Études administratives/01/01
Le Conseil d’État a été, sous la restauration, l’objet des plus vives attaques. Toutes les oppositions, depuis M. de Villèle jusqu’à M. Bavoux, l’ont successivement pris à partie. Son existence violait la charte ; ses actes étaient oppressifs, ses tendances contre-révolutionnaires. On ne parlait de rien moins que de le rayer de la liste de nos institutions publiques ; les plus modérés demandaient une réforme radicale dans son organisation et surtout dans sa compétence.
Depuis la révolution de juillet, la plupart de ces préventions se sont dissipées. La publicité a éclairé d’un jour favorable les attributions du conseil d’état qui excitaient le plus d’inquiétudes. Des statistiques très détaillées de ses travaux en ont révélé l’importance et l’étendue. On ne le considère plus comme condamné par la constitution, on admet son utilité, on parle de ses actes sans aigreur, parfois même avec bienveillance ; les services qu’il rend ne sont pas contestés.
Le moment est favorable à l’examen sérieux et impartial de cette grande institution, et cet examen ne fut jamais plus opportun. Le gouvernement a présenté, au mois de février 1839, un projet de loi sur le conseil d’état : une commission de la chambre des députés, composée d’hommes graves et compétens, s’est prononcée contre ses principales dispositions, et propose un système absolument contraire. Le débat s’engagera, selon toutes les apparences, dès le commencement de la prochaine session. Il est à propos d’en indiquer à l’avance les élémens, en exposant le caractère véritable du conseil d’état et les questions les plus importantes qui doivent s’agiter.
Le conseil d’état actuel est le successeur nominal et, en certains points, l’héritier du conseil d’état de l’ancienne monarchie et de celui de l’empire, mais il diffère d’eux par des traits essentiels. Comme eux, il siége auprès du pouvoir central et l’éclaire de ses avis, mais toutes leurs attributions n’ont point passé entre ses mains, et il en exerce dont ils ne furent point investis.
Avant 1789, le conseil d’état offre l’image de la confusion qui régnait dans les pouvoirs publics. Il prend part à la fois à la politique et au gouvernement par son intervention dans les affaires étrangères, les finances, le commerce, à la justice par les règlemens de juges, les évocations et les cassations, à l’administration par la juridiction qu’il exerce sur les ordonnances des intendans, les décisions de la cour des aides et de la cour des comptes ; mais, s’il empiète sur la justice, la justice à son tour lui dispute ses pouvoirs, et tandis qu’à l’aide des évocations, il la dépouille de contestations purement judiciaires, elle s’empare, dans les parlemens, par le moyen des arrêts de règlement et des ajournemens personnels, de l’action administrative.
Ce qui est considéré comme formant l’ancien conseil d’état, en est moins un que la réunion de cinq conseils séparés, constituant autant de corps distincts : les uns investis d’une véritable juridiction, les autres purement consultatifs, tous dépourvus d’attributions destinées à être exercées en commun.
La robe, l’église, l’épée, la finance, entrent dans ces conseils ; les affaires les plus considérables y sont traitées, et cependant, malgré le nombre des attributions, malgré l’étendue d’un pouvoir qui se confondait avec celui de la monarchie, l’importance du conseil d’état s’efface devant celle des parlemens ; il n’occupe pas une grande place dans l’histoire de l’administration française, et n’a guère laissé plus de traces que cette foule de juridictions spéciales et d’institutions secondaires que la royauté absolue a entraînées dans sa chute.
Le conseil d’état, reconstitué sous le consulat, trouve le principe de la séparation des pouvoirs consacré par l’assemblée constituante, une cour de cassation chargée de maintenir, par l’unité de jurisprudence, l’uniforme application des lois, des assemblées dans le sein desquelles toute discussion allait être étouffée, un gouvernement qui, après avoir aboli la délibération politique, avait besoin de se créer un autre instrument pour la conduite des affaires publiques. Cette situation détermine le rôle du nouveau conseil d’état ; il reprend, ou plutôt il obtient pour la première fois la haute direction administrative, son domaine propre ; il est chargé, dans le jugement des conflits, de prévenir ou d’arrêter les empiétemens de l’autorité judiciaire ; il devient enfin le bras droit du gouvernement, le dépositaire des traditions politiques et administratives, et, seul entre tous les corps publics, il voit régner dans son sein la liberté de discussion.
Sous le consulat et l’empire, le conseil d’état est un pouvoir constitutionnel ; il rédige les lois, les discute quand elles sont présentées au corps législatif, les interprète quand elles sont rendues ; l’empereur l’initie aux plus graves intérêts du temps. Des fonctionnaires de l’ordre le plus élevé, traduits devant des commissions prises dans son sein, sont appelés à lui rendre compte de leurs actes ; ses membres, depuis les conseillers d’état jusqu’aux simples auditeurs, reçoivent les missions les plus importantes, administrent les pays conquis, organisent leurs finances, rédigent leurs codes. Les ministres, dominés par ce corps puissant, soumis à son contrôle et presque à sa censure, n’occupent que le second rang dans la hiérarchie administrative. Ses attributions sont peut-être moins nombreuses que sous l’ancien régime, mais son autorité est supérieure. Les gouvernemens forts agrandissent tout ce qui leur appartient : Napoléon communiquait à son conseil d’état un reflet de sa gloire, et, au lieu des débris confus d’un pouvoir en ruines, l’empire réunissait en ses mains toute la force organisée par les lois de l’assemblée constituante que le principe de l’unité dans l’action, introduit par le nouveau régime, avait rendues viriles et efficaces.
Sous le régime constitutionnel, le conseil d’état n’a point, comme sous l’ancienne monarchie, des attributions judiciaires ; la justice est rendue, au nom du roi, par des juges inamovibles. Toute question de droit civil ou d’intérêt purement privé leur appartient exclusivement, et ne peut être, en aucun cas, déférée à une autre autorité.
Il n’est point, comme le conseil d’état impérial, mêlé, par certaines attributions, à la politique du gouvernement. La politique est réservée au conseil des ministres : elle se débat dans les chambres ; elle se lie à un ordre de principes et d’intérêts qui ne sont pas du ressort du conseil d’état.
Il est le conseil administratif de la couronne, l’auxiliaire des ministres, le conservateur des principes et des règles du gouvernement intérieur.
Pour concevoir exactement le caractère et l’importance de son rôle, il est nécessaire de se rendre compte des attributions du pouvoir central en France, et du milieu, si l’on peut ainsi dire, dans lequel il se meut.
Sans parler de la politique ni de la justice, étrangères au conseil d’état, la couronne est investie de fonctions qui tiennent à la législation, à l’harmonie des pouvoirs secondaires et à l’administration proprement dite.
Elle participe à la législation à deux titres : comme une des branches du pouvoir législatif ; comme son délégué, à l’effet de faire les règlemens et ordonnances nécessaires pour l’exécution des lois.
Elle est gardienne de l’harmonie des pouvoirs secondaires, par le devoir qui lui est imposé de maintenir leur séparation absolue, principe que la révolution française a consacré, et dont les plus graves intérêts du pays commandent le respect.
Enfin, elle est préposée à toute l’administration du royaume.
À ce triple ordre de fonctions se rattachent des devoirs et par suite une responsabilité qui pèsent sans relâche sur les dépositaires du pouvoir royal.
Pour l’exercice des attributions législatives de la couronne, ils doivent préparer les lois qu’ils jugent nécessaire de soumettre aux chambres, en rédiger le texte, en soutenir la discussion. Les chambres, il est vrai, partagent avec le roi l’initiative de la loi, mais fort souvent le gouvernement seul peut exercer cette initiative, et presque toujours il est bon qu’il en use le premier, soit pour imprimer aux débats la direction et l’esprit qui lui conviennent, soit pour faciliter l’adoption des projets par le poids de sa solidarité.
Le devoir de faire les règlemens et ordonnances nécessaires pour l’exécution des lois impose au pouvoir exécutif d’autres obligations. Il est tenu de demeurer fidèle à la pensée du législateur en la développant, quelquefois même en y suppléant ; il porte seul la responsabilité de cette œuvre délicate.
L’intérêt constitutionnel de la séparation des pouvoirs a fait conférer à la couronne des prérogatives importantes.
Selon les formes et dans les cas réglés par les lois, elle a droit de dessaisir l’autorité judiciaire des questions qui seraient du domaine de l’administration ; elle déclare le conflit et s’attribue à elle-même la connaissance des contestations qu’elle reconnaît de son ressort.
Elle défend ses agens contre toute entreprise, en empêchant qu’ils soient traduits devant l’autorité judiciaire sans son aveu.
Elle protége ses actes contre toute altération, en usant seule du droit de les interpréter.
Elle juge, par l’intermédiaire de corps spéciaux organisés à cet effet, certains litiges qui, par leurs liens intimes avec l’intérêt public, par leurs rapports avec l’administration, exposeraient l’autorité judiciaire à sortir de sa sphère.
Préposée à l’administration générale du royaume, la couronne doit rappeler toutes les autorités administratives à une jurisprudence unique, les contenir dans les limites de leur compétence, et malgré la diversité des objets, la variété des procédés et le grand nombre des instrumens, imprimer à l’exécution des lois administratives la régularité et l’uniformité.
Ses pouvoirs administratifs sont aussi étendus que nombreux : ils embrassent la gestion de la fortune publique, la perception des impôts, l’emploi des revenus de l’état, l’exécution des travaux publics, l’entretien des armées de terre et de mer, les mesures à prendre pour la défense du royaume, la tutelle sur les départemens, les communes, les établissemens publics ; la police enfin, c’est-à-dire l’ensemble des dispositions qui tendent à assurer aux citoyens les bienfaits de l’ordre, de la sécurité et de la salubrité.
Combien l’exercice de ces fonctions diverses exige de science, de soins, de travaux, et par conséquent quelle immense responsabilité encourent les agens chargés de les accomplir ! Mais aux difficultés qui résultent des devoirs en eux-mêmes se joignent celles qui tiennent à l’état général des esprits, au caractère des peuples libres, aux contrôles dont l’autorité publique est entourée par l’esprit inquiet des gouvernemens représentatifs.
Dans un pays où le pouvoir a subi de nombreuses vicissitudes et où règne la démocratie, les arrêts de l’opinion sont souverains ; la puissance sociale a perdu tout prestige. L’autorité publique n’est rien par elle-même et comme autorité publique ; elle est contrainte de discuter, de justifier tous ses actes. La loi obtient la soumission, mais tout ce qui n’est pas la loi même est contredit, contesté, perpétuellement mis en question.
La presse, ce grand inquisiteur des états libres, fait comparaître à sa barre tous les délégués du pouvoir, depuis le garde champêtre jusqu’au ministre ; elle soumet à sa censure tous les faits de l’administration, depuis l’ordre du maire de village jusqu’à l’ordonnance du roi.
