tous les degrés que les services soient récompensés et la condition des fonctionnaires garantie.
En résumé, pour en revenir aux services généraux, c'est surtout l'avancement qui règle la promotion aux emplois. Son domaine se compose de toutes les fonctions qui lui sont légalement et exclusivement dévolues, et de celles où il est consacré par la pratique et par des raisons de justice et d'utilité publique. Cependant, là même où il s'exerce, les règles établies ne sont pas toujours les meilleures, et il y pourrait occuper une plus grande place. D'un autre côté, il devrait, régir des services d'où on l'a exclu. C'est ce que nous allons essayer de faire voir.
La règle qui doit présider à la distribution des emplois a été proclamée de toute ancienneté. Les états-généraux disaient jadis : « Il faut pourvoir aux emplois et non aux personnes. » La même pensée était exprimée par l'empereur, qui répétait souvent : « Il faut choisir l'homme qui convient à la place, et non la place qui convient à l'homme.» Les fonctionnaires à tous les degrés sont les serviteurs de l'état; l'intérêt du service public est la considération dominante et exclusive. Choisir le plus capable, c'est-à-dire le plus savant, si la science est requise; le plus ferme, si l'énergie du caractère est nécessaire; le plus vigoureux, s'il s'agit de fatigues à supporter; le plus discret, si l'imprudence doit être un danger; donner à chaque poste l'homme qui lui convient le mieux, approprier l'âge, le caractère, les moeurs, l'esprit de chacun aux nécessités de l'emploi, voilà le devoir de celui qui nomme, devoir complexe, délicat, à l'accomplissement duquel on ne peut apporter trop d'attention pour éviter les surprises, trop de volonté pour déjouer les intrigues, trop de désintéressement pour résister aux obsessions de la parenté et de la camaraderie. A quels principes sera soumis l'exercice de ce pouvoir? quelle part sera faite à la règle, quelle part au pouvoir discrétionnaire? Ces questions ne peuvent guère être résolues en termes absolus, et les solutions les plus contraires ont été proposées. Les uns soutiennent que le droit de nomination aux emplois doit être entièrement abandonné à la responsabilité ministérielle, ils l'érigent en attribut nécessaire de la couronne, ils le proclament comme une de ses principales prérogatives. Les autres, au contraire, veulent exclure tout arbitraire, soumettre tous les choix à des dispositions de rigueur, et créer au profit des fonctionnaires un droit absolu. Ces théories opposées nous paraissent également excessives et inapplicables.
Prétendre que le droit de nommer aux emplois publics a été attribué à la couronne pour étendre son patronage, pour agrandir son influence et son autorité, c'est contredire l'esprit de notre révolution, qui repousse les privilèges, exclut la faveur et consacre les droits du talent et de la capacité. Cette opinion prévaut, on ne le sait que trop, dans les plus hautes régions du pouvoir : elle se laisse voir chaque jour dans ses conséquences les plus regrettables, elle contribue à accroître démesurément le nombre des emplois, au grand détriment du service et des fonctionnaires eux-mêmes; mais de tels abus, loin de la justifier, en sont la plus formelle condamnation, et toutes les lois, tous les actes de la puissance publique qui ont restreint ce droit dans les divers services que nous avons désignés, prouvent suffisamment qu'il peut être limité sans violer la constitution. Il n'est pas plus vrai que le principe de la responsabilité des ministres implique la faculté de disposer en toute liberté des emplois publics. Combien n'abuse-t-on pas du principe de la responsabilité des ministres! Si l'on acceptait certaines théories, aucun régime ne serait plus despotique que notre régime de liberté. On dit que toute règle est étroite, aveugle, fatale, et que l'intérêt public n'a pas de juge plus compétent, d'appréciateur plus éclairé, qu'un ministre qui peut faire la part des nécessités de toute sorte selon les temps et les lieux, mesurer le mérite, peser les circonstances et tenir une balance impartiale entre des prétentions sans nombre. Nous n'avons besoin de contester ni le caractère ni le talent des ministres et de leurs délégués; nous les tenons tous, si l'on veut, pour sages et éclairés, mais nous voudrions, avant de leur remettre l'arbitraire, être assurés qu'ils auront toujours le loisir d'en user avec discernement, le courage de résister aux influences illégitimes qui les assiègent, et qu'ils ne seront jamais ni hommes de partis, ni parens aveugles, ni amis complaisans. Qu'on nous donne cette assurance, et nous tenons l'arbitraire ministériel pour le plus heureux des régimes. En vain prétend-on que la responsabilité est une garantie suffisante : descend-elle jamais à ces obscurs détails! et combien de fautes lui échappent, s'il en est qu'elle empêche! Voyez les faits; observez dans sa marche le gouvernement constitutionnel. Supposez un ministère en possession d'une majorité, non pas faible, disputée, composée à grands efforts d'ambitions séduites ou de coeurs défaillans, mais convaincue, décidée, sympathique, comme le comporte le gouvernement parlementaire dans son état normal, et voyez à quoi se réduit la garantie de la responsabilité ministérielle, appliquée aux intérêts secondaires. Une pensée politique dominante absorbe toutes les autres questions et ne laisse plus de place à aucune contradiction de détail. Imaginez, pour ne pas sortir de notre sujet, un débat s'engageant sur une nomination qui sera condamnée par l'opposition. La majorité dédaigne cette mesquine attaque, défend de prononcer des noms propres et n'a pour s'éclairer que la parole amie d'un ministre qu'elle soutient. Admettons pourtant que, dans une circonstance spéciale, le scandale ait été assez grand pour déconcerter le parti du gouvernement, pour braver les scrupules de la tribune, pour exclure toute dénégation, ne demeurera-t-il pas encore impuni? et combien d'autres échapperont à tout contrôle et, pour avoir moins irrité l'opinion, auront été également dommageables au service public !
Ce n'est donc ni au nom de la prérogative royale ni au nom de la responsabilité ministérielle que l'on peut condamner les règles destinées à présider à la distribution des emplois, mais ce n'est pas non plus au nom du droit des fonctionnaires qu'elles peuvent être défendues. Les fonctionnaires n'ont aucun droit fondé sur leur intérêt privé, s'il ne se lie étroitement à l'intérêt public. L'état leur doit sa protection, sa sollicitude, mais il est tenu en premier ordre de veiller au service public dont ils ne sont que les instrumens.
Le problème consiste à concilier dans une juste mesure la règle et l'arbitraire, de manière que, loin de se détruire, ils se prêtent un mutuel secours, que la règle corrige l'arbitraire et l'arbitraire la règle. Or, les termes de la question se modifient selon l'importance des emplois et la nature des services. Essayons d'indiquer les principes les plus généraux de cette grave matière.
Certaines fonctions résistent par leur nature à toutes conditions explicites d'aptitude, et l'accès en doit être entièrement libre. Ce sont les fonctions politiques, celles qui se lient à la marche même du gouvernement, à ses rapports avec les pouvoirs parlementaires. Il est nécessaire que les ministres soient entourés d'hommes qui s'unissent intimement à eux, qui partagent leurs idées et leur fortune, et qui, élevés au pouvoir par le même succès, doivent en descendre par une chute commune. C'est un secours et une force pour un cabinet, et l'intérêt qu'ont les ministres à ne point se donner des auxiliaires qui seraient dépourvus de talent ou privés d'influence ne permet pas de craindre que les postes ainsi donnés ne tombent dans des mains, incapables. Il faut seulement éviter de placer dans cette catégorie des emplois qui exigeraient des connaissances techniques et une expérience pratique dont manqueraient les élus de la politique.
La règle n'est jamais qu'une garantie contre l'abus, et elle est toujours une entrave; elle ne doit donc pas exercer son empire dans les cas où l'abus est peu probable et où le pouvoir a besoin d'une grande latitude. Cette réflexion s'applique aux situations les plus élevées de l'administration. Les conditions d'aptitude y doivent être ou nulles ou établies en termes très généraux. Il y a deux raisons pour qu'il en soit ainsi. F abord l'importance du titre est en elle-même un obstacle à des promotions qui ne reposeraient que sur la faveur : de telles promotions sont publiques; elles excitent vivement l'attention, elles touchent toutes les ambitions rivales, souvent aussi jalouses que puissantes, et l'opinion publique s'en préoccupe avec ardeur. En second lieu, il faut dans les premiers rangs du service public des qualités que ne donnent point la routine et la simple pratique des affaires, l'étendue de l'esprit, la justesse du coup d'oeil, des connaissances générales et approfondies, le talent de conduire les hommes. On ne trouverait pas toujours à satisfaire à ces conditions par des choix hiérarchiques. Les fonctions supérieures sont celles qui exigent le moins de science pratique. Il est de l'intérêt de l'état que les hommes éminens révélés par de grands travaux, par les discussions des chambres, par les succès de l'intelligence, puissent toujours être appelés à diriger les affaires publiques. Quelquefois on a essayé de suppléer à la hiérarchie par des catégories de fonctions ou de situations dans lesquelles les nominations devraient se renfermer. Cet expédient a plus d'inconvéniens que d'avantages : les catégories autorisent plus souvent les mauvais choix qu'elles ne préparent les bons, et quand il s'agit de fonctions placées, par leur importance, sous la seule garantie de la responsabilité des ministres, il ne faut point la soulager par des entraves secondaires.
Après avoir ainsi fait la part des besoins de la politique et des nécessités propres aux premiers emplois, on peut plus aisément proclamer la règle dans les fonctions inférieures. En général, plus on descend l'échelle des emplois, plus il est facile et juste de consacrer des droits et de circonscrire le territoire laissé à l'arbitraire : en effet, le nombre des candidats admissibles est en raison inverse de l'importance des fonctions. Dans les emplois intermédiaires, une aptitude spéciale est nécessaire, car il y faut agir plus que diriger, et exécuter plus que prescrire. L'abus pourrait d'ailleurs s'y introduire plus aisément à la faveur du nombre des emplois à distribuer et du peu de publicité des nominations. La constitution de l'armée nous fournit sur ce point des données précieuses. Cependant nous n'entendons point étendre à d'autres services les droits qu'elle accorde à l'ancienneté; il faut que les nominations soient toujours le résultat d'une appréciation intelligente et éclairée. La règle doit consister en même temps dans la possession de titres ou de grades antérieurs qui établissent une présomption d'aptitude, et dans l'obligation de vérifier l'aptitude réelle par des moyens déterminés, les plus propres à la constater d'une manière exacte. A part de rares exceptions, toute nomination doit être faite dans la classe ou le grade immédiatement inférieur : cet encouragement est dû aux fonctionnaires qui ont déjà su se faire une place dans la hiérarchie, et les candidats les plus aptes se trouvent presque toujours dans leurs rangs. Toute infraction à cette règle est une exception qui a besoin d'être motivée. Enfin, parmi les titulaires du même degré, l'ancienneté doit prévaloir à mérite égal. Mais comment sera constaté le mérite? C'est la question la plus essentielle, celle d'où dépend la bonne composition du personnel public. Cette constatation doit se faire avec soin, résulter de preuves réitérées, et pouvoir être elle-même contrôlée et vérifiée; arrière ces jugemens qui se glissent à l'oreille, que la jalousie envenime, que la faveur adoucit, et qui ne sont pas assez sincères pour oser s'avouer. Il est vrai que nous vivons dans un temps d'indiscrétion où nul ne peut compter sur le secret, même dans les choses qui le veulent impérieusement, dans un temps de ménagemens et de compromis où l'on craint de se faire des ennemis; mais ces moeurs complaisantes et lâches ne doivent pas être encouragées : il faut habituer les dépositaires de l'autorité à en supporter le poids comme ils en recueillent les profits. Quand un ministre est appelé à faire une nomination qui attachera à l'état un serviteur nouveau et exclura peut-être vingt concurrens dont l'aptitude est certaine, aucun renseignement n'est superflu, aucune vérification n'est trop minutieuse. Point d'examens; toutes les fonctions n'en comportent pas, tous les candidats ne sont pas disposés à cette épreuve réservée aux débutans. Celui qui exerce déjà une fonction subit un examen permanent; il suffit de tenir une note exacte de ses travaux, d'en conserver la trace, d'en indiquer avec précision le nombre et la valeur : c'est à la fois un sujet perpétuel d'émulation dans l'oeuvre de chaque jour et un moyen certain d'appréciation quand vient le jour d'une promotion. Cette promotion sera elle-même précédée d'une présentation du chef intermédiaire appuyée sur des faits précis et circonstanciés, et la nomination, après de telles précautions, pourra difficilement méconnaître les droits de la capacité et des services déjà rendus. Voilà les règles que nous réclamons, et nous ne croyons point qu'elles contrarient aucun intérêt légitime de l'administration. Peut-être écarteront-elles la sottise en crédit et l'intrigue remuante; mais qui stipule au nom de la sottise et de l'intrigue? Dans les emplois qui n'appartiennent point à la hiérarchie d'un service organisé, d'autres dispositions doivent être adoptées. Les présentations des conseils des établissemens, celles de l'Institut dans les fonctions où il est en état d'apprécier les candidats, offrent des garanties satisfaisantes. Nous les préférons notamment aux concours, bons pour les jeunes aspirans à l'entrée de la carrière, imparfaits et trompeurs dans les emplois qui conviennent à des hommes plus âgés, à des hommes quelquefois déjà célèbres, et peu disposés à jouer leur réputation dans les hasards de ces luttes épineuses, et à s'exposer à perdre en quelques heures le fruit des travaux de toute une vie.
Telle est, à notre avis, la conduite générale que l'administration doit s'imposer dans les nominations aux emplois intermédiaires: elle diffère peu des procédés actuellement suivis dans plusieurs services publics; mais il en est où l'on repousse toute gène, où l'on prétend que l'arbitraire doit être entier. On place dans ce régime exceptionnel la diplomatie, l'ordre judiciaire et l'administration départementale. Cette prétention est-elle fondée? C'est ce que nous allons examiner. Nous parlerons en même temps d'un corps spécial de magistrature à l'occasion duquel s'élèvent des questions analogues.
Il n'est pas de carrière qui exige plus d'expérience, de connaissances générales et d'habitudes pratiques que la diplomatie, mais il n'en est pas non plus où les conditions d'aptitude soient plus relatives, qui engage de plus près les premiers intérêts de l'état et la responsabilité des ministres, qui réclame enfin plus de confiance réciproque, de communauté d'idées entre le chef et l'agent, et de sympathie dans l'obéissance et dans le commandement : on ne peut donc la soumettre à des règles étroites. L'ancienneté peut n'être d'aucune considération, et le talent même ne point suffire à telle nécessité accidentelle. Ajoutons qu'un personnel très limité ne laisserait pas toujours une suffisante latitude à des choix concentrés dans ses rangs, et que le recrutement du corps n'est point entouré, quant à présent du moins, des précautions propres à en exclure l'incapacité. On y accorde trop au nom, à la richesse, à la situation sociale, trop peu au mérite et à l'intelligence. Il faut donc qu'en dehors des cadres puissent se faire toutes les nominations commandées par l'intérêt du service. Nous n'ignorons point les abus qui ont excité de justes plaintes, les sacrifices faits à une politique corruptrice, le découragement jeté dans les rangs inférieurs; nous condamnons des écarts déplorables, mais quel esprit sage proposerait de dépouiller l'état de ses prérogatives nécessaires, parce qu'elles ont été temporairement détournées de leur but légitime?