Le pouvoir exécutif est tenu en arrêt par les deux chambres. Il n’est pas une de ses mesures pour laquelle il ne puisse être, je ne dirai pas mis en accusation, remède violent réservé pour les cas extrêmes, mais interpellé, attaqué, contraint à donner des explications et frappé dans la personne de ses dépositaires.
À tous les degrés de l’administration, les citoyens eux-mêmes, par des organes spéciaux, examinent, vérifient, discutent et dirigent la marche de l’autorité publique. C’est le mandat conféré au conseil municipal auprès du maire, au conseil général auprès du préfet. Ces conseils sont indépendans du gouvernement. Depuis 1830, l’élection les compose, et la couronne peut seulement les dissoudre, sauf encore à l’élection à les recomposer. La constitution a ainsi placé à côté de tous les pouvoirs publics l’œil toujours ouvert des citoyens, garantie précieuse, conquête immense de la liberté, mais aussi, pourquoi le taire ? source fréquente de collisions et de luttes. Il est dans la nature des pouvoirs sortis de l’élection de s’exagérer leur importance, de tendre sans cesse à accroître leurs attributions, de nourrir une certaine défiance contre l’autorité non élue, et de la tenir toujours, sinon pour ennemie, du moins pour suspecte. Ce dernier sentiment surtout est particulièrement propre à notre pays et à notre temps. La restauration, qui a pesé sur nous pendant quinze ans, excitait de telles antipathies, laissait percer de si criminelles arrière-pensées, que la plupart des esprits, même les plus droits, se sont habitués à se méfier du gouvernement en se méfiant d’elle. Ce n’est ni le seul préjugé qu’elle ait contribué à répandre, ni le moindre des maux qu’elle nous ait faits.
Comment la couronne pourra-t-elle satisfaire à tant de devoirs et lutter contre de telles difficultés ? Comment pourra-t-elle préparer de bonnes lois et en régler sagement l’exécution, empêcher la confusion des pouvoirs, maintenir l’harmonie entre tous les ressorts de la machine administrative, pourvoir à l’exécution complète, régulière, exacte de tous les services publics ? Comment parviendra-t-elle à conjurer les attaques de l’opinion, de la presse, des chambres, des pouvoirs électifs de tout ordre, et à vivre en paix avec toutes ces puissances, diverses par leur origine, leur nature et leurs tendances, mais toutes plus ou moins capables d’entraver son action et de paralyser sa marche ?
La charte donne au roi des ministres responsables : auront-ils l’autorité, la vigueur, les talens impérieusement nécessaires à l’accomplissement d’une tâche si rude ?
Les ministres consacrent à leurs fonctions une capacité souvent supérieure ; ils veulent la prospérité de l’état ; ils mettent leur gloire à l’assurer. L’autorité de leur titre s’accroît de la confiance des pouvoirs parlementaires qui les a élevés et qui les soutient ; mais les intérêts de la politique sollicitent et obtiennent leurs premiers soins. Le mouvement des chambres les absorbe, et l’instabilité du pouvoir ne permet à aucun d’acquérir la science des lois, les traditions, les connaissances particulières, les notions techniques, élémens indispensables d’une bonne administration.
Les bureaux y suppléent utilement : avec leur aide, les affaires courantes s’expédient, les actes de pure forme s’accomplissent, les prescriptions légales s’exécutent. Les bureaux, en France, ont rendu de grands services. Ils ont été les dépositaires des doctrines administratives. Ils savent consacrer leurs veilles à des travaux dont l’honneur ne doit pas leur revenir, et se conformer fidèlement à des ordres qu’ils ne donneraient point. Mais ces qualités précieuses ont leurs inconvéniens inévitables. Le respect des traditions produit l’esprit de routine ; l’habitude de l’obéissance éteint l’indépendance. On ne trouve point dans les bureaux l’élévation de vues, la liberté d’esprit qu’exige la direction générale et supérieure des affaires publiques. Ils n’inspirent pas au public le respect, ils n’ont pas sur l’opinion l’autorité qui s’attache à une position où la résistance est possible. Enfin, si le concours des bureaux est indispensable aux affaires, s’ils sont honnêtes, impartiaux, il ne faudrait point qu’ils fussent à l’abri de tout contrôle, qu’ils devinssent les seuls dispensateurs de l’action administrative, et les temps où ils ont régné n’ont pas laissé des souvenirs qui permettent de désirer le retour de leur puissance exclusive.
Les ministres, assistés des bureaux, ne suffisent donc pas à l’exercice des pouvoirs conférés à la couronne. Dans les difficultés de la politique, les chambres leur viennent en aide et leur présentent toute la force dont ils ont besoin : là est la vertu du gouvernement représentatif ; mais, dans les questions d’un intérêt purement administratif et, si l’on peut ainsi dire, intérieur et pratique, ce levier leur fait défaut ; ils sont faibles, impuissans, désarmés.
De grands fonctionnaires, placés en dehors des vicissitudes et des préoccupations de la politique et préposés aux diverses branches du service public, pourront bien donner l’impulsion aux affaires ; des commissions accidentelles, composées d’hommes spéciaux, de pairs, de députés, d’administrateurs éprouvés, éclaireront une question déterminée ; mais les uns et les autres n’offrent qu’un palliatif imparfait à l’état d’isolement du pouvoir central.
Un autre secours lui est nécessaire. Des conseils, organes des citoyens, le surveillent et le contiennent de toutes parts : qu’il ait aussi son conseil. On soumet tous ses actes à la discussion et à la critique : qu’il puisse lui-même, quand il le croit bon, faire discuter et critiquer ses projets, avant de les réaliser. L’opposition fait appel pour le combattre aux recherches des savans, à l’opinion des jurisconsultes, à la plume des publicistes ; qu’il ait auprès de lui des savans, des jurisconsultes, des publicistes, qui forment comme un foyer de lumières, comme une sorte de congrès intellectuel ; que ce conseil soit composé d’hommes graves et expérimentés, qui trouvent dans ses rangs la récompense de leurs services passés et une situation assez grande, assez stable, pour satisfaire leur ambition et garantir leur indépendance ; que plusieurs d’entre eux, appartenant aux deux chambres, établissent entre le parlement et le pouvoir exécutif un échange de communications et de doctrines qui les rapprochent et les concilient ; que ce conseil soit aussi éloigné de l’opposition systématique que de la servilité, non moins pénétré des nécessités du gouvernement que soucieux des droits et des intérêts privés, étranger aux luttes d’une politique mesquine et secondaire, supérieur à toutes considérations de personnes, et qu’il voie dans le gouvernement, non les hommes, ses dépositaires passagers, mais l’intérêt social, son but permanent.
Un tel conseil sera dans toute l’action administrative le point d’appui du pouvoir exécutif ; aidés par lui, les ministres craindront moins de faillir à cette partie de leur tâche. Sans doute, tous les obstacles ne seront pas aplanis, toutes les oppositions vaincues ; mais il donnera de la consistance et de l’autorité à l’administration, de l’assurance et du courage, si j’ose le dire, à ses délégués de tous les rangs. Toujours maîtres de leurs résolutions, les ministres conserveront la liberté, sans laquelle ils ne pourraient demeurer responsables, mais ils s’estimeront heureux de pouvoir se rendre le plus souvent aux suggestions consciencieuses d’un corps qui, n’ayant d’autre autorité que celle de la raison, ne peut être tenté d’abuser de sa situation, et, forts de son opinion, ils combattront les résistances et n’auront jamais à désavouer leurs actes.
Ce conseil, c’est le conseil d’état ; tel est son caractère, telle est sa destination sous le gouvernement constitutionnel. Il diffère, comme je l’ai dit, du conseil d’état de l’ancien régime, de celui de l’empire, mais sa mission n’est ni moins grande, ni moins utile.
Étranger à toute attribution judiciaire, il n’a point à détourner son attention des affaires générales. Il n’est saisi d’aucun débat que la chose publique ne s’y trouve plus ou moins engagée. Il ne la perd jamais de vue, il étudie incessamment ses besoins, et contracte dans cette exclusive préoccupation l’habitude de résister à toute influence purement privée.
Étranger à la politique, il conserve une impartialité qui fait sa force. Il ne sacrifie pas à des considérations de parti les intérêts permanens de l’administration ; sous une forme de gouvernement qui surexcite certaines exigences, il n’en tient aucun compte. Ses délibérations ne s’écartent jamais de leur but ostensible et avoué. Dans les assemblées où se disputent les situations ministérielles, les hommes sont plus considérés que les choses : soutenir ou ébranler le ministère est l’intérêt, souvent dissimulé, mais toujours prédominant, auquel se subordonnent toutes les résolutions secondaires. Autres sont les procédés du conseil d’état. Les questions de cabinet ne s’agitent point dans son enceinte : tout argument pris dans les convenances de la politique ministérielle y serait sans portée. On ne saurait dire combien ses décisions y gagnent en sûreté et en droiture. Les ministres qui le connaissent savent qu’on ne peut le surprendre avec certains argumens qui font fortune ailleurs. Un d’eux, fort habile à la tribune, fort expert à entraîner une assemblée politique, s’opposait, il y a quelques années, dans une commission, à ce qu’une question fût renvoyée par la chambre des députés au conseil d’état, s’écriant : Ne me livrez pas au conseil d’état, j’aimerais mieux avoir affaire deux fois à la chambre.
Suivez dans son action le conseil d’état du gouvernement constitutionnel, et vous verrez combien cette institution est féconde.
Une question doit être soumise aux chambres. Le ministère charge un comité du conseil d’état de préparer un projet de loi. Après l’examen du comité, son travail est soumis à l’assemblée générale. Les ministres qui seront appelés à le soutenir devant les chambres assistent à la séance. Là s’engage une discussion préliminaire où les principales difficultés sont soulevées, les argumens divers proposés, débattus, pesés, réduits à leur juste valeur. Le sujet devient familier aux ministres et aux membres du conseil qui prendront part aux discussions parlementaires.
Le projet est présenté. Le gouvernement charge de sa défense les membres du conseil d’état qui se sont le plus distingués dans la discussion. Ils se rendent d’abord dans les commissions. Ils y apportent les documens officiels, exposent la pensée du projet, défendent l’ensemble et les détails, et exercent l’influence qui s’attache nécessairement à l’étude approfondie de la matière. Ils remplissent ensuite le même rôle devant les chambres : le gouvernement, convaincu du mérite d’un projet si mûrement étudié, appuyé de l’avis du conseil d’état, assisté du concours d’orateurs instruits et exercés, s’oppose avec énergie aux amendemens irréfléchis, défend ses propositions et soutient la lutte avec un avantage réel.
Sous le régime impérial, le droit d’amendement est aboli, la discussion interdite. Sous le gouvernement constitutionnel, les choses se passent moins commodément. La discussion est ouverte, le droit d’amendement illimité. Mais, si le gouvernement n’est plus obligé par la constitution de recourir au conseil d’état, son intérêt certain lui prescrit de l’employer. Obligé de répondre à la discussion par la discussion, d’opposer ses propositions à toutes les propositions contraires, obligé d’avoir raison et de le prouver, le conseil d’état lui fournira des orateurs, et ceux-ci des argumens ; la puissance de cette action organisée procurera le résultat que la constitution impériale attendait de ses combinaisons illibérales, et les projets sortiront, sans trop de mutilations, du travail douloureux de l’enfantement parlementaire.
La constitution charge le roi de faire les règlemens d’administration publique. Ces règlemens touchent à des questions de finances, d’administration, d’économie publique ; des pénalités s’attachent à leur violation. Le conseil d’état, pour ce travail, offre aux ministres des magistrats, des financiers, des administrateurs, des économistes. Toutes les garanties d’une délibération éclairée se trouvent, dans la réunion de ces spécialités, rapprochées par les liens communs d’une collaboration habituelle et d’un dévouement égal à la chose publique.
Un conflit s’engage entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire. Celle-ci est à bon droit jalouse de ses attributions. Le public, dans sa juste et heureuse confiance, est toujours prêt à prendre fait et cause pour elle, et s’alarme de tout ce qui semble attaquer ses prérogatives ; mais l’administration doit aussi défendre les siennes ; c’est son droit et son devoir. Un ministre seul n’oserait dessaisir l’autorité judiciaire ; il le fait sans crainte, en vertu de l’opinion d’un corps où règne le respect de la constitution, et qui ne souhaite que la juste distribution des pouvoirs et leur jeu régulier.
Le gouvernement central est en dissentiment avec les assemblées électives du département ou de la commune. Se tromper serait une faute et parfois un danger. Le conseil d’état est consulté : s’il blâme, le gouvernement ne compromet pas sa dignité en déférant à l’avis de son propre conseil ; s’il approuve, le gouvernement croit à son bon droit, se sent appuyé et poursuit.
Dans l’ensemble des travaux administratifs, le conseil d’état est pour les ministres un guide d’autant plus suivi, qu’il sait leur résister ; pour les citoyens, un défenseur d’autant plus écouté, qu’il sait leur donner tort. Il tient la balance égale entre tous ; il apaise les débats d’attributions qui surgissent entre les divers départemens ministériels, et introduit ainsi l’unité dans la pluralité. Il s’interpose, comme un arbitre, entre l’administration et les administrés ; il s’attache, sans jamais conseiller d’indignes concessions, à supprimer les frottemens, à rendre la marche du pouvoir plus facile et plus douce.
Les comités sont pour chaque ministre un conseil administratif qu’il peut consulter en toute occasion, conseil spécial, toujours au courant des matières qui lui sont soumises, toujours prêt à donner les avis qui lui sont demandés ; ils acquièrent dans leurs travaux habituels la connaissance des affaires de chaque ministère, ils se réunissent quelquefois deux ou trois pour discuter des questions qui intéressent et partagent leurs départemens respectifs et pour les concilier. Tous ensemble ils composent l’assemblée générale du conseil d’état. Il est aisé de comprendre combien, en présence de tant de spécialités diverses qui représentent toutes les branches du service public, la discussion est complète, rapide et éclairée. Aucun renseignement inexact ne peut avoir cours, aucun intérêt d’administration n’est privé d’organe, et si, comme il arrive en toute délibération, une erreur vient à prévaloir, on peut compter qu’elle n’est ni grave ni dangereuse.
Le conseil d’état et les comités ne se bornent pas à répondre aux questions qui leur sont adressées. Si dans l’examen des affaires ils surprennent quelque principe méconnu, quelque irrégularité commise, ils en avertissent le gouvernement : censure inflexible, mais bienveillante, qui tient les bureaux en éveil, fait respecter les règles et distribue dans toutes les parties du service l’ordre et l’exactitude.
Une dernière attribution est conférée au conseil d’état : elle met le sceau à son autorité et donne une sanction réelle et efficace au pouvoir de surveillance qui lui est confié.
Tout citoyen qui se dit blessé dans son droit par un acte administratif, est admis à demander justice ; ces réclamations, pour n’être point portées devant les tribunaux ordinaires, ne sont pas privées de juges. Des juridictions spéciales prononcent. Les conseils de préfecture statuent dans le plus grand nombre des cas ; dans les autres, ce sont les ministres, les préfets, des commissions spéciales, etc.
Toute décision de ces diverses juridictions peut être déférée au conseil d’état ; il en est saisi, non par un renvoi facultatif de l’autorité publique, mais par le recours même, par le recours direct de la partie intéressée. Ses avis doivent-ils être obligatoires ? C’est une question que j’examinerai plus tard. Pour le moment, je mentionne seulement que le conseil d’état prononce sur tous ces recours, et j’ajoute qu’obligatoires ou non, ses décisions ont toujours été adoptées par les ministres.
Le caractère populaire et libéral de l’institution apparaît vivement dans cette attribution, car elle a été créée autant pour la protection et la garantie des droits privés que pour l’indépendance et l’unité de l’action administrative.
Quelques détails statistiques empruntés aux publications officielles et applicables à la période de 1834 à 1839, feront voir le conseil d’état en action, si l’on peut ainsi dire, et achèveront de mettre en relief les devoirs qu’il remplit et les services qu’il rend.
Sur les neuf départemens ministériels, il en est quatre seulement qui soumettent un grand nombre d’affaires au conseil d’état. Ceux de la guerre, de la marine et des finances s’abstiennent de l’employer. J’en reparlerai bientôt. L’instruction publique est placée sous la direction du conseil royal, qui accomplit à son égard, pour le plus grand bien de l’université, l’office d’un comité permanent. Le comité de l’intérieur, dans les attributions duquel se trouve cette branche du service public, est appelé seulement à délibérer sur l’acceptation de quelques dons et legs, sur quelques actes portant aliénation, acquisition, transaction, etc. De 1834 à 1839, le nombre d’avis qu’il a donnés sur ces matières n’a été que de cent soixante-trois. Les affaires étrangères n’occupent le comité qui leur correspond que de liquidations de pensions, et elles ne peuvent avoir à lui déférer d’autres questions. Restent donc les quatre départemens de l’intérieur, du commerce et de l’agriculture, des travaux publics, de la justice. Leurs affaires sont nombreuses et embrassent presque toute l’administration du royaume.
Le ministère de l’intérieur consulte son comité, et, selon les cas, le conseil d’état sur les actes essentiels de l’administration des départemens, des communes, des bureaux de bienfaisance, des hospices, des monts-de-piété et des établissemens d’utilité publique.
Les départemens, les arrondissemens, les cantons et les communes, en cinq années, ont motivé 231 projets de loi, sur lesquels le comité de l’intérieur a délibéré. Dans le même espace de temps, parmi les projets d’ordonnance soumis à son examen, 320 concernaient les départemens, 31,637 les communes, 3,384 les bureaux de bienfaisance, 3,951 les hospices, 40 les monts-de-piété, et 46 les établissemens d’utilité publique. Ces affaires avaient pour objet des actes de circonscription et d’organisation, d’acquisitions, d’aliénations, de partages, des emprunts, des contributions extraordinaires, des acceptations de dons et legs, tout ce qui enfin peut affecter l’existence même ou la fortune des communes ou des autres établissemens. Pour donner son avis, le comité étudie leur situation financière ou administrative, recherche les vices de leur régime intérieur, et appelle, s’il y a lieu, le gouvernement à y porter remède. Avec le temps, comme il n’est aucune de ces agrégations qui, à une époque quelconque, ne s’adresse au gouvernement, elles sont toutes, pour ainsi dire, passées en revue. Le comité exerce ainsi la plus salutaire et la plus complète surveillance. Les affaires les plus importantes, soit par la valeur des intérêts, soit par la gravité des questions, sont portées devant le conseil d’état et soumises à un second examen. Sur le nombre que je viens d’indiquer, 2,579 ont été ainsi l’objet d’un renvoi à l’assemblée générale.
Le ministère de l’agriculture et du commerce a renvoyé à son comité 2,087 affaires, dont 676 étaient relatives à des établissemens insalubres, 285 à des sociétés anonymes, 303 à des caisses d’épargne, 25 à des banques, et 798 à des foires ; sur ce nombre 1,054 ont passé devant l’assemblée générale. Cet ensemble d’affaires résume toute l’intervention de l’état dans les intérêts commerciaux. La loi, sans se départir des principes de libre concurrence qu’elle a consacrés et que l’on prétend remplacer aujourd’hui par je ne sais quelles organisations nouvelles, a voulu que le gouvernement intervînt dans la création des établissemens insalubres et incommodes pour concilier les nécessités de l’industrie avec les droits de la propriété, dans la formation des sociétés anonymes pour préserver le public contre les piéges de spéculateurs dispensés de tout recours personnel, dans celle des caisses d’épargne pour protéger par de sages précautions les économies du père de famille laborieux, dans l’établissement des banques pour veiller au maintien du crédit, et dans celui des foires pour que les moyens de vente demeurent en rapport avec les demandes des consommateurs. Le comité veille sur ces intérêts variés. Il discute les statuts des entreprises, examine la situation des établissemens, consulte les besoins du public, pose les règles que doit suivre l’administration, et lui imprime une direction également éloignée des imprudences de l’innovation et des timidités de la routine.
Le même comité correspond au ministère des travaux publics. L’exécution des travaux est placée sous la haute direction du conseil technique et savant des ponts et chaussées, et le comité n’en connaît point. Mais son examen prépare les décisions à rendre sur l’ouverture des canaux, le curage des rivières, les règlemens et prises d’eau, la construction des ponts, le classement, la direction et l’alignement des routes, les tarifs de péage, les concessions de mines et de desséchemens, l’établissement des usines métallurgiques, l’entretien des marais, digues et tourbières. Des intérêts privés très considérables sont engagés dans toutes ces décisions ; elles touchent au régime de la propriété, à la jouissance des choses du domaine public ; elles ne peuvent être instruites avec trop de soin, discutées avec trop de circonspection. Le comité apporte au ministre le tribut de son expérience et de ses méditations. Les affaires qu’il a examinées ont été au nombre de 3,076, dont 1,016 ont été portées à l’assemblée générale du conseil d’état.
Le département de la justice occupe principalement des affaires des cultes le comité de législation qui lui correspond. Les tarifs d’oblation, l’établissement des chapelles domestiques, les acquisitions, aliénations, les emplois de fonds libres, les baux intéressant les diocèses, évêchés, chapitres, séminaires et écoles ecclésiastiques ; l’organisation des paroisses, la gestion des fabriques, celle des consistoires, le refus ou l’acceptation des dons et legs faits aux établissemens religieux, l’autorisation et le gouvernement des congrégations religieuses ; l’enregistrement des bulles de la cour de Rome : tels sont les objets délicats et graves qui passent à l’examen de ce comité ; en cinq ans, ils ont motivé 7776 avis du comité et 532 du conseil d’état.