Aucune de ces considérations ne s'applique aux nominations judiciaires. Les choix peuvent s'exercer dans un cercle étendu, les candidats capables sont nombreux, les fonctions à conférer exigent avant tout le caractère et l'indépendance et non la souplesse et la dextérité. Or, quel intérêt plus élevé que celui de la bonne composition de la magistrature? De tout temps il a excité la sollicitude des organes de la nation et commandé des dispositions protectrices. On peut dire de la règle, en beaucoup de choses de gouvernement, ce que Mme de Staël disait de la liberté, que c'est elle qui est ancienne et l'arbitraire qui est nouveau. En 1356, les états-généraux, assemblés pendant la captivité du roi Jean, demandaient que les offices de justice ne fussent donnés que « par bonne et mûre délibération, en pourvoyant aux offices et non aux personnes. » L'ordonnance du 14 mai 1358 consacre ce voeu. En 1408, les offices de président et autres gens du parlement sont remis à l'élection du parlement lui-même. Plus tard, l'élection directe est supprimée et remplacée par une liste de présentation dressée au scrutin. Enfin, après le rétablissement de la vénalité des charges, des ordonnances veulent qu'avant la réception de ceux qui en auront été pourvus, il soit « informé de leurs vie, moeurs et conversation » et procédé à un examen « tant sur la loi que sur la pratique et en la fortuite ouverture de chacun livre qui se fera en trois endroits pour le moins. » Si l'information et l'examen ne sont pas suffisans, l'admission est refusée. Telles sont les précautions prises sous un régime absolu; elles étaient plus sérieuses que celles dont on use aujourd'hui. La loi, en effet, pour tous les emplois judiciaires, n'exige, comme nous l'avons déjà dit, qu'un diplôme de licencié et deux années de stage au barreau. Cependant les nominations ont ordinairement lieu sur une présentation des chefs des cours royales; mais cette présentation, seul moyen d'information du pouvoir qui nomme, n'est pas toujours suivie. Les principaux inconvéniens des formes actuelles tiennent à l'absence de noviciat judiciaire; si cette préparation aux fonctions de la magistrature était constituée sur des bases solides, elle lèverait les principales difficultés. On peut remarquer, en effet, que partout où le noviciat est constitué, les règles hiérarchiques s'observent. Il conviendrait en outre de créer des moyens plus nombreux de constater le mérite et les services des magistrats de l'ordre le moins élevé. Ils dépendent trop des impressions favorables ou contraires de leurs supérieurs; quiconque a eu le malheur de déplaire se voit fermer toute chance d'avancement. La politique, qui devrait au moins respecter le temple de la justice, est trop souvent admise à contrôler les choix ou à les dicter. Au reste, la multiplicité des emplois, les inconvéniens attachés à une trop grande mobilité, ne permettent point de constituer une hiérarchie régulière et de créer des grades et des classes par lesquels les aspirans aux emplois supérieurs soient tenus de passer successivement. Enfin, la convenance et la nécessité d'appeler les membres du barreau dans la magistrature à laquelle ils ont de tout temps rendu de grands services s'opposent à ce que les nominations soient exclusivement attribuées à l'avancement. Il faut donc laisser une grande part d'autorité au pouvoir qui fait les nominations. Puisse-t-il ne consulter jamais que les besoins du service et le mérite des candidats !
Des ministres, pour s'affranchir de toute règle, ont prétendu qu'il était nécessaire de réserver au gouvernement le droit de nommer qui bon lui semble aux emplois de sous-préfet et de préfet, de chef de bureau, de chef de division et de directeur dans les administrations centrales, d'inspecteur-général dans les services du ministère de l'intérieur. Ces emplois, il est vrai, sont d'une espèce particulière, et ne peuvent être soumis à des règles aussi étroites que ceux des finances ou des ponts-et-chaussées; ils ne sont point purement techniques, et plusieurs touchent à la politique. Cependant, nous ne trouvons aucun motif plausible pour ne pas circonscrire le choix dans le cercle des fonctionnaires déjà éprouvés et instruits dans des postes moins élevés. A quelles catégories seraient empruntées les promotions faites hors de ce cercle? On a vu, à d'autres époques, dans les momens de crise, où les choix hiérarchiques cédaient le pas aux nécessités politiques, ce que l'administration en pouvait attendre. Un sous-préfet, un préfet, un chef du service central, un inspecteur-général, ne s'improvisent point. Combien d'intérêts confiés à leur zèle! quelle somme de connaissances indispensables : l'économie politique et sociale, la statistique, le droit publie et administratif, les traditions consacrées par l'usage! Les meilleurs choix ont été faits dans la hiérarchie, et si, parmi ceux qui lui étaient étrangers, plusieurs n'ont pas compromis le service public, aucun n'a toutefois fait briller des qualités qu'on n'eût pas rencontrées au moins au même degré dans les catégories fournies par les cadres administratifs. Ces catégories sont nombreuses, elles renferment des esprits et des capacités de tout genre; on ne risquerait jamais, en s'y renfermant, de ne point pouvoir donner à chaque emploi un agent capable et à chaque nécessité publique une satisfaction complète.
En dehors de ces services généraux, le mode de recrutement et d'avancement intérieur de la cour des comptes réclame une attention spéciale. Sa constitution primitive portait l'empreinte des principes d'ordre et de régularité qui régnaient sous l'empire. En cas de vacance d'une place de conseiller maître, il devait être fait une liste de six référendaires distingués par leur talent et leur zèle; la nomination ne devait donc pas être entièrement arbitraire. Les référendaires étant divisés en deux classes, l'ancienneté déterminait pour moitié le passage de la seconde à la première : cette dernière règle était absolue, et il a fallu la respecter; mais pour la nomination des référendaires et des conseillers maîtres, aucune condition n'est exigée, et les choix ont plus d'une fois donné lieu aux plaintes les plus vives. Rien ne serait pourtant plus facile que de régler ces nominations de manière à donner tout à la fois à la cour des comptes des magistrats très habiles et très recommandables, et aux divers services financiers, par l'espoir a l'y voir entrer leurs membres, un juste sujet d'émulation. Ce grand corps a reçu, dans ces derniers temps surtout, des attributions très élevées qui lui donnent une part réelle dans le gouvernement, et qui ne permettent pas plus de le composer de simples comptables, habiles seulement à vérifier des chiffres, que de personnages politiques étrangers aux questions de comptabilité. A toutes les époques, le rôle de la cour des comptes a été considérable, et l'on a compris la nécessité d'y encourager, par l'espoir de l'avancement, le zèle des rangs inférieurs. Nous en trouvons la preuve dans des lettres-patentes du 18 août 1406, qui ont pour objet de décider que des clercs de la chambre des comptes seront appelés à remplir les charges de conseillers maîtres; elles s'appuient sur l'ancien usage suivant lequel, en cas de vacances, les places de maîtres des comptes étaient données, sur la présentation de la chambre, à ceux « qui longuement avoient servy et qui savoient et cognoissoient les besoignes, et par ainsi les autres clercs de moyen aâge, considérans lesdittes rémunéracions, estoient plus encouragez de travailler et pener diligemment ondit fait, pour parvenir et avoir ce degré ouquel aucun ne peut gueres estre expert se il n'a longuement exercé le fait, et par ce en estoient les besoignes et affaires mieulz soutenuez et serchéez. »
Telles sont les règles générales qui régissent ou qui, selon nous, devraient régir la composition du personnel des services publics. Si nous considérons les faits, il faut reconnaître que la plupart de ces services sont soumis à des dispositions sages et tutélaires. Quand on étudie de bonne foi et sans esprit de parti l'administration française dans ses innombrables détails, on y aperçoit, malgré des abus toujours trop nombreux, mais inévitables, un esprit d'ordre incontestable et un système de garanties qui oppose de solides obstacles aux excès de l'arbitraire. De mauvais choix ont introduit dans les fonctions publiques des hommes qui ne méritaient point ou qui méritaient peu d'y entrer; mais ces erreurs regrettables ont été plus éclatantes que nombreuses. Ce n'est pas une raison pour en permettre le retour c'en est une pour ne pas condamner trop sévèrement un régime qui a plus arrêté que permis de tels écarts. Nous avons indiqué les moyens propres à le compléter; ils se réduisent à un certain nombre de dispositions simples, dont l'application n'est pas aussi difficile qu'on le suppose. Ces dispositions ne nous paraissent point de nature à être formulées en loi, comme l'avaient demandé les auteurs de la proposition dont nous avons déjà parlé. Une telle loi devrait embrasser trop de situations différentes : si elle voulait être rigoureuse pour prévenir tout abus, elle gênerait d'une manière fâcheuse certaines parties du service public; si elle admettait des exceptions pour faire la part de toutes les nécessités, elle ouvrirait la porte aux abus même contre lesquels elle serait dirigée. Des ordonnances délibérées par le conseil d'état peuvent seules régler cette matière, sauf l'intervention de la loi pour quelques mesures qui ne pourraient être prises sans y recourir. Nous croyons avoir suffisamment indiqué le but général que devrait se proposer le gouvernement : à l'entrée des carrières, créer des garanties applicables à tous les services, et dont le modèle se trouve déjà dans plusieurs, donner la sanction de règlemens obligatoires aux mesures adoptées dans les administrations financières, les coordonner, les rendre uniformes, subordonner partout l'admission à une aptitude constatée par un examen, y joindre la garantie d'un stage, constituer un noviciat judiciaire; préparer des hommes aux délicates fonctions de la diplomatie, aux devoirs austères de l'administration; organiser, comme point de départ, un enseignement. sérieux et approfondi des sciences politiques, administratives et financières; - pour le partage des autres emplois, accorder à l'avancement tous les privilèges compatibles avec l'intérêt public, réserver à la politique les positions qui lui sont nécessaires, aux talens supérieurs les emplois assez élevés pour que l'intrigue n'y puisse atteindre, combiner dans une proportion convenable les droits de l'ancienneté et ceux du talent, ne laisser à l'arbitraire, dans la diplomatie, dans la magistrature, dans l'administration, que la part rigoureusement nécessaire; en un mot, consacrer partout les privilèges de la capacité, cette loi d'un pays qui a détruit l'hérédité des charges et la vénalité des emplois, et ne laisser jamais sans récompenses les services rendus, premier titre à l'estime publique et à la confiance de l'état, titre sacré que les premiers des citoyens, ceux même que leur naissance a placés sur les marches du trône, ne laissent échapper aucune occasion d'acquérir : telles sont, selon nous, les données générales du problème.
Nous avons dit comment s'acquièrent les fonctions publiques; il nous reste à retracer les droits et les devoirs de ceux qui les occupent.
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(1) En Angleterre, les conditions d'admission dans les services financiers sont déterminées par des ordres des conseils supérieurs de chaque administration. L'obligation de subir un examen est commune à tous les candidats. La chambre des communes a ordonné en 1843 l'impression de toutes les décisions prises à ce sujet..
(2) Les élèves de l’Ecole Polytechnique déclarés admissible dans les services publics sont dispensés de l’examen.
(3) Voir un article très intéressant sur l'enseignement et le noviciat aux fonctions publiques en Allemagne, publié par M. Éd. Laboulaye dans le tome XVIII de la Revue de Législation et de Jurisprudence.
(4) En Belgique, les jeunes gens qui se destinent à la carrière diplomatique sont obligés de subir un examen. Nous en avons le programme sous les yeux, et nous ne savons pas si beaucoup de nos jeunes diplomates seraient en état d'y satisfaire. On exige plus encore en Prusse. Un premier examen, cinq années d'études, des attestations de l'expérience acquise, enfin un dernier examen oral et par écrit sur l'administration intérieure, sur l'état agricole et commercial, et sur les intérêts les plus essentiels au commerce de la Prusse : tels sont les préliminaires obligés de l'admission dans la carrière.
(5) Il n’entre pas dans notre plan de discuter le mode d’organisation de ces facultés nouvelles et les chaires qui devraient y être ouverts. Cette question a été traitée, avec tous les développemens qu’elle comporte, dans le travail remarquable de M. Laboulays, que nous avons cité plus haut.
[modifier] Les fonctionnaires publics - II
L’acte de nomination, émané de l’autorité compétente, est le titre du fonctionnaire. Selon les emplois, la prise de possession doit être précédée de la prestation d’un serment, d’une réception officielle ou du dépôt d’un cautionnement. Chacune de ces formalités a son utilité propre. Rien n’est plus convenable que d’attacher par le serment, ce lien solennel de l’honneur et de la conscience, celui qui doit être investi d’une part de la puissance publique ou qui en sera le délégué auprès des citoyens. On exige le serment dans les emplois qui confèrent une autorité directe et une action sur le public. Un magistrat doit le prêter; son caractère en devient en quelque sorte plus auguste. Un commis peut en être dispensé; il n’est qu’un auxiliaire intérieur et souvent ignoré. Toutefois, après un changement dans le gouvernement, tous les fonctionnaires, quelles que soient leurs attributions, sont ordinairement appelés à donner ce gage d’adhésion au pouvoir qui s’élève. Le serment devient alors exclusivement politique.
Il est utile, dans un grand nombre de cas, qu’une investiture officielle consacre le nouveau titulaire d’un emploi; elle donne de l’importance à celui qui la reçoit, et appelle sur lui l’attention et le respect. Quelle que soit la disposition actuelle des esprits à repousser toute vaine cérémonie, l’appareil de la réception de certains fonctionnaires contribue à les rehausser. La simplicité des moeurs n’exclut point la dignité des situations. C’est ainsi que les magistrats sont reconnus par leur compagnie en audience solennelle, les officiers par leur corps, les professeurs de quelques facultés universitaires par leurs collègues assemblés. Pourtant ces réceptions sont de pure forme, et n’ajoutent rien au droit qui résulte de l’acte de nomination. Les corps ou les agens qui y procèdent n’ont point qualité pour vérifier la régularité du titre conféré, ni pour en apprécier le mérite. Les ambitions déçues, les préventions personnelles, les jalousies de corps, pourraient fausser cet examen, et l’ordre des pouvoirs serait interverti si les actes des ministres responsables subissaient un tel contrôle.
Tous les comptables, receveurs-généraux ou particuliers, percepteurs, payeurs, caissiers, sont assujétis à fournir, à titre de cautionnement, une somme dont, la quotité est proportionnée à l’importance de leur gestion. C’est un gage matériel qui sert de complément aux garanties morales qu’exige une administration prudente. Le dépôt de cette somme doit aussi précéder l’entrée en fonctions.
Après ces formalités préliminaires, quand il y a lieu de les accomplir, le contrat qui s’est formé entre l’état et le fonctionnaire commence à s’exécuter. Les conditions de ce contrat résultent des lois, des règlemens, des usages. Elles reposent toutes, sans exception, sur un principe fondamental: les fonctions sont établies dans l’intérêt, non de ceux qui les occupent, mais du public. C’est de ce principe que découlent les devoirs dont nous nous proposons d’offrir le tableau.
Tout emploi suppose un office à accomplir. La loi n’admet plus ces fonctions parasites qui servaient autrefois à dérober la faveur sous le manteau du service public, et dont les tranquilles possesseurs, libres de tout soin, obtenaient un titre pour toucher un salaire. Les sinécures sont incompatibles avec un régime politique qui ne tient compte que des services rendus, et n’admet aucune dépense, si elle n’est profitable à l’état. Ce n’est pas à dire qu’un oeil curieux et exercé ne pût découvrir encore dans les colonnes du budget des emplois sans attribution réelle, ou dont l’importance a été grossie démesurément dans des vues personnelles; mais les précautions même employées pour déguiser ces irrégularités déposent en faveur d’une règle que d’obscurs et rares abus ne sauraient infirmer.
De même que l’emploi emporte l’obligation d’un service, le titre suppose l’emploi. Les noms qui servent à désigner les dépositaires du pouvoir ne sont pas des qualifications nobiliaires qui puissent être prêtées pour flatter la vanité. Depuis 1830, on s’est attaché à faire prévaloir ce principe long-temps méconnu. La loi sur l’avancement dans l’armée défend de conférer aucun grade sans emploi. Celle qui vient d’organiser le conseil d’état en réduit le service extraordinaire de manière que tous ceux qui le composent soient appelés successivement à prendre part aux délibérations. Toutefois, dans la magistrature, on peut admettre ceux qui ont, occupé un emploi à en conserver le titre honoraire quand ils prennent leur retraite, souvenir légitime du passé, juste récompense de longs travaux; mais cette autorisation ne doit s’appliquer qu’au nom même de la fonction précédemment exercée. Depuis plusieurs années, on a fait plus: on a nommé présidens honoraires des magistrats qui n’avaient jamais été que juges ou conseillers. C’était tromper le public en faisant supposer des services qui en réalité n’avaient pas été rendus.