Le comité de législation, et, après lui, le conseil d’état, sont chargés aussi de donner leur avis, 1o sur les demandes en addition et changement de nom : 159 leur ont été déférées de 1834 à 1839 ; 2o sur les autorisations de plaider demandées par les communes, lorsqu’elles se pourvoient contre un arrêté de refus prononcé par le conseil de préfecture, qui statue en premier ressort : 84 de ces pourvois ont été examinés dans le même temps ; 3o sur les demandes en naturalisation formées en vertu du sénatus-consulte du 19 février 1808 ; elles ont été au nombre de 60 ; 4o sur les appels comme d’abus, matière importante et qui exige à la fois prudence et fermeté : 3 appels comme d’abus ont été examinés de 1834 à 1839.
À ces travaux purement administratifs se sont joints deux autres ordres d’affaires qui doivent être mentionnés spécialement, vu leur nature particulière. Ce sont d’une part les conflits de juridiction entre l’autorité judiciaire et l’administration, et les autorisations des poursuites à diriger contre les agens du gouvernement, et de l’autre les affaires contentieuses.
En cinq années, le conseil d’état a examiné 128 conflits ; 31 étaient élevés sur des arrêts de cours royales, 94 sur des jugemens des tribunaux de première instance, 3 sur des sentences de juges de paix. 78 ont été approuvés et 50 annulés. Il n’est point vrai, comme on le répète souvent, qu’il prenne à tâche de dessaisir l’autorité judiciaire pour grossir le domaine de la juridiction administrative ; ces nombres le prouvent. Pendant le même temps, parmi les affaires qui lui étaient soumises à titre de juridiction, il en renvoyait 17 à l’autorité judiciaire.
Depuis 1789, un grand nombre de lois ont garanti les agens du gouvernement contre toutes poursuites judiciaires qu’il n’aurait pas autorisées. Cette garantie n’est pas, comme on le croit généralement, l’œuvre de la constitution de l’an viii, elle remonte à l’établissement même du gouvernement représentatif, et elle se lie intimement à sa conservation. De 1834 à 1839, 369 demandes en autorisations de cette espèce ont été soumises au conseil d’état ; 136 ont été admises, 233 rejetées. Sur 184 concernant des maires ou adjoints, 90 ont été accueillies par le conseil. Sur 12 s’appliquant à des commissaires de police, 4 seulement ont été rejetées. Les rejets sont beaucoup plus nombreux à l’égard des agens forestiers et douaniers, parce que les administrations elles-mêmes peuvent accorder l’autorisation, et que le conseil n’intervient qu’après leur refus, en cas de recours de la partie lésée. Cette circonstance explique comment, sur 130 demandes relatives aux agens forestiers, 37 seulement ont été suivies de l’autorisation, comment les 32 demandes dirigées contre des douaniers ont été rejetées. Le conseil d’état est loin d’exagérer la protection due aux dépositaires de l’autorité publique ; il n’écarte que les demandes dictées par une malveillance évidente ; très souvent ceux dont il a autorisé la mise en jugement obtiennent leur acquittement, et les intérêts privés n’éprouvent jamais de dommages réels d’une règle établie pour garantir le principe libéral de la séparation des pouvoirs.
Dans l’examen des affaires contentieuses, le conseil d’état remplit à l’égard des juridictions administratives, comme conseil ou comme tribunal, question que j’examinerai ultérieurement, l’office, tantôt de cour de cassation, tantôt de cour d’appel.
Au premier titre, les décisions rendues par des autorités qui prononcent en dernier ressort lui sont déférées pour incompétence ou excès de pouvoirs. Ainsi, dans les cinq dernières années, il a statué sur 5 arrêts de la cour des comptes, 39 décisions des jurys de révision de la garde nationale, 5 de la commission de l’indemnité de Saint-Domingue, et 2 des conseils de révision en matière de recrutement.
Comme tribunal d’appel, il connaît des recours dirigés contre les diverses autorités administratives. Les 2856 décisions qui lui ont été déférées de 1834 à 1839, se composaient de 110 ordonnances du roi, 639 décisions ministérielles, 1912 arrêtés de conseils de préfectures, 112 arrêtés de préfets, 8 décisions des conseils privés des colonies, 32 de la commission d’indemnité des émigrés, et 43 d’autres autorités. Sur le nombre total, 1217 ont été infirmées et 1639 maintenues. Les matières suivantes ont été l’objet du plus grand nombre de pourvois : les contributions publiques en ont produit 905, la grande voirie 343, les élections départementales et municipales 319, les pensions 250 et les travaux publics 115.
L’administration départementale et municipale, la direction des affaires ecclésiastiques, en tant qu’elles touchent à des intérêts civils, l’industrie et le commerce dans leurs rapports avec la puissance publique, tous ces grands intérêts réglés par des principes fixes et soumis à des doctrines communes ; l’autorité judiciaire et les corps électifs contenus dans les limites de leurs attributions ; les autorités administratives ramenées à une action légale et régulière ; les lois qui régissent l’administration observées et uniformément appliquées, tels sont les résultats généraux obtenus par l’intervention du conseil d’état dans les nombreuses questions que résument les détails statistiques que je viens d’analyser.
Quelques esprits prévenus considèrent encore le conseil d’état comme un complaisant du pouvoir, souple, commode, subissant toute volonté et approuvant toute chose, si le gouvernement l’ordonne. On cite le conseil d’état de l’empire, et, parce que l’empire était absolu et s’appuyait sur le conseil d’état, on le croit complice nécessaire du pouvoir absolu. Sous la restauration, un député a pu dire, sans trop surprendre la chambre, que les conseillers d’état étaient les oppresseurs du peuple. On est aujourd’hui revenu de ces opinions extrêmes, et, dans un temps où nulle tyrannie n’est possible, on consent à reconnaître que le conseil d’état n’est pas absolument un conseil des dix ni une chambre étoilée, mais on lui refuse encore l’indépendance et l’amour des libertés publiques. Rien n’est plus injuste. Sous l’empire même, la discussion ne cessa jamais d’être libre dans le conseil d’état, et l’opinion du chef de l’état était loin d’y faire loi. Sous la restauration, les acquéreurs de biens nationaux y ont trouvé défense, secours et protection utile. À toutes les époques, quoi qu’on en puisse dire, il a fait son devoir sans faiblesse. Je ne sais ce qu’il serait, appelé à un rôle politique, mais il n’en doit point jouer, et, pour la discussion et le règlement des questions administratives, on ne trouverait pas ailleurs plus de fermeté ni de véritable indépendance. Je ne dis point qu’il soit un instrument d’opposition. Cela n’est point et ne doit pas être ; mais j’affirme, pour avoir pris part à ses travaux pendant près de dix années, qu’il n’attache aucun prix à plaire au pouvoir, qu’il n’est esclave que de ses propres principes, que, s’il n’est point opposant, il est essentiellement critique, et je n’en voudrais pour preuve que l’opinion des bureaux eux-mêmes qui redoutent son contrôle et s’appliquent souvent à l’éviter. Je ne prétends pas non plus que le conseil d’état soit un corps libéral, comme l’entendent certaines personnes. J’avouerai, si l’on veut, que, depuis vingt-cinq ans, il a renfermé bon nombre d’hommes qui, après avoir traversé plusieurs révolutions, avaient conservé quelque fatigue de ces agitations, et ne demandaient qu’à se reposer dans le calme d’institutions libres, mais surtout fortes et obéies. Mais à toutes les époques, sous l’empire, sous la restauration, depuis 1830, a dominé dans son sein le culte des principes de notre révolution, de l’unité, de la grandeur du pays, de l’égalité devant la loi, et de ces règles éternelles de la dignité et de la liberté humaines, que cinquante années de luttes ont pour jamais fondées en France.
On accuse aussi le conseil d’état dans sa juridiction, non de complaisance pour le gouvernement, mais d’un trop grand souci pour les intérêts de l’état, et surtout pour ceux du fisc. J’avoue que je ne saurais traiter sérieusement ce reproche. Ne pourrait-il pas être pris pour un éloge ? En tout cas, c’est moins au conseil d’état qu’il s’adresse, qu’aux lois qui touchent à la fortune publique, à celles notamment qui prononcent des déchéances ; elles sont inexorables. Les corps chargés de leur application subissent la solidarité de leurs rigueurs. Le conseil d’état n’a jamais sanctionné une prétention de l’état, ni du fisc, la croyant injuste ; mais aussi aucune considération privée ne lui fait rejeter une prétention qu’il croit juste. Je sais que beaucoup de plaideurs condamnés se plaignent ; aucun tribunal n’échappe à cet inconvénient. Je sais aussi qu’à plusieurs reprises des commissions de la chambre des députés ont critiqué des décisions par lesquelles il avait condamné le trésor.
Tel est donc le conseil d’état. Il pourrait être supprimé sans violation de la charte ; mais sa suppression compromettrait plusieurs des droits qu’elle consacre. Dans ses attributions administratives, qui le constituent spécialement, il n’est pas un pouvoir public, mais il vient en aide à tous. Il n’est qu’un simple conseil, mais le gouvernement s’empresse, en adoptant ses avis, d’alléger la responsabilité de l’action par celle de la délibération ; les chambres s’en remettent à lui pour préparer, pour achever leurs œuvres, la couronne pour éclairer sa marche ; tous cherchent dans son sein les lumières que promettent la science des lois et l’habitude des affaires, l’influence morale que donne une indépendance vraie et sans ostentation, la sûreté de décision qui suit l’impartialité d’examen ; cette puissance, si j’osais le dire, est plus grande que celle qu’il tiendrait de la loi, car il la doit à l’utilité prouvée de son concours, à son caractère propre, et à son mérite constaté.
J’ai regret à le dire, depuis 1830, le gouvernement a laissé déchoir le conseil d’état ; il ne s’est pas toujours montré assez soucieux de la considération de ce grand corps ; il ne lui a pas demandé tous les secours qu’il était sûr d’en obtenir.
L’empire l’avait élevé trop haut ; il lui donnait le pas sur le corps législatif : excès d’honneur dont il porte peut-être aujourd’hui la peine. La restauration le fit descendre au rang qui lui revenait constitutionnellement : elle le plaça après les chambres, mais avant les cours et tribunaux. Le conseil d’état n’a point d’action sur l’autorité judiciaire, souveraine, indépendante et exclusive ; mais le droit, par les conflits, de la dessaisir en certains cas, la participation légale aux règlemens d’administration publique qui font loi pour les tribunaux, des liens intimes et étroits avec le pouvoir exécutif dont il seconde l’action multiple, tout lui donne la première place après les pouvoirs parlementaires.
Le rang occupé par le conseil d’état dans l’échelle des autorités publiques était marqué par les deux signes qui déterminent la différence des situations : la préséance et le traitement.