Le fonctionnaire est tenu d’accomplir en personne les devoirs de sa place. S’il peut, pour certains soins accessoires et dans quelques circonstances, prendre un aide, il n’a pas le droit de se substituer un tiers sans caractère public. La confiance de l’état, qui l’a nommé, n’est pas susceptible de délégation. Les receveurs des finances, qui tiennent une véritable banque, qui sont obligés parfois à de longues absences immenses dans leurs opérations, ont seuls le droit de prendre, pour les représenter, un fondé de pouvoirs de leur choix; encore la nomination en est-elle soumise à l’agrément du ministre. A part cette exception nécessaire, en cas d’absence ou d’empêchement, le fonctionnaire est, s’il y a lieu, remplacé par d’autre agens, créés en vue de ces cas accidentels, sous le nom de suppléans, d’agrégés, d’adjoints, ou par des collègues du même service désignés à cet effet. Ces remplacemens ne peuvent se prolonger au-delà d’un temps fort limité. Cependant on a admis des professeurs des facultés ou du Collège de France à se tenir indéfiniment éloignés de leur chaire, tout en conservant leur titre. Quelques-uns s’étant élevés aux premiers emplois de l’état, d’autres ayant atteint l’âge du repos après un illustre enseignement, on a cru que leur nom jetait encore de l’éclat sur la chaire qu’ils avaient occupée, et que, quand eux-mêmes tenaient à honneur de l’y laisser attaché, la règle commune (1) devait fléchir devant cette noble et modeste ambition.
Pour être plus à même de vaquer à leurs devoirs, plus à la portée du public, les fonctionnaires doivent résider au siége de leurs fonctions. La nécessité de la résidence est évidente, et n’a pas besoin d’être démontrée. Cependant cette règle ne fut pas toujours respectée. Les plaintes des états-généraux, les ordonnances de nos rois en attestent le long oubli. Quand les charges publiques étaient un don de la munificence royale ou l’objet d’un contrat qui les transmettait à prix d’argent, il était simple que les titulaires en considérassent seulement les privilèges ou les émolumens, et que l’intérêt des administrés ne leur inspirât qu’une médiocre sollicitude. Aujourd’hui que la promotion aux emplois et les devoirs qu’ils imposent sont soumis à d’autres principes, l’obligation de la résidence a été érigée en loi, et personne ne songerait à s’y soustraire. Cependant chaque régime a ses faiblesses. Aux influences de cour ont succédé les influences parlementaires. On voit des fonctionnaires, improvisés par la politique, passer l’année presque entière dans les chambres, dans les loisirs d’un congé, dans les travaux d’un conseil-général, et n’apparaître qu’un instant au lieu de leurs fonctions; mais il dépendra toujours de ministères fermes d’empêcher ce désordre.
Il ne suffit pas que le fonctionnaire exerce en personne et ne quitte pas son poste, il faut encore qu’il soit assidu et régulier. L’assiduité est constatée de diverses manières, et, dans quelques services, entretenue par l’appât de l’intérêt. Dans les corps judiciaires, le magistrat est tenu, avant l’audience, d’inscrire son nom sur un registre appelé registre de pointe. La moitié du traitement est distribuée en droits de présence, et perdue pour les absens. Une portion de la rémunération des conseillers référendaires à la cour des comptes est répartie entre eux proportionnellement à leurs travaux. Dans les bureaux des administrations centrales, on constate, par une liste qui doit être signée avant une heure déterminée, la présence des employés d’un rang secondaire. Dans les autres services, la preuve de l’assiduité résulte virtuellement soit de l’exercice même des fonctions, soit de certains actes dont la rédaction ou la signature implique ou atteste la présence de l’agent. L’assiduité a pour complémens l’exactitude et la régularité. On ne peut guère définir les qualités qui constituent le fonctionnaire exact et régulier; seulement il appartient aux règlemens intérieurs d’interdire certaines habitudes de paresse ou de dissipation. On trouve à ce sujet dans les vieilles ordonnances de naïves dispositions, qui n’ont pas toutes perdu leur à-propos. L’une d’elles (1320) défendait aux membres du parlement « de demander et raconter nouvelles et esbattements, et si aucuns, ajoutait-elle, en veust demander ou raconter, il le pourra faire quand midi sera sonné. » Une ordonnance du 3 août 1388 prescrit aux officiers de la chambre des comptes d’apurer sur-le-champ les comptes qui leur sont confiés, « car il survient chacun jour tant de besoignes nouvelles, que toutefois les vieilles en sont oubliées. » Aujourd’hui, les règlemens des administrations centrales sur les seuls qui contiennent des dispositions de ce genre. Il en est qui interdisent les visites de bureau à bureau étrangères au service, qui défendent aux employés de prendre leur repas dans leur bureau, de s’y livrer à des conversations particulières, d’y lire, pendant les heures de travail, les journaux et les livres étrangers au service de l’administration: prescriptions utiles, mais vaines, si les chefs n’en assurent pas l’exécution par une surveillance continue. Ordinairement le temps qui doit être consacré à chaque espèce d’emploi est fixé. On détermine, par exemple, le nombre et la durée des audiences des cours et tribunaux, des leçons des professeurs, et les heures que les employés doivent passer dans leur bureau. Toutes ces injonctions se résument dans l’obligation générale de satisfaire aux besoins du service et d’y apporter la ponctualité ou la promptitude que le public est en droit d’exiger, sans nuire toutefois aux études accessoires et à la maturité de l’examen dans les fonctions, qui ne demandent pas seulement l’accomplissement matériel de certains actes.
Le gouvernement de juillet, dont on n’apprécie pas toujours assez les bienfaits pratiques, et sous lequel, grace à l’impulsion des chambres et de l’opinion, les règles de bonne administration se sont développées et affermies, a vu presque entièrement disparaître un abus inconciliable avec les devoirs d’exactitude, d’assiduité et même de résidence que nous venons d’énumérer : nous voulons parler du cumul, c’est-à-dire de la réunion de plusieurs emplois dans une seule mains. Souvent la même personne était investie de deux ou trois fonctions, quelquefois davantage, fonctions la plupart du temps trop pesantes pour ne pas exiger chacune un titulaire, et ayant même, on en a vu des exemples, leur siége en des lieux différens. Le cumul ne peut s’appuyer sur aucune raison sérieuse. Pourquoi concentrer sur un seul des avantages qui sont de nature à être répartis entre plusieurs? Combien peu d’hommes ont la force d’embrasser à la fois des travaux si multipliés! Si la vaste intelligence de Cuvier y suffisait, que d’esprits médiocres en sont accablés! Il est d’ailleurs peu de fonctions qui ne réclament une attention exclusive et sans partage. On cherchait ainsi à corriger la modicité excessive de certains traitemens, mais c’était sacrifier le service public à des intérêts personnels, et, si les traitemens étaient trop faibles, ce mal appelait un remède plus direct. Le cumul est rare à présent. Plusieurs lois l’ont supprimé dans des services déterminés. Il est spécialement interdit aux conseillers d’état. On le tolère seulement dans les carrières scientifiques, qui ont toujours sur ce point joui de faveurs exceptionnelles, en raison de la spécialité de quelques études familières à un très petit nombre de savans, et de la plus grande facilité de faire marcher parallèlement des travaux analogues qui souvent se prêtent un mutuel secours, loin de s’exclure.
Quelque étroite que soit l’obligation de vaquer personnellement aux devoirs de la fonction, des circonstances spéciales peuvent permettre d’y déroger; l’intérêt même du service rend parfois une période de repos nécessaire à ceux qui ont porté le poids du jour. Il est pourvu à cette double nécessité au moyen des vacances et des congés. Les vacances sont accordées dans les services qui peuvent sans dommage recevoir une interruption momentanée, et qui exigent toujours l’application d’une intelligence libre et active. A cette catégorie appartiennent les corps de magistrature et l’enseignement. Pendant les vacances, les travaux ordinaires sont suspendus; quelques membres seulement, désignés chaque année à tour de rôle, demeurent chargés, dans les compagnies judiciaires, de l’expédition des affaires les plus urgentes. L’usage des vacances est profitable au service public autant qu’aux fonctionnaires eux-mêmes. Après quelques semaines de repos, on retrouve le travail avec plaisir. L’esprit, qui a besoin de changer d’objet, a repris une sève nouvelle, et le temps perdu est bientôt réparé. On pourrait difficilement accordé des vacances à d’autres services que ceux pour lesquels elles sont instituées. Tous n’en éprouvent pas le besoin, et en suspendre ou en ralentir la marche serait aussi dommageable à l’état qu’aux particuliers. On concilie par les congés les nécessité de l’administration avec les convenances des fonctionnaires. Les congés sont accordés même dans les services qui ont des vacances, mais ils y sont plus rares et s’y obtiennent plus difficilement; on en règle, partout la durée selon le nombre, et l’époque selon l’urgence des travaux à exécuter. Dans l’armée, les officiers reçoivent des congés de semestre pendant la saison où les exercices militaires sont interrompus. Dans l’université, des congés d’un an sont accordés aux professeurs que la fatigue d’un laborieux enseignement ou le besoin de suivre des études scientifiques ou littéraires obligent à suspendre leurs fonctions. Les membres du corps diplomatique et consulaire sont autorisés, après un long séjour à l’étranger, à venir respirer l’air de la patrie et s’initier à la pensée du gouvernement et au mouvement, des esprits. Dans les autres services, les congés sont ordinairement fort courts. Les administrations financières n’en admettent point qui excèdent trois mois, et cette durée est elle-même tout-à-fait exceptionnelle. En général, quand le congé doit durer moins d’un mois ou qu’il est commandé par une force majeure, il n’entraîne aucune privation de traitement. Dans les autres cas, le traitement est réduit de moitié; il est entièrement supprimé, si le congé se prolonge au-delà du terme assigné. Le fonctionnaire qui quitte son poste sans congé encourt la destitution. Dans la magistrature, malgré l’inamovibilité du titre, celui qui, absent sans autorisation depuis plus d’un mois, ne reparaît point à la première sommation, est déclaré démissionnaire. Cette peine, malgré sa rigueur, est pleinement justifiée. L’état ne doit plus rien à qui déserte son poste, et le contrat est rompu par l’absence qui en rend l’exécution impossible.
Ainsi le fonctionnaire doit s’acquitter en personne de son emploi, en prendre le siége pour résidence, être assidu et ponctuel. Parmi d’autres mérites plus généraux et d’un ordre plus élevé, si l’on peut ainsi dire, le service de l’état réclame trois qualités principales: la probité, l’obéissance et la discrétion.
La probité du fonctionnaire n’est pas seulement le devoir commun à tout homme qui vit en société, le respect de la propriété d’autrui, l’observation des règles dont les violateurs encourent les rigueurs du code pénal. Plus sévère, elle consiste à ne chercher dans les fonctions aucun avantage privé, à n’user jamais dans un intérêt propre du pouvoir qu’elles confèrent, à opposer une inflexible résistance à toute influence injuste, à ne faire acception de personne, à donner la même attention à tous, faibles ou puissans, amis ou indifférens, à ne consulter que le bien de l’état et la loi qui en est l’expression écrite. Elle doit être manifeste et incontestée; de là, l’interdiction de tout ce qui peut attirer le soupçon et exposer la conscience. La magistrature elle-même, si pure, si religieusement honnête, est l’objet de pareilles interdictions. Le juge ne peut acheter des biens qui se vendent à l’audience de son tribunal; il est tenu de se récuser toutes les fois que des relations avec un plaideur, définies par la loi avec un soin presque blessant, peuvent mettre en question la liberté de son jugement. Des dispositions analogues sont établies dans d’autres branches du service. Il est défendu aux consuls, préposés à la surveillance et à la protection des commerçans leurs concitoyens, de faire eux-mêmes le commerce directement ou indirectement, sous peine de révocation. Même défense aux employés des postes et des contributions indirectes, qui pourraient faire tourner au profit d’une concurrence déloyale les secrets ou le pouvoir dont ils sont dépositaires. On exige des conseillers de préfecture pris dans le barreau qu’ils ne se chargent d’aucun procès où les intérêts des communes seraient engagés. Dans les services qui obligent à constater et à poursuivre des infractions, on évite de placer les agens au sein de leur famille; on ne veut pas que le devoir du fonctionnaire ait jamais à lutter contre le dévouement du parent. Tout est mis ainsi mis en oeuvre afin que la délicatesse ne soit jamais tentée de faillir et qu’aucun doute injurieux ne flétrisse le caractère de l’homme public. Ces précautions ne peuvent être portées trop loin. Aucune corruption n’est plus détestable que celle des délégués de l’état: elle déshonore le pouvoir, altère les moeurs publiques, et tourne contre les intérêts privés les forces créées pour le protéger Nos lois lui ont réservé des sévérités exceptionnelles; mais un pouvoir sage, en prévenant le mal, s’épargne la douleur de le punir, et malheur à l’administration qui ne trouverait sa sauvegarde que dans la répression des lois! Nous aimons à dire qu’en France la probité règne dans les régions du pouvoir. On y ignore les habitudes de vénalité qui flétrissent tant l’administrations étrangères. Si les tribunaux ont condamné de criminels écarts, ces procès ont prouvé que les délits étaient rares, et que le gouvernement n’entendait point les laisser impunis. Dans les emplois subalternes, malgré la modicité des traitemens, les agens sont honnêtes et resteraient sourds à des propositions corruptrices. Loin de nous la pensée d’accuser ceux qui occupent des situations plus élevées. Cependant pourquoi ne dirions-nous pas que nous ne voyons point sans inquiétude le goût du luxe toujours croissant, une soif de spéculation engendrée par le besoin des fortunes rapides, maladie de notre temps, et au sommet de l’échelle des exemples dangereux donnés par de hauts fonctionnaires qui se mêlent à des entreprises peu compatibles avec leur caractère public, entreprises dans lesquelles on peut penser que leur apport se compose plus de leur importance administrative que de leur aptitude ou de leurs capitaux, et dont le moindre inconvénient est de les détourner de leurs travaux officiels?
Respecter les lois de la probité est le devoir de tous, obéir est plus spécialement le devoir du fonctionnaire. L’obéissance hiérarchique est une condition essentielle de l’ordre et de la bonne constitution du pouvoir, mais elle se modifie d’après la nature de la fonction et le caractère des ordres. Le magistrat ne relève que de sa conscience; on peut lui imposer l’exactitude, mais un jugement, jamais. Au militaire est imposé, dans tous les cas, une obéissance absolue et complète. C’est la loi de la discipline; les baïonnettes ne délibèrent point. Entre le militaire qui exécute et le magistrat qui juge, les autres fonctionnaires sont assujétis à une subordination plus ou moins étroite, selon les circonstances. Dans tous les cas, le droit de représentation où de remontrance leur est accordé: exercé avec convenance et respect, il éclaire l’administration sans l’entraver ; mais l’exécution provisoire, s’il y a lieu, est le devoir de l’agent, et la décision souveraine, le droit du pouvoir qui a donné l’ordre. Ainsi se concilient les scrupules du fonctionnaire, qui n’est pas une machine aveugle et sans discernement, avec les prérogatives du pouvoir responsable, dont les résolutions doivent prévaloir partout et toujours. Nous voudrions pouvoir rendre hommage à l’esprit de subordination des fonctionnaires; mais la forme de nos institutions, qui provoquent la critique et organisent le contrôle à côté de tous les pouvoirs, les influences personnelles qu’elles multiplient et qui ne s’exercent pas toujours au profit de l’intérêt général, l’instabilité des hommes, la faiblesse des caractères enfin, sont autant d’obstacles qui troublent la marche de l’autorité publique, et l’exposent à toute sorte de difficultés intérieures sur lesquelles il lui faut trop souvent fermer les yeux.