Après 1830, on avait adopté d’abord pour les réceptions officielles du roi l’ordre précédemment adopté. Le conseil d’état suivait les chambres et précédait la cour de cassation. Une réclamation isolée et non officielle, mais bruyante de sa nature, survint, dit-on. On craignit l’éclat, et, dans ce temps où les expédiens suppléent à la fermeté, on en imagina un qui ne manque pas de singularité. Au jour de l’an, à la fête du roi, le conseil d’état n’est plus reçu avec les grands corps de l’état ; il est admis la veille, au soir, comme en famille, après les dames du corps diplomatique, avant les employés de la liste civile. Seulement on revient à l’ancien ordre dans les publications du Moniteur. La harangue du conseil d’état est insérée immédiatement après celle de la chambre des députés.
Jusqu’en 1830, les traitemens des conseillers d’état s’élevaient au-dessus de ceux de la cour de cassation. La différence, presque nulle depuis 1816, n’avait pour objet évident que de fixer l’importance respective des deux corps. En 1830, cette différence fut effacée ; en 1831, une réduction prononcée par la chambre des députés maintint l’égalité de rémunération. Depuis, le gouvernement a demandé et obtenu que le traitement de la cour de cassation fût reporté à son ancien taux, ce qui était convenable, juste et nécessaire ; mais, dans la session où il a le plus vivement appuyé cette demande et où il l’a fait accueillir, il a laissé de côté le conseil d’état, dont le traitement depuis lors a conservé son infériorité relative.
Je n’ignore pas ce que certains esprits forts diront à ce sujet : ils ne verront dans ces deux faits qu’une atteinte à des intérêts de vanité et d’argent, sans influence sur la véritable situation du conseil d’état. Je ne crois pas pourtant que ces intérêts doivent inspirer un tel dédain. Si la considération n’allait jamais qu’au mérite réel et propre qui devrait seul l’obtenir, on pourrait renoncer aux signes extérieurs qui l’attirent. Je le voudrais de tout mon cœur ; mais, de bonne foi, les choses se passent-elles ainsi ? Le public ne fait-il aucun cas des distinctions extérieures et honorifiques qui rehaussent les grands corps de l’état ? n’a-t-il aucun égard pour le rang qu’ils occupent ? ces corps eux-mêmes y sont-ils indifférens ? Qui pourra dire que le conseil d’état, supplanté dans les réceptions officielles, réduit à une rémunération inférieure de plus de moitié et même des deux tiers pour quelques-uns de ses membres, à celle qu’il obtenait autrefois, n’ait rien perdu de son élévation ? L’opinion se trompe, je le veux bien, mais n’est-elle à considérer que quand elle ne se trompe point ? Je regrette surtout que le gouvernement ait prêté les mains à cette sorte de décadence, et qu’il n’ait pas senti qu’à une époque où tout tend à s’amoindrir et à se rapetisser, où le pouvoir exécutif est l’objet d’attaques si vives, il importe de relever et d’agrandir tout ce qui compose ses attributs et le constitue en quelque sorte.
Personne ne niera du moins qu’une bonne composition du personnel donne de la considération aux grands corps de l’état : elle appelle la confiance à eux ; leur valeur se mesure à celle de leurs membres. Si l’opinion que je me fais de la mission du conseil d’état n’est pas exagérée, il devrait être exclusivement recruté par l’appel des hommes les plus éminens des chambres, de la magistrature, de l’administration, et même de l’institut et du barreau. Je n’imagine point de capacité à laquelle il soit inférieur, et je regrette amèrement pour lui, et pour lui seul, qu’un système d’économies mal entendu ne permette point d’arracher aux grandes fonctions et aux professions libres des supériorités qui feraient sa force et sa gloire. Par une combinaison nécessaire, la médiocrité des traitemens a influé sur les choix, et ceux-ci ont contribué au maintien des réductions. Cette circonstance n’a pourtant pas agi seule. La politique, des ménagemens pour les personnes, des combinaisons intérieures d’administration, ont amené quelques nominations qui, bien qu’elles portassent sur des hommes honorables et instruits, n’étaient pas à la hauteur de la vieille réputation du conseil d’état, et ont permis de croire que des fonctions conférées sans plus de façon n’étaient ni prisées très haut par le ministère ni très difficiles à remplir.
Mais c’est surtout dans la partie du service qui n’est point rétribuée et ne participe qu’exceptionnellement aux délibérations, dans le service extraordinaire, que l’abus a été porté au comble. Aucun traitement n’étant accordé, le budget n’élevait point de barrière. On a fait du service extraordinaire du conseil d’état ce qu’on faisait de la Légion-d’Honneur ; les titres ont été prodigués sans compte ni mesure : ils ont servi de récompense aux services les plus étrangers à l’administration, de consolation à des disgraces qui n’étaient pas toutes imméritées ; ils sont devenus une monnaie de gouvernement. À aucune époque, même sous l’empire, aux jours de puissance du conseil d’état, autant de personnes n’avaient pu se flatter de l’honneur de lui appartenir. En 1839, un garde-des-sceaux reconnaissait à la tribune de la chambre des députés que les membres du service extraordinaire formaient le nombre énorme et incroyable de trois cent trente-trois. On a ainsi déconsidéré le corps entier : on n’a pas vu que, pour satisfaire pendant un jour quelques amours-propres, que pour aplanir quelques difficultés passagères, on portait une atteinte grave à toute une institution.
Les lois les plus importantes, celles sur lesquelles le conseil d’état aurait été le plus compétent, ont été présentées aux chambres sans avoir passé à son examen. Croirait-on, par exemple, que son avis n’a jamais été pris sur les projets qui réglaient le régime des communes et des départemens ? Sans doute, il est des lois qui, par leur nature, doivent lui demeurer étrangères ; de ce nombre sont les lois de finances et celles qui se lient à la politique ; mais, pour les autres, son examen ne serait jamais stérile. Or, depuis dix ans, quand un si grand nombre ont été présentées et votées, les documens officiels constatent qu’il en a discuté une en 1832, trois en 1834, deux en 1836, et une en 1838 : encore ne sont-ce pas les plus importantes, et plusieurs des projets sur lesquels il a délibéré n’ont-ils pas eu de suite.
Pour justifier l’éloignement dans lequel on l’a tenu, on ne peut alléguer que deux raisons : il faut accuser ou le personnel de ne pas être à la hauteur de sa mission, ou le règlement de ne point se prêter à la délibération des lois. Si de tels obstacles existaient, on aurait le droit de dire au gouvernement qu’il serait de son devoir de les faire disparaître. Il dépend de lui d’appeler dans le conseil d’état des hommes habiles et capables ; il dépend de lui de réformer le règlement et d’assurer aux travaux la rapidité qui leur serait nécessaire. Mais je me hâte de dire que ces deux excuses seraient également fausses.
Le personnel actuel du conseil d’état, dans son ensemble, malgré le peu de soin apporté à son recrutement, contient encore tous les élémens nécessaires à une bonne et solide discussion des projets de loi. Il est toujours embarrassant et périlleux de citer des noms propres ; je ne puis trahir le secret des délibérations du conseil d’état. Mais les deux chambres possèdent plusieurs de ses membres, et les services qu’ils y rendent garantissent ceux que leur compagnie obtient de leur capacité ; presque tous, appelés habituellement à faire partie des commissions, ainsi que le leur reprochait un jour M. Gauguier, souvent rapporteurs, se mêlant avec succès aux débats, ils y apportent généralement, selon leurs spécialités propres, les bonnes raisons et les argumens vrais. Pour ne prendre que les situations officielles, les noms des vice-présidens du conseil et des comités, MM. Girod (de l’Ain), Bérenger, Degérando, Maillard, Fréville, Préval et Dumon, rappellent des services consacrés par l’estime publique, la science administrative éclairée par une longue pratique, une influence acquise dans les chambres par la rectitude du jugement, le talent du langage ou l’élévation du caractère. Depuis 1830, le conseil d’état a compté dans ses rangs MM. Cuvier, Allent, Thiers, Duchatel, Cousin, Villemain, Salvandy. En ce moment, il renferme encore des hommes de science et de talent autant qu’aucune autre compagnie judiciaire ou administrative. J’ai assisté dans son sein à de nombreuses discussions sur des questions de législation, de droit administratif, d’économie publique ; le débat m’a toujours paru complet, approfondi, peut-être plus qu’il ne l’eût été dans les chambres sur de tels sujets ; il était au moins plus attentivement écouté, et je suis assuré qu’aucun projet de loi ne traverserait cette épreuve sans y recevoir de notables perfectionnemens.
Quant au règlement, il se prête à toutes les convenances du travail de préparation des lois. Il est vrai que le conseil d’état est fort occupé : la plupart de ses membres siégent cinq fois par semaine, mais on pourrait mieux distribuer le service, et simplifier notamment l’examen des affaires contentieuses. Ces améliorations s’effectueraient pour ainsi dire d’elles-mêmes, le jour où le conseil d’état, habituellement appliqué à des discussions législatives, reconnaîtrait la nécessité d’apporter plus d’ordre et de rapidité dans l’expédition des travaux d’une importance secondaire.
Ce n’est donc ni l’insuffisance du personnel, ni le règlement du conseil d’état qui empêchent que les projets de loi lui soient soumis. Mais le gouvernement se sent plus maître dans une commission composée arbitrairement, et dont la formation permet d’ailleurs de flatter certaines vanités parlementaires. Une autre cause agit encore plus puissamment. C’est au moment de la clôture des sessions que devraient commencer les travaux du conseil d’état ; il faudrait que les projets ou les documens nécessaires à leur rédaction lui fussent immédiatement transmis et qu’il employât à leur examen tout le temps qui doit s’écouler jusqu’au retour des chambres. Malheureusement alors les ministres, accablés par les fatigues de la politique et de l’administration, courbés sous le poids des soins de toute espèce que leur impose la vicieuse organisation du pouvoir ministériel en France, s’abandonnent le plus souvent à une invincible langueur. Ils saisissent avidement le peu de loisir que leur rend l’éloignement du parlement, ne se livrent qu’aux affaires indispensables et ajournent le travail de la session suivante. Ils ont plusieurs mois devant eux, et plusieurs mois n’est-ce pas une éternité pour des ministres ? Savent-ils d’ailleurs si le pouvoir ne sera pas sorti de leurs mains quand pourraient être employées les études préparatoires qu’on leur demande ? Cependant les chambres sont rappelées, le temps presse, on est obligé d’en finir promptement, et l’on ne peut plus attendre un rapport, une discussion préalable et les délais inséparables de l’intervention d’un grand corps qui veut se prononcer en connaissance de cause, et qui ne croit pas que la précipitation soit un bon législateur.