Nous vivons sous un régime de publicité, et cependant la discrétion est une des qualités les plus essentielles du fonctionnaire public. Le magistrat ne peut révéler les opinions qui se sont produites dans les délibérations: les infractions à cette règle étaient autrefois punies de destitution et d’amendes considérables. Le diplomate possède des secrets qui renferment parfois la paix ou la guerre. Le militaire reçoit des ordres dont la divulgation compromettrait le salut de l’armée. Sans même recourir à ces exemples extraordinaires, il n’est pas une branche du service public dont les agens ne soient tenus à la discrétion. Les ordres donnés par les chefs aussi bien que les communications faites par les inférieurs, les renseignemens fournis sur le personnel, les enquêtes disciplinaires, les informations sur l’état du service, les affaires même qui intéressent des parties privées et qui sont du ressort de l’administration, tout exige le secret. Sans le secret, plus de confiance ni de sécurité; chacun craint de se compromettre; on a peur de se faire des ennemis. Le service est ainsi arrêté par mille résistances; les meilleures mesures sont combattues par ceux qu’elles froissent, et qui, avertis à l’avance, font jouer tous les ressorts de l’intrigue: l’autorité perd son indépendance et par conséquent sa force. C’est à regret que nous ajoutons qu’en dépit des prohibitions insérées dans la plupart des règlemens, ce secret si nécessaire est trop souvent violé. L’exemple de l’indiscrétion est parti des rangs les plus élevés. En livrant des correspondances confidentielles à la publicité de la tribune, on a sacrifié un besoin permanent à des nécessités accidentelles. Tous les subordonnés ont ainsi reçu un avertissement qui n’a pas été perdu. Chacun s’efforce, à l’envi de se mettre à couvert en divulguant les ordres ou les instructions qu’il a reçus. Il est des curiosités qui s’imposent et ne souffrent pas qu’on les éconduise: tous les cartons leur sont ouverts; les lettres des fonctionnaires intermédiaires leur sont livrées. D’autres désordres se commettent. Une presse hostile et presque toujours mal informée reçoit des communications qu’elle reproduit sous un faux jour, et qui ne peuvent lui être faites par les agens même du pouvoir sans le plus coupable abus de confiance. Il serait temps de rompre des habitudes qui ne tendent à rien moins qu’à rendre le gouvernement impossible.
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(1) «Caveatur epressè quod nullus doctor aut regens possit legere per substitutum, nisi per duos menses duntaxat in anno, sitque causa probabilis et necessaria quam in presentia rectoris et collegii medio juramento affirmare teneatur. » (Statuts de l’université d’Angers, avril 1410.)
Jusqu’ici le fonctionnaire n’a été considéré que dans ses devoirs les plus généraux envers l’état, et, si nous osons ainsi parler, dans les principes de morale qui lui sont propres. Suivons-le maintenant dans ses relations avec le public, quand le public a directement affaire à lui, dans ses rapports avec les autres ordres de fonctions, et enfin dans la vie privée.
Il est des circonstances nombreuses où un contact immédiat s’établit entre les citoyens et les agens de l’autorité. La perception des revenus publics, la police, les services dont l’état s’est attribué le monopole, en fournissent les occasions les plus habituelles; des obligations spéciales en sont la conséquence. S’agit-il du paiement de l’impôt, les agens doivent tempérer les exigences de la loi par toutes les facilités qui n’engagent point leur responsabilité. S’agit-il de l’exécution des mesures qui intéressent l’ordre et la sûreté, ils doivent être fermes, mais équitables et concilians. S’agit-il enfin des services dont l’administration a la direction, ils ne doivent jamais perdre de vue que, s’ils ne touchent point directement un salaire du particulier qui s’adresse à eux, c’est le public qui les paie et qu’ils sont chargés de servir. On en voit trop qui tranchent du personnage, parce qu’ils ont l’honneur d’appartenir à l’état, et qui manquent d’empressement et même d’exactitude envers le public, parce qu’ils n’en dépendent point directement. Les instructions de leurs chefs, les habitudes d’une bonne éducation, devraient au moins leur donner les manières courtoises et complaisantes que l’aiguillon de la concurrence inspire aux agens des industries libres. Plusieurs gouvernemens étrangers nous offrent à cet égard des modèles qui ne sont pas à dédaigner. En Angleterre, en Prusse, en Russie, les employés des administrations publiques sont pleins de politesse. C’est une question qui mérite toute l’attention du gouvernement, les citoyens ont droit d’exiger qu’on les traite avec déférence. Il en est beaucoup qui sont disposés à juger le gouvernement sur la conduite de ses agens, et plus d’une résistance n’a eu pour cause que la grossièreté de l’officier public chargé de veiller à l’exécution de la loi.
A cet ordre de devoirs se rapporte le costume officiel que plusieurs catégories de fonctionnaires sont obligées de porter. A l’égard des uns, le costume a pour objet de commander le respect au public, de l’imposer même entre eux à des hommes parmi lesquels doit régner le sentiment des convenances réciproques. C’est ainsi que les magistrats portent la robe, ordinairement même dans leurs réunions intérieures. A l’égard des autres, le costume a pour objet d’inspirer confiance aux citoyens, et de leur désigner par un signe apparent l’agent de la force publique qui a droit de les rappeler à l’observation de la loi, et dont ils ont droit à leur tour de se plaindre et de provoquer la punition, s’il abuse de son autorité. Le costume n’est pas un futile ornement il contribue plus qu’on ne le croit, au maintien de l’ordre et de la considération due aux pouvoirs constitués par la loi.
Les rapports des fonctionnaires entre eux sont soumis à des règles simples et claires. Dans le même service, ces rapports sont déterminés par l’ordre hiérarchique, et, à égalité de grade et de classer par l’ancienneté. L’inférieur doit céder le pas son supérieur, et le dernier nommé à celui qui l’a précédé dans la carrière, à moins qu’une volonté compétente n’en ait décidé autrement. Chaque service est indépendant des autres. Dans les circonstances où ceux qui les composent doivent se rencontrer ensemble, par exemple dans les cérémonies publiques, leur situation respective est déterminée par l’ordre des préséances. Des décrets impériaux règlent cet ordre: on les exécute encore, quoiqu’ils ne soient pas en harmonie parfaite avec l’esprit de nos institutions actuelles. On éprouverait quelque embarras à coordonner des dispositions nouvelles sur des questions qui éveillent les susceptibilités et mettent en jeu les amours-propres. Cette matière n’est pas d’ailleurs appréciée selon sa véritable importance. Le règlement des préséances n’est pas plus que le costume une chose de pure étiquette; il est indispensable au jeu régulier des pouvoirs, et, si le classement des emplois offre quelque difficulté, il a l’avantage d’assigner à chacun sa valeur relative, et peut quelquefois servir à compenser l’infériorité du traitement par la plus grande élévation du rang. Il importe en tout cas de prévenir les collisions et les rivalités; il n’importe pas moins d’interdire tout concert, toute correspondance, par lesquels les fonctionnaires se ligueraient entre eux dans une intention quelconque. Une coalition des dépositaires de la force ou de la puissance de l’état serait un danger public. Les lois y ont pourvu, et de tout temps cette sorte de conspiration a été punie de peines rigoureuses.
Quel que soit le respect de nos lois pour les franchises de la vie privée, celle des fonctionnaires ne peut jouir complète inviolabilité. Leur association au pouvoir public établit entre eux et lui une solidarité morale, d’où résultent des devoirs qui s’étendent même au-delà du cercle des fonctions. L’administration est en droit d’exiger de ses moindres agens qu’ils aient une tenue honnête, qu’ils s’abstiennent des habitudes vicieuses, qu’ils ne portent point des habits «dissolus » selon les termes des vieilles ordonnances. Le bon service d’un employé dépend, plus qu’on ne peut l’imaginer, de la régularité de sa privée. Pour parler des fonctionnaires d’un ordre plus élevé, le professeur ne mériterait plus d’instruire la jeunesse, s’il la pervertissait par le scandale de ses moeurs; le magistrat ne serait plus digne d’exercer le sacerdoce de la justice, si dans ses relations privées, il était convaincu de déloyauté et indélicatesse. Dans certains cas, la sûreté des intérêts confiés au fonctionnaire se lie à ses affaires domestiques. On ne pourrait point conserver le maniement des deniers publics au comptable dont la fortune serait en désordre, dont les dépenses surpasseraient les revenus, ou que l’amour du jeu exposerait à la ruine. Autrefois les règlemens étendaient encore plus loin leurs inquisitions. Il était défendu, par exemple, aux consuls de contracter mariage sans l’agrément du roi. A présent encore, dans les contributions indirectes, les employés du service actif sont tenus, lorsqu’ils se marient, d’en informer leurs chefs. L’administration examine si l’alliance est convenable et si l’employé peut être maintenu dans sa résidence. Les officiers de l’armée ne peuvent pas non plus se marier sans la permission du ministre de la guerre. Ces précautions s’expliquent. Le mariage modifie profondément la situation de ceux qui le contractent; il peut influer sur leurs moyens d’existence par les ressources qu’il leur apporte ou les charges dont il les grève, et sur leur considération par les circonstances qui les y ont conduits et la nouvelle famille qu’il leur donne.
Nous ne quitterons pas le fonctionnaire, considéré en dehors de ses fonctions proprement dites, sans le suivre sur le terrain de la politique, où il est souvent appelé par nos moeurs et par nos institutions. Sa liberté y est-elle complète? Des devoirs spéciaux pèsent-ils sur lui? C’est ce qu’il faut examiner.
Le fonctionnaire prête serment de fidélité à la charte et au roi. Il ne peut se prononcer contre le régime politique consacré par la constitution, contre le chef qu’elle a placé à la tête de la nation. Il violerait ses engagemens les plus sacrés; aucun gouvernement ne peut admettre pour intermédiaires entre les citoyens et lui des hommes qui le nient. Sur ces principes, tous les partis sont d’accord; chacun à son tour, en faisant des destitutions ou en les provoquant, est arrivé à la même conclusion. La sûreté de l’état y est attachée aussi bien que l’honneur des individus. Toutefois cette doctrine ne peut s’appliquer qu’au cas de manifestations extérieures. Rechercher les sentimens que le fonctionnaire tient renfermés au fond de son coeur serait une odieuse inquisition, et s’en armer pour le frapper, une mesure de tyrannie. Si des ministres passionnés l’ont osé quelquefois, la conscience des honnêtes gens a protesté contre ces violences.
Mais on peut être en dissentiment sur des questions moins essentielles. Dans un état constitutionnel, la liberté des opinions crée des partis nombreux parmi les hommes même les plus dévoués à la forme du gouvernement et à la personne du prince. Les uns placent au premier rang les douceurs de la paix, les autres la dignité du pays. Ceux-ci pour suffisans, peut-être même pour excessifs, les droits politiques dont jouissent les citoyens; ceux-là seraient d’avis de les étendre. Mille questions s’agitent. L’enseignement public sera-t-il laïque ou religieux? Quel sera le système des impôts? Quelles alliances sont préférables pour la nation? On discute, on s’assemble, on écrit; c’est la vie d’un pays libre, et heureux celui où elle ne périt point sous l’étreinte mortelle des intérêts privés! Cependant un ministère s’est formé; il a adopté un ensemble d’opinions qui constitue sa politique; contre lui se sont réunis ceux qui ne partageaient point ces opinions, et qui ont formé le parti de l’opposition. Les fonctionnaires seront-ils obligés de se ranger au système du ministère et de s’en faire les appuis? Pourront-ils se placer dans les rangs de l’opposition? Telle est la question sur laquelle les esprits sont divisés.
II y a une école politique aux yeux de laquelle le fonctionnaire, humble vassal, est étroitement lié au système ministériel. Il ne peut parler, écrire, se prononcer contre ce système. On l’oblige à se mêler aux élections pour soutenir les candidats du ministère. Électeur, il leur doit son suffrage; pair ou député, on lui concédera par grace de voter avec l’opposition; mais qu’il se garde de s’en porter l’organe à la tribune, qu’il ne l’appuie point surtout dans les questions qui touchent au fond même de la politique: une destitution inévitable l’atteindrait. On n’avoue pas toutes ces théories, mais elles sont au fond des pensées, et plusieurs ont été professées publiquement et mises en pratique.
Si le fonctionnaire appartient à la personne des ministres, tout est dit. Il se doit à ses maîtres : qu’il soit donc chassé, s’il n’est pas leur servile admirateur; mais telle n’est point sa condition : il n’est l’homme de personne, il est le serviteur de l’état. Il prête serment de fidélité à la charte et au roi, non au cabinet du 11 octobre ou du 22 février Quand les ministres sont chargés de pourvoir aux emplois, est-ce pour se faire des créatures? Nullement. La loi a cru qu’ils étaient les mieux placés pour choisir les hommes les plus capables, les plus propres à chaque service. Sous un régime administratif bien constitué, les emplois sont donnés à la capacité, aux travaux éprouvés, et non point au dévouement ministériel. Laissez donc à ceux qui les occupent, à moins que le caractère de l’emploi ne soit exclusivement politique, la liberté de leur opinion. Qu’ils puissent être de l’opposition, si tel est leur sentiment. Surtout, qu’on ne les fasse pas intervenir dans les élections. La liberté publique courrait de grands périls le jour où il serait admis en principe que tous les serviteurs de l’état sont au service du ministère dans ces épreuves solennelles; que, par exemple, les juges de paix dans tous les cantons, les percepteurs dans toutes les communes, peuvent user de l’influence qu’ils tiennent de leurs fonctions pour peser sur les électeurs. D’un autre côté, le pays ne verrait plus dans les fonctionnaires, au lieu des représentans impartiaux de la puissance publique, que des courtiers de suffrages, proxénètes méprisés, désertant le poste où la loi les a placés pour se faire agens d’intrigues. Plus le ministère serait audacieux, plus le danger serait grand. La considération du pouvoir y périrait avec la sincérité des élections. L’un de ces écueils est aussi redoutable que l’autre.
Il est diverses situations dans lesquelles le fonctionnaire joue un rôle politique. Il peut être écrivain, électeur, pair ou député. Examinons ses devoirs particuliers dans chacune de ces situations.
Le fonctionnaire n’est pas dépouillé du droit de prendre parti dans les débats politiques par la voie de la presse; mais le citoyen seul doit tenir la plume, et jamais l’homme public. De cette règle découlent plusieurs conséquences: d’abord, une discrétion absolue est plus nécessaire encore dans des publications imprimées que dans de simples communications verbales. En second lieu, il n’est point permis au fonctionnaire d’engager une polémique sur les questions qui touchent à son service: l’anarchie serait dans l’administration, si un subordonné pouvait en appeler au public des mesures prises ou préparées par ses chefs; la liberté des ministres serait entravée, si l’opinion était conviée à intervenir dans les délibérations intérieures du gouvernement, si les questions qui s’agitent à tout instant dans le sein des services publics étaient enlevées à cette région sereine et calme pour être transportées sur le terrain brillant de la politique. Enfin le fonctionnaire qui, substituant l’injure à la polémique, outragerait les ministres, dont il doit respecter le caractère et la personne, encourrait un juste blâme. A part ces restrictions, qui, loin d’attaquer aucun droit légitime, ont pour objet de conserver tous les droits intacts, nous pensons que, sans manquer à aucun devoir de discipline, le fonctionnaire, quand ses travaux officiels lui en laissent le loisir, peut toujours, pour nous servir des termes de la charte, publier et faire imprimer ses opinions.
Les devoirs du fonctionnaire dans les collèges électoraux sont faciles à tracer. La loi a consacré le principe du secret des votes comme une garantie de la liberté politique, et ce principe doit mettre le fonctionnaire à l’abri de toute recherche. Même avec la publicité du vote, il devrait jouir d’une égale inviolabilité. Dans le système de nos lois électorales, l’électeur ne vote pas seulement pour lui, il est le mandataire légal des citoyens qui ne sont pas admis aux fonctions politiques, et, quand même il pourrait abdiquer sa propre opinion, il ne peut, sans une sorte de forfaiture, sacrifier à un intérêt personnel ce qu’il considère comme utile à leur cause. Le gouvernement n’a donc pas le droit de contraindre le vote du fonctionnaire électeur. Ce serait attenter à une liberté publique et commettre un excès de pouvoir. Le fonctionnaire ne doit obéissance à ses chefs que dans l’ordre et pour l’accomplissement de ses fonctions: comme électeur, il ne relève que de sa conscience, il use d’un droit, mieux encore, il remplit un devoir. Toutefois, pour empêcher que l’on ne confonde en lui l’électeur et le fonctionnaire, il doit maintenir distincts ces deux titres. Il ne faudrait pas qu’il fit servir l’autorité dont il est investi au triomphe du candidat de son choix, pas plus pour la cause de l’opposition que pour celle du ministère. Ces nuances sont délicates, nous en convenons; il est quelquefois difficile d’établir une séparation absolue entre les actes du même homme investi d’un double caractère. C’est aux habitudes politiques qu’il appartient de poser les limites qui sont indiquée par les convenances et par l’intérêt public.
Dans les chambres, les devoirs du fonctionnaire dépendent de la nature de l’emploi qu’il occupe. Les fonctions politiques emportent avec elles des obligations particulières. Ceux qui en sont investis ne sont point autorisés à combattre par leurs discours ou par leurs votes le ministère qui les a choisis pour ses auxiliaires ou ses appuis. Nommés en dehors de toutes condition d’aptitude, ils peuvent être frappés en dehors de toutes conditions de stabilité. La politique qui les a élevés peut toujours les renverser. Il est aussi des emplois qui, sans être exclusivement politiques, établissent avec les membres responsables du cabinet une collaboration directe, intime et permanente et leur donnent le droit d’exiger une entière conformité de vues et d’opinion. On ne pourrait condamner un ministre à communiquer ses secrets, ses vues, son plan d’administration à celui qui, fonctionnaire le matin, irait le soir s’asseoir dans les rangs de l’opposition. Peut-être en résulte-t-il que ces fonctionnaires ne doivent point siéger dans le parlement. Par cette exclusion, on éviterait au moins qu’après avoir long-temps toléré des actes d’opposition, un ministre s’en fît tout à coup une arme pour satisfaire ses rancunes ou pour venger une défaite. C’est une question qu’il n’entre pas dans notre plan de traiter ici. Ces catégories exceptées, nous tenons le fonctionnaire dans les chambres pour maître de son vote et de sa parole. En franchissant le seuil de l’enceinte parlementaire, il n’est plus que pair ou député. La doctrine contraire compromettrait la dignité des chambres, car elle ferait douter de l’indépendance d’une partie considérable de leurs membres. Que penserait, par exemple, le public, s’il entendait un ministre de la guerre gourmander un officier-général qui se serait permis, dans la chambre des pairs, de critiquer la marche du gouvernement? Que penserait-il s’il entendait, dans la chambre des députés, le chef du cabinet menacer en certains cas de destitution les députés fonctionnaires ? Les électeurs hésiteraient à confier leur mandat à des hommes qui n’auraient pas la faculté de suivre en toutes circonstances les inspirations de leur patriotisme. Or, s’il ne faut pas que les fonctionnaires soient trop nombreux dans les chambres, il ne serait pas moins fâcheux qu’ils en fussent exclus, et qu’ils cessassent d’y apporter les vues pratiques, l’expérience et l’esprit d’ordre qui les distinguent le plus ordinairement. On prétend que les règles d’un bon gouvernement sont faussées par l’opposition des fonctionnaires. Qu’importe donc qu’un conseiller de cour royale, qu’un ingénieur des ponts-et-chaussées, qu’un officier de l’armée votent avec l’opposition ? S’il en est d’autres qui ne le puissent pas sans inconvénient grave, il faut ou les exclure des chambres en étendant le cercle des incompatibilités, ou leur attribuer le caractère politique, et à ce titre les tenir pour révocables ad nutum. Ils connaîtront les engagemens qu’ils contractent et les chances qu’ils courent en devenant hommes politiques, et les électeurs sauront qui ils prennent pour les représenter. Rien n’est plus périlleux que le vague des théories qu’on hasarde sur ce sujet. Tout ce qui touche à la capacité politique a besoin d’être clair et explicite. Comment admettre, par exemple, les subtiles distinctions imaginées entre le vote silencieux et les opinions exprimées, entre les dissentimens sur le fond de la politique ministérielle et les désaccords secondaires ? Purs jeux d’esprit à peine bons pour échapper à une discussion embarrassante, mais dépourvus de toute solidité. Quoi! le fonctionnaire pourra voter pour l’opposition, mais il devra rester muet! Ses paroles sont-elles plus condamnables que ses actes ? et qui vous autorise à le mutiler ainsi? Qui distinguera d’ailleurs les questions qui touchent au fond de la politique des simples incidens secondaires? Ce n’est pas, si nous ne nous trompons, par la nature des votes, secrets ou publics, ou par leur objet, que l’on doit se décider, mais par le caractère des fonctions, et la question, ramenée à ces termes, peut être aisément résolue.
A ceux qui veulent défendre les fonctionnaires contre les réactions politiques, on oppose l’exemple de gouvernemens libres où de telles garanties n’existent point; mais toute comparaison pèche en semblable matière. Des différences essentielles dans la nature des emplois, dans la condition des fonctionnaires, dans leur nombre, dans le système administratif, dans les rapports des assemblées politiques avec le pouvoir exécutif, ne permettent point d’invoquer les usages d’un pays dans un autres. Nous empruntons nos argumens aux faits qui sont propres à la France. Les emplois y sont, pour ceux qui les occupent, une profession ordinairement achetée par de nombreux travaux et souvent aussi par le coûteux sacrifice de longues études. On n’y parvient pas à la fortune; à peine le salaire de chaque jour suffit-il à ses nécessités. La médiocrité des patrimoines permet à bien peu de fonctionnaires de se passer de leur emploi. Ne livrons pas à un ministère violent cette proie trop facile. Les fonctionnaires, sous le régime de la centralisation, forment une classe aussi nombreuse qu’importante; l’estime dont elle jouit importe à l’honneur du gouvernement. Or, quelle place occuperaient-ils dans l’opinion du peuple, frappés d’une sorte d’ilotisme politique, obligés sans cesse de choisir entre leurs convictions et le sort de leur famille, soupçonnés de mentir à leur conscience, pour sauver leur place, quand ils appuieraient le pouvoir, et condamnés, toutes les fois que la politique du gouvernement serait modifiée, à en suivre en esclaves les fréquentes vicissitudes? Nous invoquons donc pour eux la liberté commune; cependant nous ne voulons point qu’ils oublient la réserve que leur imposent les liens qui les unissent au pouvoir. S’ils se mettaient à la tête des cabales qui agitent les élections, s’ils se livraient dans les chambres à des violences de langage que se permettent à peine les plus amers opposans, ils manqueraient aux convenances les plus vulgaires, et le ministère qui leur témoignerait son improbation ne pourrait être accusé d’avoir violé un droit.
Les diverses obligations dont nous venons de présenter l’analyse ont pour sanction, dans l’ordre moral, le sentiment du devoir, et, dans l’ordre disciplinaire, les peines administratives.
L’amour du devoir est la première vertu de l’homme public, vertu féconde et qui vivifie la lettre morte des règlemens. Si elle venait à s’éteindre, l’action du pouvoir suprême languirait le plus souvent vaine et impuissante, et le fonctionnaire ne serait plus qu’un vil agent, exécutant servilement une consigne, n’obéissant qu’à l’intérêt ou à la force, et se jouant de toute obligation qu’il pourrait éluder impunément. Le service de l’état commande des sentimens plus nobles. Il faut que le fonctionnaire sache voir dans l’état qui l’emploie, non point un être abstrait dont on peut sans danger méconnaître le voeu, mais le maître le plus digne d’exciter le zèle, et le plus sensible en réalité au dévouement déployé à son service. Ces sentimens animent ceux qui ont obtenu par le travail les fonctions dont ils sont investis. Ils les aiment en proportion des efforts qu’elles leur ont coûtés. Au contraire, il en est que la faveur a élevés, ils dédaignent les obligations de leur emploi, comme ces hommes que le hasard a enrichis, et qui jettent au vent une fortune trop aisément acquise. Les favoris de la politique se font remarquer parmi ces contempteurs du devoir : dignes successeurs de ces anciens courtisans que d’autres caprices avaient pourvus, et qui soulevaient les plaintes répétées des états-généraux. Les fonctions bien acquises sont donc les mieux remplies. C’est ainsi qu’un régime régulier porte ses fruits, et que, par une heureuse nécessité, l’intérêt du service s’allie toujours avec le respect des droits et la récompense accordée au travail.
Malheureusement la loi morale n’exerce pas toujours son empire. Le service souffre, la règle est méconnue, une répression devient nécessaire; elle est confiée au pouvoir disciplinaire. Toute obligation doit avoir sa sanction, et le fonctionnaire, pour les devoirs qui lui sont propres, est soumis à une juridiction spéciale et à un code particulier. Les formes et les attributions du pouvoir disciplinaire sont en rapport avec la nature des infractions et des emplois. La même faute peut être diversement appréciée, selon sa gravité relative. Ainsi, les règlemens demandent plus spécialement au magistrat de garder intacte la dignité de son caractère, au militaire de respecter les lois de la discipline au comptable de veiller religieusement sur sa caisse. Sous des noms divers, les peines disciplinaires varient peu entre elles. Les unes sont purement morales: elles consistent dans les avertissemens, les censures, les réprimandes. Les autres affectent l’état ou les émolumens des fonctionnaires: selon, que l’emploi le comporte, le coupable est privé de gratifications, exclu de l’avancement, condamné à descendre de classe ou de grade, suspendu avec perte de traitement, destitué. Plusieurs décrets soumettaient aussi certains fonctionnaires, par exemple ceux des ponts-et-chaussées et de l’université, à la peine des arrêts pour des fautes légères. Cette peine est à présent réservée exclusivement à l’armée. - Il est des fonctions ou l’on jouit de garanties spéciales quant à l’exercice de la juridiction disciplinaire, particulièrement dans les cas les plus graves. Dans les administrations centrales et dans les services financiers et administratifs, les avertissemens ou les réprimandes sont prononcés par les chefs intermédiaires, la suspension ou la révocation par le ministre seulement, après que l’employé a été entendu. Les règlemens des ministères de la guerre et du commerce veulent en outre, avant la suspension ou la destitution, que les faits soient constatés par une commission d’enquête. L’emploi de l’officier ne peut être suspendu ou retiré que par décision royale, sur le rapport du ministre de la guerre, d’après l’avis d’un conseil d’enquête; la destitution ne peut être prononcée que par un conseil de guerre. Les membres de l’université sont justiciables des conseils académiques et du conseil royal, selon les cas: le conseil royal peut seul prononcer la réforme ou la radiation. Aux présidens des cours et des tribunaux, il appartient de donner l’avertissement. Les autres peines sont du ressort du tribunal ou de la cour, et, dans quelques circonstances, de la cour de cassation. Dans son ensemble, le pouvoir disciplinaire est régulièrement organisé ; il est rarement mis en action et soulève peu de plaintes. Cependant il conviendrait peut-être, dans les services administratifs proprement dits, d’introduire dès garanties qui, sans affaiblir l’autorité nécessaire aux chefs, préviendraient l’erreur et l’arbitraire, et ôteraient tout prétexte aux réclamations des inférieurs atteints par des peines sévères.
En même temps que l’état punit, il faudrait aussi qu’il récompensât. Le zèle et le dévouement doivent être entretenus par l’espoir des distinctions ou des rémunérations, tout autant que par la crainte des peines. L’action disciplinaire, pour être complète, devrait revêtir cette double forme. A cet égard, notre système administratif laisse beaucoup à désirer. Les récompenses sont trop peu nombreuses et trop arbitrairement réparties. Si la distribution en était soumise à des règles précises, elles acquerraient plus de prix et seraient plus ardemment recherchées. Dans les rangs supérieurs, la décoration de la Légion-d’Honneur est un digne sujet d’ambition; mais on s’est trop habitué à des promotions réglées, de telle sorte que chaque fonctionnaire y est compris à son tour, et que cette distinction est plus souvent le prix de l’ancienneté que des services éminens. Par un abus contraire, on l’accorde à des débutans, sans autre titre que la faveur inconsidérée d’un ministre complaisant. On permet qu’elle soit sollicitée; on oublie ce vieil édit (1578) qui, pour une autre décoration, déclarait « indignes à jamais d’y parvenir ceux qui la demanderaient, afin que ce grade d’honneur, qui devait être distribué par grace et mérite, ne fût sujet à brigues et monopoles. » Aucune récompense honorifique n’est accordée aux agens inférieurs. Ceux qui commettent des fautes sont censurés: qu’obtiennent ceux qui se distinguent? L’armée seule inscrit honorablement sur ses ordres du jour le nom du militaire qui a fait quelque action d’éclat; pourquoi la satisfaction des chefs n’aurait-elle pas une expression officielle comme leur désapprobation? Le principe de l’honneur n’est pas encore éteint en France, grace à Dieu; il faut savoir lui faire porter ses fruits. Gardons-nous de croire que les hommes n’obéissent plus qu’à un vil intérêt. L’intérêt même n’est pas suffisamment excité. Dans quelques administrations centrales, un crédit est ouvert au budget pour récompenser les employés qui se sont distingués ou qui ont accompli des travaux extraordinaires; mais le plus souvent on ne voit dans ces allocations qu’un supplément habituel du traitement, on les répartit chaque année à peu près également, sans autre règle que le caprice des chefs intermédiaires, et le but est manqué. Il est vrai que l’avancement est promis aux bons services; mais, la promesse fût-elle sincère, les moyens de la tenir existent-ils toujours? Cet état de choses est regrettable. - La fidélité, le dévouement, le travail probe et assidu, ne sont pas suffisamment encouragés; l’état est privé d’un de ses moyens d’influence les plus efficaces et les plus féconds.
Si l’on donne le nom de droits à des prérogatives qui pourraient s’exercer aux dépens de l’intérêt public, les fonctionnaires n’en ont point; mais si l’on appelle ainsi des avantages destinés à profiter directement ou indirectement à l’état en même temps qu’à ceux qui le servent, on peut dire en effet que les fonctionnaires ont des droits. Ces droits se rapportent à trois objets principaux: la stabilité de l’emploi, la protection de celui qui l’exerce relativement aux actes qui en dépendent, et enfin le salaire.
La possession d’un emploi est un titre, non que celui qui l’occupe ne puisse le perdre en aucun cas et soit jamais autorisé à en disposer, mais il n’en peut être écarté sans motifs, et n’est pas livré à un arbitraire absolu. C’est un avantage attaché aux fonctions publiques, et qui en accroît la valeur. Les droits des fonctionnaires - à la conservation de leur emploi sont divers. Plusieurs catégories jouissent de l’inamovibilité. Deux seulement tiennent ce privilège de la charte, les juges nommés par le roi et les officiers: les premiers ont obtenu cette garantie exceptionnelle pour que la justice ne pût jamais être soupçonnée de manquer d’indépendance, les seconds parce que leur profession est un devoir du citoyen, et que le choix n’en est pas toujours libre. Des décrets impériaux garantissent également contre une révocation arbitraire les membres de l’université et les ingénieurs des ponts-et-chaussées et des mines: on a pensé que les longues et pénibles études qui ouvrent l’accès de ces deux carrières ne permettaient point d’abandonner les fonctions qui en sont le prix au caprice d’une autorité purement discrétionnaire. Toutes les autres classes de fonctionnaires sont révocables, sans autre garantie que la justice du ministre dont ils dépendent. Le droit de révocation s’exerce avec plus ou moins de facilité, selon la nature de l’emploi : il est péremptoire et sans condition dans la diplomatie et dans l’administration départementale, subordonné à une instruction administrative dans les services financiers et dans quelques administrations centrales. Ces différences tiennent à la nature des choses et se justifient d’elles-mêmes.