On supprime donc le recours au conseil d’état, et pour y suppléer on nomme des commissions. C’est l’expédient habituel. M. Cuvier disait, peu de temps avant sa mort, que nous vivions sous le régime de la commissionocratie. On réunit à la hâte quelques personnes, spéciales si l’on peut. On ouvre une sorte de discussion pendant deux ou trois soirées, après dîner, à l’heure où presque tous les hommes occupés ont besoin de repos et sont impropres au travail. Le projet est examiné tant bien que mal, à la hâte, sous l’influence souvent exclusive du ministre qui préside et qui aime qu’on se dépêche, et puis les chambres sont saisies. Qu’en résulte-t-il ? Les projets du gouvernement sont dépourvus de toute autorité ; lui-même les défend mal, les soutient peu, s’attache seulement à prévenir l’échec politique d’un rejet, et consent à tout ce qui peut les faire passer, n’importe comment. Mutilés dans les commissions, mutilés dans la discussion, ils en sortent tout déchirés, et tombent ainsi de chute en chute au bulletin des lois. Une rédaction vicieuse, confuse ; des dispositions incohérentes ; point de système, de principe directeur ; des articles qui se contredisent, au moins dans leur esprit ; des lois en vigueur abrogées par ignorance ; la législation générale privée d’unité, et son application créant d’incessantes difficultés ; voilà ce que produit l’incomplète préparation des lois. Ces résultats sont déplorables. Qu’on nomme des commissions pour une question technique, comme celle des paquebots transatlantiques, pour l’établissement d’un impôt, pour une enquête, je le conçois ; mais dans les sujets ordinaires, dans les matières qui touchent à l’administration, au gouvernement intérieur de l’état, à la police, la seule commission à consulter, c’est le conseil d’état.
Depuis quelques années, un usage louable a été adopté : tous les projets de loi d’intérêt local lui sont soumis. Son contrôle y est fort utile. Ces lois sont surtout des actes d’administration, et les chambres, qui les votent en masse, ne leur accordent qu’une attention très secondaire. C’est au conseil d’état qu’il appartient de les examiner, d’étudier l’état financier des communes ou des départemens, de créer des règles pour les impôts, les emprunts, etc., et d’empêcher le désordre de se jeter dans ces affaires. Il s’est acquitté de ce devoir avec conscience et fermeté, et l’année dernière, préoccupé à juste titre des embarras que signalaient des budgets communaux et départementaux, il a refusé d’approuver plusieurs propositions d’emprunts ou de contributions extraordinaires. Mais ce refus contrariait certaines personnes ; elles ont insisté pour que l’avis du conseil d’état ne fût pas suivi, et le ministre a cédé ; résolution régulière en droit, mais fort regrettable, car elle avait pour résultat de décourager le conseil d’état, de consacrer des actes de mauvaise administration, et enfin, au point de vue ministériel, d’enlever au gouvernement le droit et la facilité d’opposer, en pareil cas, à la tyrannie de certaines obsessions la délibération du premier corps administratif du royaume.
Tous les règlemens d’administration publique sont délibérés dans le conseil d’état. Il a fallu obéir à la loi qui le prescrivait. Mais, le plus souvent, ils ne lui sont déférés qu’au moment même où leur promulgation ne peut plus être retardée, et le conseil d’état est condamné à les discuter en courant. Le gouvernement ne cache pas assez qu’il cède à une nécessité légale et qu’il veut seulement accomplir une formalité. Les limites étroites du crédit du conseil d’état permettent à peine les dépenses d’impression les plus indispensables ; presque toujours on se borne à distribuer, deux ou trois jours d’avance, le texte du projet à délibérer ; des documens fort précieux, des rapports administratifs, des exposés de motifs qui éclaireraient la discussion, qui, distribués aux membres du conseil, leur donneraient le moyen de se livrer personnellement à des études préparatoires, restent entre les mains du rapporteur et servent à peine à la délibération.
Plusieurs des comités du conseil d’état sont, comme on l’a vu, fort occupés. Mais il en est deux presque exclusivement réduits à d’ingrates liquidations de pensions, et qui demeurent étrangers aux affaires de leurs ministères. Ce sont les comités qui correspondent, l’un au département des finances, l’autre aux deux départemens de la guerre et de la marine. Dans les dix années que comprennent les comptes statistiques publiés par le gouvernement, le comité des finances n’a eu que 850 avis à donner, soit 85 par année ; on ne lui a soumis que 48 projets d’ordonnance, soit moins de 5 par année ; il a été consulté sur 12 projets de loi de 1830 à 1834, sur un seulement de 1835 à 1839. Pour qui sait le nombre et l’importance des affaires du département des finances, il est évident qu’on évite à dessein de consulter le comité. Cependant chacune des régies financières a besoin en mille occasions d’avis et de directions. Celle des contributions directes, pour n’en citer qu’une, n’aurait-elle pas tout à gagner à s’appuyer sur l’avis d’un comité du conseil d’état dans les mesures relatives à l’assiette et à la perception de l’impôt ? Je suis convaincu, par exemple, que toutes les complications produites par la question des recensemens eussent été prévenues si, avant de supprimer l’intervention municipale telle qu’elle avait été admise en 1832, et d’établir des formes moins favorables aux intérêts privés, on eût pris l’avis du comité des finances et, au besoin, celui du conseil d’état. S’il eût conseillé le nouveau mode qui a été adopté, la responsabilité du ministre s’en serait trouvée d’autant allégée.
Dans la période décennale comprise aux comptes statistiques, le comité de la guerre et de la marine a été appelé à donner son avis sur 563 affaires de la guerre, soit 56 par an, et 313 affaires de la marine, soit 31 par an. Le département de la guerre lui a soumis 4 projets de loi, 2 en 1830,1 en 1831,1 en 1832, aucun depuis cette époque, et 4 projets d’ordonnance, dont 1 en 1830, 3 en 1831, et 1 en 1835. Le département de la marine lui a déféré un seul projet de loi en 1830, et 4 projets d’ordonnance, 1 en 1830, 1 en 1838, et 2 en 1839 : il est clair encore qu’on n’entend point se servir du comité, et cependant que d’intérêts de tous genres pourraient être réglés par lui ! Sous l’empire, le comité de la guerre du conseil d’état était appelé à délibérer sur les plus importantes questions d’organisation militaire ; il a laissé de fort beaux travaux qui sont encore consultés avec fruit. Ne peut-il plus rendre de pareils services ? Au ministère de la marine, il serait d’un grand secours pour les affaires coloniales, qui offrent de si graves difficultés au moment où s’agite la question de l’émancipation des esclaves, et où les pouvoirs des conseils coloniaux ont reçu une grande extension. Déjà, en 1835, le roi a décidé que tous les décrets des gouverneurs des colonies passeraient au comité, qui par suite en a examiné 15 en 1835, 30 en 1836, 19 en 1837, 68 en 1838, et 60 en 1839. Cette sage mesure pourrait être étendue. Toutes les ordonnances qui règlent le régime des colonies devraient être délibérées, non-seulement par le comité, mais par le conseil d’état tout entier : quand on soumet à son examen l’établissement d’une usine incommode ou dangereuse, l’approbation d’un legs, l’alignement d’une route, on peut bien prendre son avis sur des mesures qui touchent à la condition et en certains points à l’existence de nos établissemens d’outre-mer.
Le conseil d’état, par la nature de son institution, est chargé de prononcer en dernier ressort sur toutes les liquidations ; à ce titre, c’est devant lui que sont portés les pourvois dirigés contre les commissions chargées du premier travail. C’est ainsi qu’il a statué sur les liquidations de l’indemnité des émigrés, et, il y a peu d’années, de l’indemnité des créanciers de l’Amérique. Il est bon que cette attribution soit exercée par lui, même dans les liquidations qui ont un caractère presque discrétionnaire et ne sont soumises à aucune règle de droit ; sa jurisprudence lui fournit des précédens, des règles, des raisons de décider. Le gouvernement a encore méconnu cette convenance. En 1839, pour l’indemnité mexicaine, on a formé à la fois une commission de première instance et une commission d’appel. La liquidation a été soustraite au conseil d’état. Le fait a peu d’importance en lui-même, mais il signale la tendance générale.
Ainsi les ministres ont à leur disposition le conseil d’état et ses comités, et ils ne savent pas se servir d’un si bon instrument. On institue des comités consultatifs, on organise des conseils intérieurs dans les administrations, on s’évertue à créer des moyens d’information et d’étude, quand on a sous la main le plus éclairé, le plus disponible et le plus sûr des conseils. Je ne crois pas, comme quelques personnes le supposent, que les ministres cèdent à de vieux ressentimens contre le conseil d’état, qui les domina sous l’empire, ni que, mobiles et éphémères, ils conçoivent de l’ombrage contre un corps qui dure quand ils ne font que passer, qui n’a point de faveurs d’un jour à distribuer, ni de caprices parlementaires à ménager ; j’attribue plutôt cet éloignement aux bureaux, qui n’aiment point le conseil d’état parce qu’il les gêne souvent, et qui profitent de l’inexpérience des ministres dont ils ont l’oreille pour leur faire partager des préventions intéressées.
J’aurais voulu pouvoir me dispenser d’entrer dans ces détails ; mais au moment où le conseil d’état doit être le sujet d’une discussion législative, où les deux chambres auront à s’occuper de tout ce qui le concerne, soit pour les dispositions à insérer dans la loi, soit pour l’impulsion à lui donner, il faut que l’on sache que, tandis que l’opinion publique se rapprochait de ce grand corps et lui tenait chaque jour un meilleur compte de ses travaux et de ses services, le gouvernement le délaissait, ne lui témoignait aucune sympathie, et négligeait de l’employer dans de nombreuses occasions où son concours aurait été de la dernière utilité.
Une loi doit-elle être rendue sur le conseil d’état ? Règlera-t-elle à la fois son organisation et ses attributions ? Le projet de 1839 satisfait-il aux conditions du problème ? Y a-t-il lieu de le modifier comme le propose la commission de la chambre des députés ?
Plusieurs des mesures les plus utiles au conseil d’état sont du domaine de l’ordonnance. C’est à la couronne d’organiser son conseil, et de fort bons esprits ont pensé qu’elle ne devait pas, à cet égard, être enfermée dans des prescriptions légales. Une bonne ordonnance pourrait introduire plus d’améliorations réelles et pratiques que toutes les lois proposées, et c’est surtout au gouvernement qu’il appartient de donner au conseil d’état force et grandeur.