Amovibles ou non, les fonctionnaires jouissent en France d’une grande sécurité personnelle. A part quelques révocations que la politique a prononcées et que la justice n’approuvait point, les situations sont respectées, trop peut-être, si nous osons dire toute notre pensée. On hésite à priver un père de famille de son gagne-pain, on craint de blesser un protecteur puissant, on recule devant les cris de la presse, et le service en souffre quelquefois. Nous ne sommes pas d’avis d’étendre le privilège de l’inamovibilité. Qu’elle soit conservée aux services qui en sont dotés: la charte en fait une loi pour quelques-uns, et les raisons qui l’ont fait établir sont puissantes et décisives; mais, dans les autres services, elle serait sans objet et souvent dangereuse. L’inamovibilité a des inconvéniens tels, qu’il ne faut point la concéder légèrement. Le fonctionnaire qui en jouit est enclin à négliger son devoir; arrivé à l’âge du repos, il marchande sa retraite, prétend quelquefois faire ses conditions, et considère trop son titre comme une propriété privée. L’état ne doit point subir ces entraves, quand elles ne sont pas commandées par des considérations impérieuses. Il est vrai que le droit de révocation sans condition peut être exercé avec passion ou légèreté; mais, entre l’intérêt d’un agent qui sera l’objet d’une mesure inique et l’intérêt du service public, il n’y a point à balancer. Nous ne partageons donc point les opinions de quelques esprits, trop préoccupés du sort des fonctionnaires, et qui demandent ce qu’on a appelé une charte administrative. La responsabilité des ministres est incompatible avec un régime qui ne leur donnerait pas une autorité étendue sur les instrumens qui les secondent. Cependant il ne faut point que le caprice règne : il ne faut pas qu’un ministre puisse, comme en Angleterre, justifier une destitution par cette seule raison que « la figure du fonctionnaire lui déplaisait; » cette dure parole n’aura jamais cours en France; des précautions doivent être prises pour éviter une imprudente précipitation ou une violence immérité. Les griefs qui motivent la révocation doivent être définis et constatés. C’est avec raison que les départemens de la guerre et du commerce ont donné à leurs employés la garantie d’une enquête administrative; mais toute autre concession serait imprudente, et les conditions nécessaires du gouvernement seraient détruites, s’il était établi, comme dans quelques états de l’Allemagne, qu’aucun fonctionnaire ne peut être révoqué qu’en vertu d’un jugement. Tant de faits secondaires, de négligences, d’actes de mauvaise gestion, échappent à une appréciation juridique, que le service public pourrait languir et se désorganiser lentement, sans que le moyen d’y rétablir l’activité et l’ordre fût à la disposition des pouvoirs qui en répondent. Du reste, nous avons déjà fait remarquer combien un bon système d’admission et d’avancement dans les emplois réagit sur toute l’administration, et l’on peut être assuré qu’avec un personnel composé sous l’empire d’un tel système, les causes de révocation seraient fort rares, et la part de l’arbitraire fort restreinte. Les services dans lesquels la règle prévaut en fournissent la preuve. Quand l’état promet au fonctionnaire qu’il conservera son emploi tant qu’il n’aura pas démérité, il lui donne la confiance d’où naît la liberté d’esprit; quand il le protége contre les violences privées, il lui donne la sécurité d’où naissent l’indépendance et la fermeté. Les fonctionnaires sont protégés de deux manières : par les peines spéciales prononcées contre ceux qui attaqueraient leur honneur ou leur personne, et par les dispositions exceptionnelles qui les garantissent contre des poursuites téméraires. Le code pénal contient une longue série d’articles qui punissent les injures, les voies de fait, les actes de résistance ou de rébellion dont les magistrats ou les dépositaires de l’autorité publique seraient les objets, dans l’exercice ou à l’occasion de leurs fonctions. Dans le cas de diffamation, les peines communes sont aggravées. Cependant l’inculpé est admis à fournir la preuve des faits qu’il a publiés, preuve interdite quand il ne s’agit point d’un fonctionnaire. Celui-ci, pour des faits relatifs à ses fonctions, ne peut se prévaloir d’une garantie réservée aux actes de la vie privée, dans l’intérêt, du repos des familles. Les besoins de la discipline ont dicté des dispositions plus sévères encore pour maintenir la subordination dans l’armée. Les outrages et les attaques personnelles envers un supérieur militaire, sont réprimés par des lois d’une extrême rigueur. La clémence royale en tempère ordinairement l’application. Telle est la législation qui protége la personne ou le caractère des fonctionnaires. Les mesures destinées à les garantir contre des poursuites téméraires sont autres; elles consistent, pour les magistrats de l’ordre judiciaire, dans une procédure et des formes plus solennelles; pour les officiers, dans une juridiction exceptionnelle, celle des conseils de guerre, et pour les fonctionnaires administratifs, compris sous la désignation collective d’agens du gouvernement, dans la nécessité d’obtenir préalablement l’autorisation de les mettre en jugement. Quelques explications sont nécessaires sur ce dernier point qui a soulevé les plus vives discussions.
La responsabilité des agens du pouvoir forme une des conditions essentielles de la liberté publique. Tout citoyen lésé dans sa personne ou dans ses biens par un acte de l’autorité a donc droit à une réparation, si l’agent qui a commis le dommage n’agissait pas en vertu de la loi et pour en assurer l’exécution. Ce principe, que la charte de 1830 a consacré, est soumis, dans l’application, à des restrictions nécessaires. Si l’agent inférieur a obéi à un ordre, la responsabilité doit remonter à l’auteur de l’ordre, et ne saurait peser sur qui n’en a été que l’exécuteur passif. Il faut d’ailleurs apprécier, en même temps que le dommage matériel, les circonstances qui l’ont accompagné, la conduite de l’agent, les nécessités publiques auxquelles il a voulu pourvoir. A qui appartient-il de résoudre ces questions préjudicielles? Est-ce à l’autorité judiciaire ou à l’administration? Des considérations empruntées à la forme même de nos institutions ont, depuis 1789, fait proclamer la compétence exclusive de l’autorité administrative: elle seule peut vérifier si l’agent obéissait à un ordre ou suivait sa propre impulsion; elle seule connaît les devoirs de chaque service, ses besoins, ses règles. Que l’autorité judiciaire soit appelée à se prononcer sur des questions de cette nature, l’administration tout entière passera entre ses mains; elle en pourra citer les agens à sa barre, et les frapper d’interdit. Le principe de la séparation des pouvoirs disparaîtrait dans cette confusion. A ces raisons, prises dans l’essence même des théories constitutionnelles, s’en joignent qui touchent plus directement à notre sujet. Les agens, sous la menace perpétuelle de poursuites judiciaires, tomberaient dans le découragement, et pourraient à toute heure être arrachés à leurs fonctions : double danger pour le service public. La sagesse des magistrats ne suffirait point à le conjurer. Créées pour un autre but, les formes judiciaires ne se prêtent point aux exigences des affaires publiques. Louables dans leur rigorisme, quand elles s’appliquent aux questions privées, les habitudes d’esprit des magistrats ne se prêtent point à des appréciations qui comportent toujours quelque chose de discrétionnaire. Il faut, d’ailleurs, que l’administration ait entre les mains les moyens de se protéger elle-même, comme la magistrature, comme les corps politiques, comme tous les pouvoirs établis par les lois. C’est donc à elle qu’il doit appartenir de statuer préjudiciellement sur la mise en jugement de ses agens. Elle rend ses décisions sous sa propre responsabilité, et le citoyen lésé conserve toujours, si l’accès des tribunaux lui est fermé, son recours contre le pouvoir politique responsable, recours qui, pour n’être pas encore organisé par la loi, n’en existe pas moins. Ce système, dont le principe est dans les lois de l’assemblée constituante, qui a reçu son expression précise dans la constitution de l’an VIII et son complément politique dans la responsabilité des ministres, consacrée par le régime constitutionnel, a rencontré de nombreux et ardens adversaires, mais on a vainement essayé de le remplacer par d’autres garanties. Aucunes ne conciliaient au même degré et avec la même simplicité les besoins de l’état et les droits des citoyens. La pratique a d’ailleurs consacré les précautions les plus protectrices. Une instruction judiciaire constate d’abord les faits; elle doit être complète sauf l’interrogatoire de l’agent inculpé. On prend l’avis du conseil d’état, qui en délibère sur le rapport d’un - de ses comités, et le gouvernement prononce. Ainsi concourent ensemble la constatation judiciaire, la délibération administrative et la décision politique. Chacun des pouvoirs intervient avec ses garanties et ses formes, et l’expérience a prouvé que tous les intérêts y trouvaient leur sauvegarde. En cinq ans, de 1840 à 1845, trois cent soixante-cinq autorisations seulement ont été demandées, et le petit nombre de ces demandes dépose en faveur de la sagesse des agens. On n’a accordé que cent trente-trois autorisations, mais il n’y a pas lieu d’accuser le gouvernement, qui s’est toujours conformé à l’avis du conseil d’état, d’avoir voulu assurer l’impunité des coupables; car, sur les poursuites autorisées, plus de la moitié ont été suivies d’acquittemens. Le gouvernement s’est attaché seulement à écarter les plaintes qui n’avaient pour cause que l’esprit de parti, des inimitiés locales ou des préventions injustes. Cependant le principe de l’autorisation préalable a déjà reçu quelques exceptions qu’il ne serait pas impossible d’étendre encore. Ainsi les employés des contributions indirectes peuvent être traduits directement devant les tribunaux. On a cru devoir cette facilité aux redevables d’un impôt qui était l’objet de préventions ardentes, dissipées depuis par la modération des agens chargés de le percevoir, et l’on n’a pas sujet de regretter cette concession. Une disposition insérée chaque année dans la loi des finances dispense aussi de l’autorisation préalable toutes actions en répétition des sommes illégalement perçues par des receveurs de deniers publics. Nous pensons que la poursuite des fonctionnaires qui seraient prévenus d’avoir attenté aux droits électoraux devrait jouir de la même immunité, sauf quelques précautions nécessaires. Il ne faut pas que ces droits soient, sous aucun prétexte, laissés à la discrétion du pouvoir même qui, dans de mauvais jours, aurait l’intérêt le plus direct à les violer, et ils sont bien dignes de jouir des mêmes garanties que les intérêts pécuniaires des contribuables.
Ainsi le gouvernement doit aux fonctionnaires la sécurité dans la possession de leur emploi et dans l’exercice de leurs fonctions. Il contracte une autre dette, plus positive, plus matérielle, plus indispensable, pour tout dire. On comprend qu’il s’agit de la rémunération des services ou du salaire: question immense, parce qu’elle engage tout à la fois et les principes de l’économie politique et la bonne gestion des affaires publiques, et sinon l’existence, du moins le bien-être d’une classe nombreuse de citoyens.
Les fonctions publiques doivent être rémunérées, c’est la règle générale en France; ce doit être le principe d’une société qui a détruit tous les privilèges dans les états où certaines classes gouvernent par le droit de la naissance appuyé sur la propriété du sol, les fonctions peuvent s’exercer gratuitement. La récompense se trouve dans l’influence attachée au pouvoir, dans les honneurs qu’il confère, dans l’autorité qu’il communique. L’exercer est un droit plus qu’un devoir. D’ailleurs, les hommes qui s’en constituent les dépositaires exclusifs n’en négligent pas toujours les avantages matériels, et il est rare que le peuple, pour ne pas payer des traitemens officiellement réglés, en soit moins grevé. La gratuité des fonctions a donc pour conséquence de les concentrer entre un petit nombre de mains, sans diminuer en réalité les dépenses publiques. Aussi les partisans d’un régime d’égalité se sont-ils toujours prononcés contre. En Angleterre, le parti radical la repousse, et il ne s’est pas fait faute de prouver que certains emplois, gratuits en apparence, procurent à leurs possesseurs d’énormes revenus. La règle du salaire doit prévaloir dans les états qui confèrent le pouvoir au plus digne, quelles que soient son origine ou sa fortune, et qui n’autorisent aucune contribution sur les citoyens que quand elle est sanctionnée par la loi et qu’il en est rendu régulièrement compte; elle prévaut en France dans presque toutes les branches de l’administration. Il n’y est dérogé que pour les emplois municipaux, où cette exception a pu être parfois regrettée, pour quelques fonctions consultatives, plus honorifiques que laborieuses, et pour des emplois, de suppléans, qui exigent peu de soins, qui conduisent à une fonction rétribuée et qui même donnent ordinairement droit à une rétribution pour les devoirs accidentels qu’ils imposent. Nous ne parlons pas des fonctions politiques étrangères à notre sujet, et qui appartiennent à un autre ordre d’idées.
Il y a deux choses à considérer dans le salaire attaché aux fonctions publiques: 1° les règles qui en déterminent la distribution; 2° l’échelle sur laquelle il est fixé dans chaque catégorie de fonctions et dans l’ensemble des services. Parlons d’abord du mode d’allocation.
C’est par le trésor que sont payés tous les salaires. Il est de la dignité des serviteurs de l’état qu’ils n’aient point à tendre la main au public pour lui demander leur rémunération. Des abus pourraient entacher ces perceptions : elles provoqueraient des discussions qui nuiraient à la considération du fonctionnaire. Au citoyen qui s’adresse à lui, riche ou pauvre, le représentant du pouvoir prête gratuitement son concours. Il serait punissable de lui rien demander ou d’en rien accepter : généreux système, qui ne montre jamais le fonctionnaire qu’un protecteur public et un auxiliaire désintéressé. C’est ainsi que, d’après nos lois, la justice est gratuite en France. L’assemblée constituante a supprimé tous les droits établis jadis sous le titre d’épices. Dans un seul ordre de juridiction, les justices de paix, des vacations se prélevaient encore pour certains actes qui, bien que ne constituant point la distribution même de la justice, pouvaient se confondre avec elle. Une loi, rendue il y a quelques mois, a fait disparaître ce dernier vestige des anciens usages. Dans les cas même où le fonctionnaire doit obtenir une part de la rétribution exigée des citoyens, ce n’est pas à lui, mais à la caisse publique, que la somme est versée. Tout contact direct entre l’homme public et le particulier, quant aux intérêts pécuniaires, est ainsi évité. Cependant les conservateurs des hypothèques et les greffiers des cours et tribunaux perçoivent directement le prix des actes qui leur sont demandés; mais cette exception tient à la nature de leurs fonction, qui constituent un officier ministériel autant qu’un fonctionnaire public, et à la responsabilité directe, personnelle et illimitée qui pèse sur eux. Les chanceliers des consulats à l’étranger, par des maisons de la même nature, prélèvent directement sur le public les droits qu’ils sont autorisés à percevoir Le clergé a aussi conservé un casuel, et accepte, quand il ne l’exige pas, une rétribution pour les divers actes de son ministère. La règle est ici en défaut. Serait-il possible, sans imposer à l’état une charge trop lourde, de remplacer ce revenu par une augmentation de traitement ? Le clergé lui-même le désire-t-il? Nous ne sommes pas en meure de répondre à ces questions.
Un salaire fixe est attaché à toutes les fonctions. Il n’y a d’exception que pour les chanceliers des consulats, dont la rémunération est prise sur les vacations qu’ils perçoivent, et pour quelques emplois financiers dont le traitement consiste entièrement en remises ou taxations calculées d’après les recettes opérées. Le salaire fixe forme tout le traitement de la plupart des classes de fonctionnaires. Les magistrats, les préfets et sous-préfets, les ingénieurs des ponts-et-chaussées et des mines, le corps diplomatique et consulaire, les officiers des armées de terre et de mer, n’en ont pas d’autre. Dans les services où le mérite du fonctionnaire peut se mesurer sur les résultats qu’il obtient, il est accordé, en outre, un traitement éventuel. Aux professeurs des facultés est attribuée une part dans le produit des inscriptions, examens et actes; entre les proviseurs, censeurs et professeurs des collèges royaux, se partagent le dixième de la pension des élèves payans, et les deux tiers des frais d’études des élèves externes. On les encourage ainsi à augmenter le nombre des élèves par la confiance qu’ils inspirent aux familles. Dans un intérêt analogue, également essentiel, quoique d’une autre nature, des traitemens proportionnels sont accordés à ceux des employés des finances dont le zèle peut accroître ou assurer les recettes publiques. Les receveurs particuliers et généraux des finances, ceux des l’enregistrement, des contributions indirectes, des postes, obtiennent à ce titre des remises ou taxations proportionnelles. Les agens chargés de constater les contraventions, les faits de contrebande, les fraudes pratiquées au préjudice du trésor, sont admis au partage des amendes, saisies et confiscations. Leur surveillance est ainsi intéressée à ne jamais sommeiller. Ce stimulant est efficace et nécessaire, mais il serait dangereux et immoral de le rendre trop actif.
Indépendamment du traitement fixe ou éventuel, plusieurs classes de fonctionnaires obtiennent des avantages qui, directement ou indirectement, améliorent leur condition. Au premier rang se place le logement, dont un grand nombre jouissent à titre de nécessité, de convenance ou de faveur. Les ministres, les préfets, les sous-préfets, les ambassadeurs, les principaux agens diplomatiques et consulaires, sont logés dans des bâtimens appartenant à l’état (1), ou loués par lui. Ils y trouvent une facilité pour l’exercice de leurs fonctions et pour les devoirs de représentation imposés à quelques-uns. Les administrateurs des collèges royaux ou communaux, les chefs des institutions de charité, d’instruction, les directeurs des prisons, tenus à une surveillance de tous les instans, même la nuit, doivent nécessairement demeurer dans ces établissemens. Pour quelques professeurs, bibliothécaires, savans ou artistes, le logement n’est qu’une faveur, subordonnée aux moyens matériels de la concéder. Enfin, les officiers l’obtiennent comme un droit, fondé sur la nature de leurs fonctions, sur les changemens fréquens de résidence qu’elles entraînent, et sur l’obligation de se tenir, à toute heure, à la portée de la troupe. Ceux qui ne le reçoivent pas en nature sont indemnisés en argent. Quand le logement est concédé pour les besoins du service, on y ajoute tout ce qu’il faut pour l’habitation, et particulièrement le mobilier. Les officiers touchent une indemnité représentative de l’ameublement; les sous-préfets n’ont droit qu’au mobilier de leurs bureaux. Cette restriction onéreuse n’est point justifiée. - Les concessions de logement ont engendré beaucoup d’abus elles se faisaient sans ordre ni mesure. Certains fonctionnaires ne songeaient qu’à leurs aises, resserraient les bureaux dans les espaces les plus étroits, et se composaient de vastes appartemens aux dépens du service. Des monumens publics subissaient toutes les dégradations qu’amène une occupation privée. La chambre des députés s’est attachée à faire cesser ces abus. On ne peut qu’applaudir aux mesures qu’elle a prises. Cependant il est des fonctionnaires, non logés par l’état, auxquels il serait utile d’affecter une résidence officielle, fût-ce à leurs propres frais. Plusieurs ne sont point convenablement placés pour satisfaire aux besoins du public: à chaque mutation, les citoyens sont dérangés dans leurs habitudes Enfin dans certaines villes de province, les habitations disponibles manquent quelquefois. Ce sont ces considérations qui, en 1838, ont valu un hôtel aux sous-préfets, et elles sont applicables à d’autres emplois.
On a vu que l’obligation de représenter est attachée à quelques fonctions. Afin d’y pourvoir, il leur est accordé ou des allocations spéciales, ou un traitement considérable. Le président du conseil, le ministre des affaires étrangères et les officiers-généraux ou supérieurs pourvus d’un commandement, ont des allocations spéciales. C’est par le taux même du traitement qu’il est tenu compte de cette cause de dépenses membres du cabinet, aux ambassadeurs et aux ministres à l’étranger. Sous quelque forme que l’indemnité soit accordée, les fonctionnaires qui l’obtiennent doivent s’acquitter des obligations dont elle est le prix. On ne peut leur demander de sacrifier leur fortune personnelle, mais ils seraient blâmables demp1oyer à l’accroître un revenu qui est donné à la fonction plus qu’au fonctionnaire. Nos représentans à l’étranger ne méritent pas ordinairement ce reproche, qu’on a adressé aux ministres anglais, mieux rétribués que les nôtres (2). Outre les fonctionnaires que nous avons désignés, il en est à qui leur titre commande certains devoirs en vue desquels leur traitement a été élevé: nous voulons parler des chefs de la magistrature et du clergé, et des préfets. A proprement parler, ils ne sont pas tenus de représenter, car la plus modeste représentation surpasserait tellement le traitement du plus grand nombre, qu’il y aurait injustice à leur en imposer les charges; la limite de leurs obligations est tracée par celles du salaire que l’état leur donne. Nous doutons qu’on ait sagement fait de retirer à quelques-uns de ces fonctionnaires le moyen de représenter réellement. La dépense que la représentation entraîne n’est point stérilet elle a ses compensations quelques personnes refusent de les reconnaître: nous ne partageons pas leur avis. A l’étranger, n’importe-t-il pas au développement des rapports que nos agens doivent entretenir, à leur influence dans le monde politique, qu’ils puissent marcher de pair avec les ministres des autres puissances, avec les personnages principaux des lieux où ils exercent leurs fonctions? L’honneur de parler au nom de la France est brillant sans doute, mais il ne perd rien à être accompagné de l’éclat qui révèle une nation puissante et riche. S’il est vrai que de grandes négociations ont été suivies avec succès par des hommes que n’entourait aucun luxe, ces souvenirs ne sont pas applicables aux temps ordinaires, et, pour un jour de crise où la fermeté du caractère et la supériorité de l’esprit joueront un rôle décisif, combien d’époques de calme où l’on s’observe, où l’on étudie les hommes et les choses, et où les salons du grand monde sont le vrai théâtre de la diplomatie! A l’intérieur, les fonctionnaires qui dirigent un corps de magistrature, un département, une branche du service public, ont souvent besoin de dépouiller la sévérité des rapports officiels. Ce n’est pas toujours par le glaive que se tranchent les affaires. Combien de préventions s’effacent par le rapprochement des hommes entre eux! Combien de difficultés s’aplanissent dans une conversation dont la familiarité éloigne la raideur! Croit-on, d’ailleurs, que le peuple soit si insensible à l’importance extérieure de ceux qui le gouvernent, et le respect qu’inspire une situation élevée n’est-il pas l’auxiliaire de la subordination? Nous ne prétendons pas entourer les fonctionnaires d’un ridicule apparat, la simplicité a aussi sa grandeur; mais la froide austérité des habitudes républicaines est aussi éloignée de nos moeurs que les profusions ruineuses de la monarchie absolue.
A ces divers émolumens se joignent, dans quelques services, des indemnités accidentelles, à titre de remboursement d’une dépense obligée ou de secours. On accorde aux ministres, aux ambassadeurs, aux évêques et archevêques, des frais de premier établissement, à des fonctionnaires de l’ordre inférieur des frais de déplacement ou de voyage, à des agens de quelques services financiers des secours en cas d’accidens graves. Ces allocations se justifient par des considérations diverses. Les premières sont souvent indispensables pour faire face aux nécessités d’une situation nouvelle et coûteuse; les autres sont destinées à pourvoir à des besoins dignes d’exciter les sentimens de bienveillance et de charité, si nous osons employer ce mot, dont une administration paternelle, doit être animée envers ceux qui la servent. Loin de les critiquer, nous les voudrions plus nombreuses.
Enfin il est des positions spéciales qui réclament un traitement particulier. Les Européens envoyés dans les colonies y obtiennent un supplément de rémunération. La solde des officiers varie selon que les troupes sont sur le pied de paix, sur le pied de rassemblement ou sur le pied de guerre. Des indemnités qui constituent le plus souvent un traitement supplémentaire représentent la dépense du fourrage pour les officiers supérieurs qui doivent entretenir des chevaux. Les officiers de la marine touchent un supplément lorsqu’ils sont embarqués, et un traitement de table pour la dépense de leur nourriture à bord. Il faut que dans ces fonctions qui imposent des devoirs si nombreux, si variés et quelquefois si pénibles, la rémunération se modifie d’après la situation de chaque jour, et soit toujours en rapport avec les charges qui en résultent.
Telles sont les règles générales de la distribution des salaires. Les bases en sont généralement satisfaisantes, parce qu’elles sont le produit de l’expérience bien plus que de la théorie. Il est convenable d’attribuer à chaque emploi un traitement fixe, et en outre, quand cela se peut, des émolumens éventuels, destinés à entretenir ou à récompenser le zèle. II est juste d’y ajouter des indemnités combinées avec les besoins divers. Nous regrettons seulement que les salaires ne soient pas gradués davantage en raison du mérite et de la durée des services. Dans les écoles militaires, dans quelques corps de l’armée, dans quelques établissemens universitaires, les traitemens s’accroissent progressivement chaque année après un certain temps de service. Dans les administrations centrales, le traitement de chaque classe a son maximum et son minimum; un titulaire nouveau n’a jamais que le mininum, et le temps seul lui procure le reste. Il serait à désirer que ce système fût généralisé. Tous les fonctionnaires ne sont pas destinés à obtenir de l’avancement Les occasions manquent souvent. Plusieurs même, suffisans pour le poste qu’ils occupent, ne peuvent s’élever plus haut. Par l’attrait d’une prime à l’ancienneté, combinée avec le dévouement et la capacité, on retiendrait le fonctionnaire et l’on pourrait le récompenser, sans l’éloigner, comme il arrive souvent, des lieux où l’attachent ses intérêts et ses habitudes, et où il jouit de l’estime publique, pour le transporter à grands frais dans une autre résidence. Après avoir retracé les bases d’après lesquelles se règlent les traitemens, il reste à exposer quel en est le taux dans l’ensemble des services d’abord, puis dans chaque service en particulier.
La somme totale employée aux traitemens de tous les fonctionnaires et agens civils rétribués par l’état, et des officiers des armées de terre et de mer, est de 260 millions environ. Elle est répartie de la manière suivante :
| TOTAL | |||
|---|---|---|---|
| ADMINISTRATIONS CENTRALES | Justice, cultes, Légion-d’Honneur, imprimerie royale | 970,360 | |
| « | Affaires étrangères | 549,122 | |
| « | Instruction publique | 416,000 | |
| « | Intérieur | 858,000 | |
| « | Commerce | 499,000 | |
| « | Travaux publics | 499,000 | |
| « | Guerre | 1,424,700 | |
| « | Marine | 780,800 | |
| « | Finances | 5,590,700 | 11,587,682 fr. |
| CONSEIL D’ETAT | 622,200 fr. | ||
| COUR DES COMPTES | 1,086,600 fr. | ||
| JUSTICE | Cours et tribunaux (non compris l’augmentation du traitement des juges de paix, portée pour 1846 à la somme de 1,523,000 fr.) | 15,085,625 | |
| CULTES (salariés par l’état) | Cultes catholique | ||
| « | Culte protestant | 1,119,050 | |
| « | Culte israélite | 110,400 | 30,455,450 |
| AFFAIRES ETRANGERES. – Agens politiques et consulaires | 5,056,800 | ||
| INSTRUCTION PUBLIQUE | Université (non compris les traitemens éventuels des collèges royaux et les traitemens des collèges et des instituteurs communaux qui sont à la charge des communes), établissemens scientifiques et littéraires | 5,796,082 | |
| INTERIEUR | Préfets, sous-préfets et personnel en dépendant (2/3 de l’abonnement) (3) | 6,207,400 | |
| « | Télégraphes | 971,500 | |
| « | Services divers (non compris le personnel des maisons centrales et de correction) | 449,654 | 7,628,554 |
| AGRICULTURE ET COMMERCE | Établissemens agricoles, haras | 924,555 | |
| « | Surveillance des poids et mesures | 625,000 | |
| « | Service sanitaire | 250,000 | 1,799,555 |
| TRAVAUX PUBLICS | Mines | 582,050 | |
| « | Officiers et maîtres de ports | 190,000 | |
| « | Conseil des bâtimens civils | 66,000 | 5,220,050 |
| FINANCES | Receveurs, percepteurs et payeurs | 17,060,000 | |
| « | Monnaies | 153,400 | |
| « | Contributions directes | 2,167,200 | |
| « | Enregistrement, domaines et timbres | 9,675,000 | |
| « | Forêts | 3,441,700 | |
| « | Douanes | 23,408,900 | |
| « | Contributions indirectes et poudres (non compris la remise aux débitans de tabacs) | 19,732,560 | |
| « | Tabacs | 1,005,000 | |
| « | Postes | 12,881,230 | 89,524,990 |
| GUERRE | Traitemens des maréchaux de France, officiers-généraux, supérieurs, et autres officiers d’états-majors | 8,187,013 | |
| « | Traitemens de l’intendance militaire | 2,637,730 | |
| « | Traitemens de l’état-major des places | 1,245,713 | |
| « | Traitemens de l’état-major de l’artillerie et du génie | 5,315,252 | |
| « | Solde et accessoires des officiers des diverses armes, non compris les fourrages, abonnemens, indemnités, etc. : Gendarmerie | 1,837,500 | |
| « | Idem : Infanterie | 21,637,197 | |
| « | Idem : Cavalerie | 7,625,093 | |
| « | Idem : Artillerie | 4,398,453 | |
| « | Idem : Génie | 756,673 | |
| « | Idem : Equipages militaires | 487,225 | |
| « | Idem : Vétérans | 297,538 | |
| « | Idem : Appointemens de l’administration des vivres | 941,560 | |
| « | Idem : Personnel des hôpitaux | 4,067,757 | |
| « | Idem : Ecole militaires | 732,200 | |
| « | Idem : Invalides | 249,220 | |
| « | Idem : Services divers | 1,664,702 | 62,080,826 fr. |
| MARINE | Appointemens des officiers de la marine : Appointemens à terre : 4,190,350 | ||
| « | Idem : Supplémens divers : 297,936 | ||
| « | Idem : Spplémens à la mer : 2,056,575 | ||
| « | Idem : Traitement de table : 6,115,776 | 12,660,637 | |
| « | Appointemens des autres officiers militaires et officiers civils | 4,662,500 | |
| « | Maître entretenus, gardiens et surveillans | 1,804,965 | |
| « | Artillerie, infanterie, gendarmerie de la marine | 1,714,089 | |
| « | Services divers | 638,152 | |
| « | Colonies | 4,572,802 | 26,053,145 |
| TOTAL GENERAL | 261,997,559 fr. |
Cette somme représente le cinquième ou 20 pour 100 environ du budget de 1845, qui dépasse 1,300 millions. Quelque considérable qu’elle soit, si l’on se rend compte du nombre total des parties prenantes, tel que nous l’avons présenté approximativement (4), on reconnaîtra que les salaires, dans leur ensemble, ne sont point excessifs; mais sont-ils répartis dans des proportions convenables? La part de chacun est-elle fixée avec justice ? Là est la véritable question. En 1831, d’après les renseignemens officiels consignés dans un rapport de M. Thiers, au nom de la commission qui examinait le premier budget du gouvernement nouveau, sur 201 millions de traitemens, il y avait 102 millions, ou la moitié environ, en traitemens au-dessous de 2,000 francs, 31 millions en traitemens de 2 à 3,000 francs, 28 en traitemens de 3 à 6,000 francs, et 23 millions seulement en traitemens au-dessus de 10,000 francs. Depuis cette époque, des changemens assez profonds ont été introduits dans la fixation des traitemens. On a augmenté les plus faibles et réduit les plus élevés. Ainsi l’on a porté celui des juges de septième classe de 1,250 à 1,500 francs, et celui des conseillers des cours royales de cinquième classe de 2,500 à 3,000 francs; cette année, la loi qui a retiré aux juges de paix leurs vacations les a remplacées par une addition de traitement qui a amélioré la position d’un grand nombre de ces magistrats. La même loi a accordé aux greffiers des justices de paix une augmentation qui met à la charge du budget 650,570 francs. 164,550 francs ont été appliqués à améliorer le sort des professeurs et maîtres d’études dans les collèges royaux des départemens. Des augmentations de solde été accordées aux lieutenans et sous-lieutenans de toutes les armes, aux capitaines de l’artitlerie et du génie, et à quelques autres officiers. Elles ont occasionné une dépense de plusieurs millions. L’indemnité de logement des officiers de marine a été accrue. Les traitemens des agens des services des douanes, des contributions indirectes, des tabacs et des forêts, ont été à leur tour augmentés; à cet effet, une somme de plus de 1,700,000 francs a été ajoutée au crédit des trois premiers de ces services. Enfin, sur la provocation de la commission du budget, dans les administrations centrales, tous les appointemens inférieurs à 1,500 francs ont dû être portés à ce taux. Pendant que, par un sentiment de justice évidente et presque d’humanité, on assurait ainsi aux fonctionnaires les moins importans une condition moins gênée, les plus élevés subissaient tous de fortes réductions. On réduisait à 80,000 francs les ministres et les présidens des deux chambres, qui en touchaient 120,000, à 40,000 francs l’archevêque de Paris, qui en recevait 100,000, et à 12,000 francs les conseillers d’état, qui en avaient eu 25 sous l’empire et 16 sous la restauration, les magistrats de la cour des comptes, qui en avaient toujours eu 15, et les premiers présidens et procureurs-généraux dans les cours où ils avaient 15,000 francs; les autres chefs de la magistrature éprouvaient des réductions proportionnelles. Les cardinaux voyaient descendre leur traitement de 30,000 francs à 10, les archevêques de 25 à 15 les évêques de 15 à 10, les maréchaux de France de 40 à 30, les autres officiers-généraux de sommes qui, avec la réduction imposée aux maréchaux, s’élevaient à 322,000 francs. Enfin on retranchait 371,800 francs sur les traitemens des préfets.