Mais la loi doit intervenir pour le règlement des attributions, et une connexité palpable existe entre les attributions et l’organisation ; la loi peut donc régulièrement s’appliquer aux deux choses. L’usage que le gouvernement a fait du droit de réglementer le conseil d’état n’a pas été assez heureux pour que le pouvoir législatif n’intervienne pas, afin de poser au moins quelques principes. C’est ainsi que les abus administratifs provoquent l’action législative : l’extension exagérée des cadres de l’état-major de l’armée a rendu une loi nécessaire ; la prodigalité dans les décorations de la Légion-d’Honneur a éveillé l’initiative de la chambre des pairs. Les chambres sont disposées à s’en rapporter beaucoup au pouvoir exécutif, mais, quand elles le surprennent faisant un mauvais emploi de l’autorité qu’elles lui laissent, l’intérêt public les pousse à la ressaisir ; s’il leur arrivait d’empiéter sur les attributions de la couronne, on peut être assuré qu’elles ne commettraient cet excès qu’après quelque faute du gouvernement, et il devrait s’imputer à lui-même l’amoindrissement de son pouvoir.
L’organisation, ou, selon les termes du projet de 1839, la composition du conseil d’état comprend tout ce qui concerne le personnel ; elle soulève des questions de détail assez nombreuses et qui ne sont pas dépourvues d’importance. Quel sera le nombre des conseillers d’état, maîtres des requêtes et auditeurs ? quelles seront les conditions d’aptitude, les formes de révocation ? Avec quelles autres fonctions le service du conseil d’état sera-t-il incompatible ? À quel ministre la présidence appartiendra-t-elle ? Je ne dirai rien sur ces divers points dont l’examen m’entraînerait trop loin, mais il est deux autres questions que leur importance ne permet point de passer sous silence, car l’une intéresse la dignité et le mode de délibération du conseil d’état, et l’autre l’avenir de l’administration : je veux parler du service extraordinaire et des auditeurs.
L’origine de ce qu’on appelle le service extraordinaire, dénomination qui n’existe qu’au conseil d’état, est fort connue. Sous l’empire, les membres appelés à des fonctions extérieures ne les acceptaient jamais sans esprit de retour, et tenaient à honneur de rester attachés par un titre à ce corps alors si puissant. On les y conservait en service extraordinaire. Ils ne prenaient part à aucune délibération. Le nombre des conseillers d’état qui se trouvèrent dans ce cas varia de neuf à dix-huit ; il n’alla jamais au-delà. Les grands fonctionnaires de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire qu’on jugeait nécessaire de faire concourir aux travaux du conseil d’état, appartenaient au service ordinaire, mais ils étaient hors section, et n’assistaient qu’aux assemblées générales. Certains chefs des administrations financières et des magistrats, tels que le premier président et le procureur-général de la cour de cassation, se trouvaient dans cette catégorie.
La restauration modifia ce système. Le service extraordinaire ne se composa plus seulement des anciens membres promus à des emplois extérieurs, on y fit entrer à titre purement honorifique des personnes étrangères au conseil d’état, mais exerçant des fonctions publiques, en récompense de leurs bons services. Le service ordinaire hors section cessa d’exister ; tous les fonctionnaires qu’on crut convenable d’appeler à participer aux travaux du conseil d’état furent compris dans le service extraordinaire, comme conseillers d’état ou maîtres des requêtes. Après une longue série d’abus de tous genres, les choses ont été à peu près remises sur ce pied par l’ordonnance du 19 septembre 1839, qui a limité aux deux tiers du service ordinaire le nombre des conseillers d’état en service extraordinaire autorisés à délibérer.
Le projet de loi de 1839 conserve cette organisation avec d’insignifiantes modifications.
La commission de la chambre des députés adopte le service extraordinaire composé des conseillers d’état, maîtres des requêtes et auditeurs investis de fonctions publiques hors du conseil ; mais elle n’admet point que ces titres puissent être donnés à des personnes étrangères au conseil d’état et comme récompense. Pour concilier cette exclusion avec la nécessité de faire concourir aux travaux du conseil d’état certains fonctionnaires qui ne lui appartiennent point, elle propose un article qui permet au gouvernement d’appeler, soit temporairement, soit d’une manière permanente et sans leur conférer aucun titre, les membres des deux chambres et de l’Institut, et les fonctionnaires de l’ordre judiciaire, administratif et militaire, à participer aux délibérations du conseil d’état.
Tel est l’état de la question.
Le service extraordinaire du conseil d’état doit être envisagé sous un double point de vue. Les titres qui le composent sont conférés ou d’une manière purement honorifique, ou dans l’intérêt des travaux du conseil d’état ; ils sont ou une récompense de services rendus, ou un appel à des services à rendre.
Je n’hésite point à me prononcer contre toute concession honorifique de ces titres. Elles sont contraires à l’esprit et aux principes de notre gouvernement. Depuis 1830, la législation a interdit tout titre de fonction séparé de la fonction elle-même ; cette interdiction a été prononcée notamment dans l’armée. Dans la magistrature, l’honorariat même n’est jamais accordé à qui n’a pas occupé l’emploi. Je conviens que la couronne a conservé peu de moyens de reconnaître les services rendus à l’état, et je comprends qu’on regrette la puissance qui accompagnait les nombreuses faveurs dont elle disposait autrefois ; mais ce n’était pas toujours aux bons services que ces faveurs arrivaient. Nos institutions et nos mœurs offrent d’autres récompenses à ceux qui servent l’état dans les fonctions publiques ou dans les carrières privées. L’on se trompe fort quand on croit reconstituer la puissance royale, telle que la rêvent certains esprits, en lui créant par surprise ou par abus des moyens d’influence. Ces prérogatives dérobées l’affaiblissent plus qu’elles ne la fortifient. N’est-il pas étrange d’attribuer le titre d’une fonction en dispensant, que dis-je ! en interdisant de l’exercer ? Donner ainsi le caractère public sans les devoirs qui le constituent, c’est confondre les situations, fausser les termes de la langue, tromper le public, et compromettre à la fois le titre en le prodiguant, et la fonction en faisant supposer qu’elle est confiée à qui souvent ne l’obtient point, parce qu’il ne saurait l’exercer. Pourquoi, si ce mode de rémunération était admis, ne pas l’appliquer à tout autre service public que le conseil d’état ? Qu’on nomme donc des préfets, des conseillers de cour, des premiers présidens en service extraordinaire. Chacun le trouverait absurde, et cependant où serait la différence ? Que les anciens membres du conseil d’état, investis de fonctions actives, soient autorisés à conserver leur titre en service extraordinaire, cette faculté est sans inconvéniens ; elle peut offrir certaines facilités ; elle a toujours été accordée, et je suis disposé, comme la commission et le gouvernement, à la maintenir ; mais toute autre qualification parasite doit être abolie.
Le service extraordinaire destiné à prendre part aux travaux du conseil d’état appartient à un autre ordre d’idées et se recommande par son incontestable utilité. Cette utilité diffère selon qu’il s’agit des affaires administratives ou des lois et règlemens d’administration publique. Quant aux premières, le service extraordinaire est établi pour donner au conseil d’état les renseignemens pratiques ; nécessaires à la discussion, et pour personnifier l’administration active auprès de l’administration délibérante ; dans la discussion des lois et règlemens, il a pour objet de rendre la discussion plus élevée, plus large, plus complète : de là résultent plusieurs différences.
Pour les affaires administratives, le service extraordinaire ne doit se composer que de fonctionnaires de l’ordre administratif, et il doit toujours être en nombre inférieur à celui du service ordinaire ; il faut que celui-ci ne cesse jamais d’exercer dans le débat une influence prépondérante : si les nombres se balançaient, les traditions seraient sans force et la jurisprudence sans fixité ; si le service extraordinaire avait la majorité, l’administration serait chargée de son propre contrôle, et le conseil d’état disparaîtrait. Le service extraordinaire pour les affaires administratives doit être attaché au conseil d’état d’une manière permanente, afin d’être au courant de ses précédens et de pouvoir les prendre en considération dans le débat. À ces conditions, il atteindra le but pour lequel il est institué ; le concours de l’action avec la délibération éclairera celle-ci sans l’étouffer, et amènera des communications réciproques et une fusion d’idées qui empêcheront respectivement les bureaux de s’enfermer dans d’étroites pratiques, et le conseil de s’égarer dans des théories sans application.
Pour la discussion des lois et règlemens, le conseil d’état ne peut contenir trop d’élémens d’un débat sérieux, vrai, approfondi ; il faut qu’il puisse profiter de l’adjonction de savans et d’hommes d’art pour l’examen de certains sujets spéciaux ; les magistrats de l’ordre judiciaire, éloignés de son sein depuis 1830, et souvent regrettés à bon droit, doivent lui porter le tribut de leurs graves doctrines et de leurs sévères traditions ; souvent aussi des membres des deux chambres, étrangers à l’administration, mais versés dans les matières en discussion, peuvent lui prêter un utile concours. S’il est convenable que ces adjonctions réunies n’absorbent pas la majorité, il n’est peut-être pas nécessaire d’en limiter le nombre ; cette limite résultera de la nature des choses. Enfin, pour prévenir l’encombrement et faciliter les combinaisons que réclame la variété des sujets à discuter, les adjonctions doivent n’être que temporaires, pour une discussion déterminée, et ne conférer par conséquent aucun titre à ceux qui en seront l’objet.
D’après ces considérations, il conviendrait, ce me semble, en ce qui concerne la branche utile du service extraordinaire, d’adopter à la fois, 1o la proposition du gouvernement qui y comprend, avec les titres de conseillers d’état et de maîtres des requêtes, certains fonctionnaires désignés et en nombre limité, en n’appliquant cette mesure qu’aux affaires administratives proprement dites, et 2o la proposition de la commission qui permet d’appeler aux délibérations du conseil d’état, sans leur conférer aucun titre, des membres des deux chambres et de l’Institut, et des fonctionnaires de l’ordre judiciaire, administratif ou militaire, en n’appliquant cette disposition qu’à la discussion des lois et règlemens d’administration publique, avec ou sans limite de nombre, mais sans permanence dans l’adjonction.