Les proportions indiquées, dans le rapport de M. Thiers, entre les divers taux de traitemens, ont donc été modifiées seulement au détriment des plus forts, et, si la dépense totale du personnel s’est accrue de 60 millions, cette augmentation tient au plus grand nombre des emplois, beaucoup plus qu’à l’augmentation des salaires. Dans le budget de 1831, l’effectif de l’armée de terre n’était que de 224,000 hommes, il est de 344,000au budget de 1845, et l’armée d’Afrique occasionne, par l’état de guerre, des dépenses de solde qui n’existaient pas en 1831. Le budget de la marine a été porté de 67 à 107 millions. Les travaux publics ont pris un très grand développement. L’accroissement des recettes a multiplié le nombre des agens chargés d’en faire ou d’en surveiller la perception. A défaut de relevés officiels, et d’après des données générales, nous ne croyons pas nous éloigner de la vérité en affirmant que plus de la moitié du nombre total des fonctionnaires n’ont pas un traitement supérieur à 1,500 francs. Après cette somme, plus les traitemens s’élèvent, plus diminue, dans une rapide décroissance, le nombre de ceux à qui ils sont accordés. La plupart de ces traitemens échappent à tout reproche d’exagération; aussi ne se récrie-t-on généralement que contre ceux qui sont les plus élevés. On propose souvent de les réduire comme excessifs, dans la pensée que cette réduction procurerait à l’état une économie considérable. Nous croyons utile de constater les faits à cet égard. Prenons la somme de 10,000 francs comme celle à laquelle commencent ce qu’on appelle les gros traitemens. Voici, d’après le budget de 1845, et les renseignemens quelquefois incomplets qu’il contient, la liste des fonctions civiles dont la rémunération atteint ou dépasse cette somme. Nous les groupons par catégories, en commençant par les plus forts traitemens.
| TAUX DES APPOINTEMENS | NOMBRE DE TITULAIRES | NATURE DES FONCTIONS | SOMME TOTALE |
|---|---|---|---|
| 150,000 à 300,000 fr. | 4 | Ambassadeurs | 950,000 fr. |
| 80,000 à 120,000 fr. | 17 | Ministres secrétaires d’état, ambassadeurs, ministres plénipotentiaires | 1,530,000 |
| 60,00 à 70,000 fr | 26 | Ambassadeurs, ministres plénipotentiaires, consuls, 2 préfets, 1 archevêque | 1,290,000 |
| 24,000 à 36,000 fr. | 55 | 21 préfets, 3 archevêques-cardinaux, 3 sous-secrétaires d’état, 15 consuls, 6 magistrats, 6 ministres plénipotentiaires, 1 grand-chancelier de la Lésion-d’Honneur | 1,541,000 |
| 102 | 5,311,000 fr. | ||
| 20,000 fr | 40 | 7 préfets, 6 magistrats, 8 consuls, 19 directeurs d’administrations centrales | 800,000 |
| 17,000 et 18,000 fr. | 22 | 13 consuls, 7 magistrats, 2 directeurs | 394,000 |
| 16,000 fr. | 50 | 48 préfets, 2 magistrats | 800,000 |
| 15,000 fr. | 118 | 11 archevêques, 29 consuls, 12 directeurs | 1,770,000 |
| 15,000 fr. et au-dessus | 332 | 9,075,000 fr | |
| 12,000 fr. | 175 | 90 magistrats, 68 directeurs d’administration, inspecteur, 17 consuls | 2,100,000 |
| 10,000 fr. (5) | 141 | 65 évêques, 9 magistrats, 8 conseillers de l’université, 28 consuls et secrétaires d’ambassade, 16 payeurs, 15 directeurs, chefs de division, etc. | 1,410,000 |
| 10,000 fr et au-dessus | 648 | 12,583,000 fr. |
Les receveurs-généraux et particuliers ne sont pas compris dans cet état, parce que leur traitement fixe est inférieur à 10,000 francs, mais leurs remises et taxations composent un émolument annuel qui pour la plupart dépasse cette somme. Si on les ajoute tous, le nombre des titulaires d’emplois sera porté à 1,009, et la somme totale à 17,666,000 francs. Sauf quelques comptables qui touchent des remises dont nous n’avons pas pu faire la répartition, quelques professeurs des facultés de Paris, dont le traitement éventuel est assez élevé, et quelques rares fonctionnaires qui cumulent plusieurs fonctions, cette liste comprend tous ceux qui touchent 10,000 francs et au-delà. C’est avec la somme de moins de 18 millions dont elle se compose que sont rémunérés les présidens des deux chambres, les ministres secrétaires d’état, le conseil d’état, la cour de cassation, la cour des comptes, tous les premiers présidens et procureurs-généraux des cours royales, le corps diplomatique et consulaire entier, tous les archevêques et évêques, tous les préfets, tous les chefs de l’administration, le conseil royal de l’instruction publique, et enfin tous les receveurs-généraux et particuliers, dont les émolumens sont proportionnés à l’importance des sommes qui passent par leurs mains. Cette somme se décompose de la manière suivante entre les divers grands services de l’état:
| Présidens des deux chambres, ministres | 11 | 960,000 |
| Clergé | 80 | 930,000 |
| Magistrature | 177 | 2,461,000 |
| Instruction publique | 8 | 80,000 |
| Diplomatie | 149 | 4,582,000 |
| Préfets | 87 | 1,735,000 |
| Administrations centrales, etc. | 120 | 1,677,000 |
| Finances | 377 | 5,241,000 |
On ne peut point accuser de prodigalité ces diverses allocations. Les traitemens les plus hauts sont réglés d’après les charges coûteuses qu’imposent les emplois, nous en avons déjà parlé; les autres, d’après l’importance même de la fonction. Loin de trouver ces derniers trop élevés, plusieurs devraient, à notre avis, être augmentés. La plupart des fonctionnaires à qui ils reviennent auraient trouvé dans les professions libres, dans le barreau, dans les lettres, dans les applications de la science, dans l’industrie, des émolumens qui dépasseraient de beaucoup le salaire que l’état leur paie. S’il était permis de comparer aux services publics les entreprises particulières, les grandes sociétés industrielles, les maisons de banque, on y verrait des emplois analogues et très inférieurs obtenir des traitemens plus forts. Un exemple montrera cette différence d’une manière frappante: le gouverneur de la banque de France a 60,000 francs par an, et les directeurs-généraux des régies financières, qui dirigent un personnel immense et président à l’emploi de sommes considérables, n’ont que 20,000 francs.
Pour compléter cet examen, qu’on nous permette de passer rapidement en revue les diverses branches des services publics, en commençant par les administrations centrales qui les résument tous.
On a amélioré la condition de ces administrations. L’honneur en revient à la chambre des députés; mais on a plus songé aux chefs qu’aux employés inférieurs. De plus, les divers départemens ministériels sont traités avec une inégalité difficile, à expliquer. On en jugera par le tableau suivant de la moyenne des traitemens des employés proprement dits, séparés des gens de service.
| francs | centimes | |
|---|---|---|
| Affaires étrangères | 5,255 | « |
| Enregistrement et domaines | 4,357 | 72 |
| Contributions directes | 4,353 | 90 |
| Forêts | 3,945 | 61 |
| Tabacs | 3,597 | 65 |
| Finances (services centraux) | 3,341 | 22 |
| Douanes | 3,300 | 87 |
| Cultes | 3,292 | 96 |
| Justice | 3,289 | « |
| Marine | 3,212 | 19 |
| Contributions indirectes | 3,168 | 23 |
| Intérieur | 3,000 | 85 |
| Guerre | 2,924 | 72 |
| Agriculture et Commerce | 2,836 | 60 |
| Postes | 2,707 | 90 |
| Travaux publics | 2,505 | 59 |
| Instruction publique | 2,433 | 07 |
Des emplois identiques, ceux de la comptabilité par exemple, obtiennent un salaire très différent d’un ministère à l’autre. Il est manifeste que ces traitemens ont été réglés au hasard; des ministres plus influens ou plus hardis ont obtenu des allocations que leurs collègues n’ont pas osé demander ou n’ont pas su justifier. La nature de chaque emploi et les besoins qui lui étaient propres n’ont pas été pesés et appréciés en eux-mêmes. Sous ce régime, la gêne et la souffrance sont dans les derniers rangs. Beaucoup d’employés pères de famille, ne trouvant point dans leurs appointemens des moyens suffisans d’existence, sont obligés de se livrer à d’autres travaux, qui fatiguent leur esprit, les détournent de leurs devoirs, et quelquefois compromettent leur indépendance et leur considération personnelle.
Cette ressource même n’est point laissée aux magistrats, à qui leur caractère défend de se livrer à aucune opération et de se mettre à la solde de personne. Sur 630 conseillers de cours royales, poste important auquel tous ne peuvent point parvenir et que très peu dépassent, 476 ne reçoivent que 3,000 francs par an. La plupart habitent des villes où la vie est chère; tous sont assujétis à une tenue, à des convenances domestiques qui rendent encore plus onéreuse l’insuffisance de ces traitemens. Sur 361 présidens de première instance, placés dans une situation analogue, obligés à une certaine représentation, 328 touchent de 2,250 à 2,700 francs, 341 juges d’instruction de 1,800 à 2,100 francs, 692 juges sur 827 de 15 à 1,800 francs; les traitemens des officiers du parquet sont calculés sur la même échelle; les magistrates qui obtiennent davantage n’ont encore qu’une rémunération très réduite. Il est bon sans doute que les hommes qui ont le devoir et l’honneur de rendre la justice soient attachés au sol et liés aux intérêts de leurs concitoyens par un patrimoine personnel; mais cette règle ne doit pas dégénérer en privilège, et il serait juste au moins que la fonction couvrît les charges qu’elle impose. On peut reprocher aussi aux traitemens de la magistrature de n’être pas en rapport avec la gradation des fonctions. Entre le président de chambre dans une cour royale et le premier président, entre l’avocat-général et le chef du parquet, la différence de la rémunération est trop grande, et le gouvernement, au-dessous des emplois principaux, n’a pas à sa disposition des situations intermédiaires avec lesquelles II puisse récompenser suffisamment les magistrats distingués qu’il ne peut appeler au premier rang.
On a déjà vu à quel taux sont descendus les traitemens des archevêques et des évêques. Ceux du clergé inférieur sont réglés comme il suit :
| 554 curés de première classe, à | 1,500 fr. |
| 2,485 curés de seconde classe, à | 1,200 |
| 1,400 desservans, à | 1,000 |
| 400 desservans à | 900 |
| 26,041 desservans à | 800 |
Dans la plupart des diocèses, les fidèles suppléent à l’insuffisance de ces allocations; mais il en est où ce supplément fait défaut presque en totalité. Les pasteurs protestans, qui n’ont pas de traitement éventuel, touchent les sommes ci-après:
| 9 à Paris. | 3,000 fr |
| 64 à Paris | 2,000 |
| 100 à Paris | 1,800 |
| 511 | 1,500 |
les grands rabbins du culte israélite, ont de 3 à 6,000 francs; les rabbins communaux de 300 à 1,000 francs.
On ne peut expliquer la médiocrité des traitemens assignés aux hommes éminens qui occupent les premiers postes de l’université qu’en remarquant qu’ils réunissent tous plusieurs fonctions entre leurs mains. Les fonctionnaires plus spécialement chargés de la direction ou de la surveillance administratives jouissent rarement de cette compensation. Le traitement des recteurs qui sont préposés à tout un ressort académique, c’est-à-dire à plusieurs départemens, est de 7,200 dans 5 ressorts, et de 6,000 dans 21 autres. Les inspecteurs-généraux reçoivent aussi 6,000 fr. Quant aux professeurs des collèges royaux et communaux, voici en nombres ronds les moyennes de leurs traitemens fixes et éventuels d’après les documens publiés par le département de l’instruction publique.
| COLLEGES ROYAUX | PROVISEURS | CENSEURS | PROFESSEURS | « | « |
|---|---|---|---|---|---|
| 1er ordre | 2e ordre | 3e ordre | |||
| De Paris | 8,600 fr. | 5,500 fr | 5,000 fr. | 4,500 fr. | 4,000 fr. |
| De 1ère classe | 6,000 | 4,000 | 3,500 | 3,300 | 3,000 |
| De 2e classe | 5,000 | 2,900 | 2,700 | 2,500 | 2,300 |
| De 3e classe | 4,000 | 2,400 | 2,300 | 2,100 | 1,800 |
Le traitement légal des fonctionnaires des collèges communaux est, selon la classe et le grade, de 2,400 fr., 1,800 fr.,. 1,600 fr. et 1,400 fr. ; mais, dans la plupart de ces collèges, les allocations des villes restent au-dessous des prescriptions des ordonnances. Parmi les fonctionnaires attachés aux 148 collèges de plein exercice, 233 seulement ont un traitement égal ou supérieur au minimum fixé. Les autres touchent en moyenne 1,200 fr. par an, et, comme le disait M. Villemain en 1843, on ne peut songer sans peine aux privations qu’un traitement si modique impose à tant d’hommes estimables. La situation des instituteurs primaires est encore plus précaire. La loi n’oblige les communes à leur assurer qu’un traitement de 200 francs, et quoique cette somme soit toujours plus ou moins dépassée, soit par les communes elles-mêmes, soit par les rétributions des familles qui ne sont pas tout-à-fait indigentes, il est indispensable de venir au secours de ces fonctionnaires si intéressans, si dignes et si nombreux.
Au-dessous des préfets, dont aucun n’a moins de 10,000 francs, se trouvent les sous-préfets au nombre de 277. 228 n’ont que 3,000 fr. de traitement, 21 reçoivent 4,000 fr., et, à compter de 1846, 28 toucheront 6,000 francs. Personne n’ignore que ces fonctionnaires sont, dans leur arrondissement, les principaux représentans du pouvoir administratif, et qu’un grand nombre habitent des cités populeuses.
Depuis 1804, les traitemens des ingénieurs des ponts-et-chaussées sont restés les mêmes. On a seulement accordé 200 francs d’augmentation aux ingénieurs ordinaires de première classe, et 1,000 francs aux inspecteurs divisionnaires. Le budget de 1845 les reproduit avec cette seule modification :
| Inspecteurs divisionnaires | 9,000 fr. |
| Inspecteurs divisionnaires adjoints | 8,000 |
| Inspecteurs en chef directeurs | 6,000 |
| Inspecteurs en chef de 1re classe | 5,000 |
| Inspecteurs en chef de 2e classe | 4,500 |
| Ingénieurs ordinaires de 1re classe | 3,000 |
| Ingénieurs ordinaires de 2e classe | 2,500 |
| Aspirans et élèves | 1,800 |
Les ingénieurs des mines ont les mêmes traitemens, selon le grade. Pour les apprécier, il faut se reporter aux services que rendent ces fonctionnaires si distingués et à l’accroissement des travaux qui leur sont confiés.
Il serait difficile de dresser la liste de tous les emplois des finances et des salaires qui