L’institution des auditeurs contribue à l’expédition des travaux du conseil d’état, mais elle doit être surtout considérée dans ses rapports avec l’administration générale. Les emplois de préfet, de sous-préfet, de secrétaire général ou de conseiller de préfecture, pour ne parler que de ceux-là, exigent des connaissances variées, l’habitude des hommes et des choses, et le sentiment des besoins publics combiné avec le respect des droits privés : leurs titulaires entretiennent avec le public de constantes relations ; ils influent sur ses intérêts les plus habituels, sur l’usage de certaines propriétés privées, sur la jouissance de tout le domaine public. Les rapports qu’ils savent établir contribuent plus qu’on ne saurait croire à appeler sur le gouvernement ou à lui faire perdre la confiance et l’affection des citoyens. Ce n’est qu’au conseil d’état que se peuvent acquérir les qualités nécessaires dès le début de la carrière. L’étude du droit administratif dans les facultés, malgré ses progrès incontestables, est encore très incomplète et s’arrête d’ailleurs à la théorie. Les conseils électifs sont de bonnes écoles pratiques, mais on y entre tard et l’on s’y exerce plus à la critique qu’à l’action : le conseil d’état seul, dans ses délibérations savantes et expérimentées, donne à ceux qui les suivent la science des lois et le secret de leur application politique et intelligente. J’ai vu d’anciens préfets dont l’administration avait été heureuse s’étonner des lumières nouvelles qui les frappaient, et reconnaître que, malgré un long exercice, ils y trouvaient encore beaucoup à apprendre. Les sous-préfets qui sortent du conseil d’état ont une incontestable supériorité sur ceux qui ont été privés de ce noviciat. On ne saurait donc trop encourager et fortifier l’institution des auditeurs. Mais elle a souffert des mêmes abus que le service extraordinaire. L’empire n’eut jamais plus de 48 auditeurs attachés aux sections du conseil, ce qui correspond aux auditeurs actuels ; la restauration n’en admit que 30 ; depuis 1830, leur nombre a été successivement élevé jusqu’à 80. À une certaine époque, chaque semaine en voyait arriver de nouveaux, qui encombraient les étroites salles des comités, si bien que, n’en sachant plus que faire et les voyant si jeunes et si pressés, un des vice-présidens, dont la verve caustique s’exerçait déjà sous l’empire, se prit à demander s’il ne serait pas obligé de les mettre sur ses genoux.
De cet excès dans le nombre des auditeurs, il résulte que le travail qui leur est confié ne suffit point pour les occuper. Plusieurs sont tout-à-fait désœuvrés. D’autre part, l’administration ne leur ouvre pas de carrière, et, tandis que la dernière ordonnance les fait sortir du conseil d’état après six ans, il est de toute impossibilité qu’ils soient placés dans ce délai.
Ce n’est pas un labeur assez considérable pour occuper tous leurs instans qu’il est nécessaire d’imposer aux auditeurs : il leur faut une occupation suffisante pour les instruire et les forcer à l’étude ; les jeunes gens doivent être habitués et en quelque sorte contraints au travail. Il en est peu qui sachent se défendre contre l’oisiveté, surtout lorsque, appartenant à des familles opulentes, ils ne sont point aiguillonnés par le souci de l’avenir. Il leur faut donc une occupation obligée, et cette occupation leur manque au conseil d’état. Vingt auditeurs zélés feraient, en se donnant quelque fatigue, ce qui est réparti entre quatre-vingts, et quarante n’y trouveraient pas l’emploi de tout leur temps.
L’auditorat est une fonction sérieuse et ne peut être conféré qu’à ceux qui se destinent à la carrière administrative. C’est ainsi que le considèrent les jeunes gens qui y entrent ; tous aspirent à l’honneur d’appliquer au profit de l’état l’instruction qu’ils acquièrent. S’il en était qui n’y prétendissent point, ce ne serait pas un amour platonique de l’administration qui les aurait amenés dans le conseil d’état, mais un sentiment de vanité ou de déférence pour leurs familles, et il ne serait pas à désirer qu’ils y demeurassent. Ils apporteraient avec eux des habitudes de dissipation qu’il ne faudrait pas introduire dans cette jeune milice, généralement laborieuse et pénétrée du désir de se distinguer par de bons et utiles services.
Sans doute, le nombre des auditeurs ne doit pas être rigoureusement limité à celui des emplois auxquels ils peuvent prétendre ; plusieurs pourront renoncer à la carrière, d’autres ne déploieront pas une capacité suffisante. Cependant il ne faut pas une disproportion choquante entre ces deux nombres : il ne faut pas qu’un auditeur soit exposé à vieillir dans cette position d’épreuve. Or, c’est ce qui arrive en ce moment. Il en est de très capables, de très zélés, qui ont sept, huit, dix années de service, et personne ne pourrait dire quand ils seront placés.
On répond qu’ils quitteront le conseil d’état, et que, dans les conseils administratifs où les introduira l’élection populaire, ils feront un utile emploi de l’instruction qu’ils auront acquise au conseil d’état. À la bonne heure. Mais est-ce là le résultat qu’ils se promettaient, ainsi que leurs familles, en y entrant ? L’auditorat, noviciat public, préliminaire officiel des fonctions administratives, est-il créé pour le service de l’état ou pour faire, comme sur les bancs d’une classe, l’éducation de quelques jeunes privilégiés ?
Il faut donc que le nombre des auditeurs soit restreint : il doit être renfermé dans les limites que lui assignent le travail à faire dans le conseil, et les emplois à obtenir en le quittant. Ces limites même observées, le gouvernement devrait prendre des mesures pour assurer aux auditeurs un certain nombre de ces emplois. Il est indispensable de s’occuper de leur avenir, de le garantir dans une juste mesure, non-seulement à leur sortie du conseil d’état, mais encore dans les temps ultérieurs. On blâme avec raison ceux qui refusent d’entrer dans l’administration active ; il est vrai que plusieurs n’ont point accepté des sous-préfectures, qu’ils désirent tous rester dans le conseil, ou au moins à Paris, et qu’ils subordonnent leur avancement à ce désir ; ils ont tort, et cependant je ne saurais les blâmer très vivement dans la situation qui leur est faite. Ils craignent, non sans fondement, d’être oubliés dans leur nouveau poste, et d’y passer peut-être le reste de leur vie, probablement de bien longues années. Ensevelis dans quelque sous-préfecture plus ou moins obscure, ils n’auront que peu ou point d’occasions de s’y faire remarquer, et le gouvernement n’entendra plus parler d’eux. Le conseil d’état, avec un titre supérieur, serait leur ambition suprême mais qui les y rappellera ? qui songera même à les informer des rares occasions qu’ils auraient d’y rentrer ? Pour apaiser ces inquiétudes légitimes, il faudrait que quelque règle d’avancement fût adoptée par l’administration ; il faudrait surtout qu’on établît entre elle et le conseil d’état un lien hiérarchique, une espèce de roulement, qui profiterait plus encore à la communauté, comme disent les Anglais, qu’aux individus. L’auditeur serait forcé, sous peine de destitution, d’accepter les emplois actifs qui lui seraient offerts ; mais l’avenir s’ouvrirait devant lui, et il aurait quelque chance de rentrer dans le conseil d’état comme maître des requêtes : le maître des requêtes n’aurait pas le droit de refuser la préfecture désignée à sa capacité ; mais il ne devrait pas désespérer de terminer sa carrière comme conseiller d’état. Ce passage successif du conseil à l’application et de l’action à la délibération, outre qu’il satisferait des ambitions légitimes, donnerait à l’administration des instrumens d’élite, et le gouvernement saurait à qui confier les postes les plus importans.
Il semble que nul obstacle ne devrait s’opposer à des combinaisons si utiles, et que j’ai souvent entendu approuver par les hommes les plus compétens. Cependant elles gêneraient dans la distribution des emplois ; les ministres veulent avoir les coudées franches, conserver les moyens de déférer à certaines exigences, ne sentent pas que des règles ne leur seraient pas moins utiles à eux-mêmes qu’au service public. Pour ne parler que des auditeurs, on ne fait rien pour eux, on ne songe point à donner vie à leur institution. Loin de là, on a imaginé de leur créer des rivaux destinés aux emplois qu’on avait toujours considérés comme leur lot naturel. Le ministère de l’intérieur, de qui ces emplois dépendent, a reçu des attachés dont le nombre excède, dit-on, cinquante, et qui sont exclusivement appelés aux postes extérieurs de ce département ; le ministère des finances est surchargé de surnuméraires et d’aspirans au surnumérariat. Il semble qu’on prenne à tâche d’effacer le conseil d’état, en lui suscitant partout des concurrences ; on crée pour la préparation des lois des commissions, pour les affaires administratives des conseils intérieurs, pour les emplois dévolus aux auditeurs des attachés et des surnuméraires. Partout le conseil d’état est relégué sur le second plan, et pour ainsi dire annulé.
La commission de la chambre des députés propose deux mesures fort bonnes. Elle veut que, pour devenir auditeur, on ait été déclaré admissible par une commission instituée à cet effet, et que le tiers des emplois des maîtres des requêtes soit dévolu aux auditeurs. J’approuve entièrement la première de ces propositions : nous vivons dans un temps où une capacité expressément constatée doit être la condition de rigueur de toute nomination à des fonctions publiques et un titre absolu à la préférence. Quant à la seconde, je voudrais qu’avant de devenir maîtres des requêtes, les auditeurs fussent tenus d’exercer pendant un temps déterminé un emploi de l’administration active : ce que j’ai dit plus haut justifierait, ce me semble, cette disposition.
La loi ne peut pas consacrer toutes les mesures qui donneraient de la consistance à l’auditorat ; elle doit, comme le propose la commission, s’en référer sur ce point à un règlement d’administration publique ; il sera nécessaire cependant que la chambre ne néglige point cet objet important. Aucune mesure essentielle ne sera prise qu’en conseil des ministres, et surtout en vertu d’un concert à établir entre le département de la justice et ceux qui peuvent offrir des emplois aux auditeurs, et comme chacun a ses créatures, ses protégés, ses cliens politiques, une part suffisante ne sera faite aux auditeurs que si les deux chambres laissent voir qu’elles le veulent, et forcent, pour ainsi dire, la main au ministère.
L’ordonnance du 18 juin 1839 permettrait de réduire très prochainement à des proportions convenables le nombre des auditeurs. Elle veut qu’à partir du 1er janvier prochain, tous ceux qui auront plus de six années de service cessent d’appartenir au conseil d’état. Cette disposition atteindrait près de vingt auditeurs au 1er janvier, et en peu de temps l’élimination successive de tous ceux dont les services acquerraient la même durée éclaircirait considérablement les rangs. Une telle mesure est rigoureuse, j’en conviens. J’aurais compris qu’on évitât de la prendre, mais je ne comprendrais point qu’après l’avoir prise, on évitât de l’exécuter. Il n’est pas de la dignité d’un gouvernement de reculer devant ses propres prescriptions ; c’est se déclarer impuissant ou léger. M. le garde-des-sceaux jugera s’il lui est possible de proposer au roi de rapporter l’ordonnance. Si, au contraire, il l’exécute, il se gardera certainement de remplir par de nouvelles nominations le cadre exagéré de quatre-vingts auditeurs. Ce serait aggraver le mal en ajoutant aux auditeurs qui seraient éconduits au 1er janvier prochain ceux que le même sort frapperait inévitablement plus tard.
La deuxième partie du projet de loi, celle qui concerne les attributions du conseil d’état, soulève la grave question du jugement des affaires contentieuses et des juridictions administratives. Sur ce point, la commission se trouve séparée du gouvernement par un dissentiment radical et absolu. Le savant travail de mon honorable ami M. Dalloz expose avec autant de force que de netteté les raisons de ce dissentiment ; il a été l’objet de vives attaques dans une feuille quotidienne et dans des écrits publiés sur le droit administratif par d’habiles professeurs. La matière est trop importante pour ne pas être traitée séparément : elle sera l’objet d’un second article.