Le premier budget de l’Espagne
Dans très peu de jours, les cortès vont examiner le premier budget général, le premier budget régulier de l’Espagne ; M. Mon a satisfait enfin des vœux bien impatiens, et l’on pourra d’un regard plus sûr mesurer, si l’on nous permet de parler ainsi, l’avenir financier de la monarchie constitutionnelle au-delà des monts. Jusqu’ici les esprits éclairés, ceux-là même dont la bienveillance envers le cabinet Narvaez n’a jamais été mise en question, n’ont approuvé qu’avec une extrême réserve les réformes partielles accomplies déjà par le ministre des finances, et on le comprend sans peine : dans l’état le plus grand comme dans le plus petit, tout se lie, tout se tient, et c’est l’harmonie de l’ensemble qui dans les détails, dans les innombrables services particuliers dont se compose l’administration publique, introduit l’ordre et le garantit. Par cette émission du 3 p. 100, qui doit tant contribuer à dégager les revenus du pays, M. Mon, en définitive, a augmenté les obligations du trésor. Sans aucun doute, si la paix et la sécurité s’établissent en Espagne, le jour viendra où le seul progrès des fortunes privées fera la fortune nationale, et assurera le paiement de toutes les obligations anciennes et récentes. Mais, d’ici là, comment subvenir aux besoins de l’état ? quelles dépenses est-on nécessairement obligé de faire aujourd’hui même ? sur quels revenus peut-on certainement compter ? Voilà les questions que M. Mon est tenu de résoudre dans le projet de loi financière qu’il a soumis aux délibérations des cortès.
Au moment où, par la loi que vient de présenter M. Mon, se va, pour ainsi dire, inaugurer une seconde fois en Espagne le régime constitutionnel, il est curieux de jeter un coup d’œil en arrière et d’examiner comment, dans ce pays qui se régénère, les finances publiques ont été jusqu’ici gouvernées. Dans les temps les plus reculés de l’ancienne monarchie, et jusqu’à l’avènement de la dynastie autrichienne, les revenus de la couronne se formaient des droits et des redevances que se réservaient les rois d’Aragon et de Castille sur les terres concédées aux seigneurs, et des capitations que s’imposaient les communes. À l’époque même où les rois exerçaient une autorité à peu près irrésistible, à l’époque où l’influence étrangère, qui sous Charles-Quint dominait en Espagne, avait raison des plus vieilles garanties péninsulaires et réduisait la représentation nationale à n’être plus que l’ombre des anciennes cortès, on sait avec quelle énergie l’assemblée de Tolède osait, sur la question d’impôt, tenir tête au tout-puissant empereur. Quand la dynastie autrichienne eut pris le parti d’en finir tout-à-fait avec les immunités publiques, elle exigea, pour masquer l’usurpation, que les provinces envoyassent, comme autrefois, à Madrid, ces députés, qui, durant les beaux jours des communes castillanes et aragonaises., contrôlaient l’emploi des deniers du royaume ; ce n’était là, on le conçoit, qu’une institution morte, qui, cessant d’être prise au sérieux et par les rois et par les peuples, s’abolit enfin d’elle-même et sans bruit. Selon ses caprices, l’autorité royale imposait les tributs, et selon ses caprices elle en dépensait le produit ; dans cette longue période il serait impossible de trouver la trace d’un budget. Quelques ministres, il est vrai, pour se reconnaître parmi les tracas et les embarras d’une puissance mal définie et si complètement anormale, faisaient de temps à autre dresser des mémoires par les commis subalternes ; mais ce sont là des travaux d’une importance fort secondaire, qu’on recherche avidement aujourd’hui à titre de curiosités historiques, et non certes pour y puiser d’utiles enseignemens. Cependant, à la fin du dernier siècle, on comprit le besoin de débrouiller un peu l’énorme chaos enfanté par la négligente et aveugle routine, et cela explique l’immense quantité de documens statistiques laissés dans les archives des ministères par les conseillers de Charles III et par ceux de Charles IV. Comment, dès cette époque même, ne parvint-on pas, sinon à introduire l’ordre dans les services publics, du moins à remédier aux abus les plus crians ? Pourquoi les vues élevées, les vastes conceptions des Aranda, des Jovellanos, des Campomanès, demeurèrent-elles à l’état de projets ? On en peut aisément découvrir la raison : c’est que les abus alimentaient le luxe et la corruption de la cour ; les meilleurs esprits reculèrent devant les scandales que des réformes nettement entreprises et vigoureusement poursuivies n’auraient point manqué de soulever, à la tête comme au cœur de la nation.
En 1808, l’heure des révolutions sonna pour l’Espagne. Des cortès souveraines s’assemblèrent qui, en dépit de l’invasion et de la guerre étrangère, abordèrent avec courage les plus grands problèmes sociaux. Sur les questions de principe, les cortès de Cadix firent de nombreux emprunts aux constitutions des pays plus avancés, à celles de l’Angleterre et de la France, de la France surtout ; mais sur les questions de finance, elles se virent contraintes de suivre les anciens erremens. Par l’article 131 de leur constitution, les cortès de Cadix s’attribuaient, il est vrai, la faculté d’établir l’impôt et de fixer le chiffre des dépenses ; il y a mieux encore, dans la fameuse charte datée de Bayonne, du 7 juillet 1808, et octroyée par Napoléon à la Péninsule, on reconnaissait, on restaurait les vieilles franchises ; on prescrivait que, de trois en trois ans, les orateurs du conseil d’état soumettraient à l’approbation des cortès une loi établissant la balance entre les recettes et les dépenses. Nous n’avons pas à nous occuper des prescriptions de cette charte qui jamais ne furent mises à exécution ; quant à la constitution de Cadix, il est aisé de voir que, de ses dispositions financières, ne pouvait résulter pour le pays aucun avantage réel. Les cortès constataient leur droit, sans entreprendre sérieusement de l’exercer ; elles s’attribuaient la faculté de voter l’impôt et de fixer le chiffre des dépenses ; mais comme, l’impôt une fois voté, elles abandonnaient au prince le soin d’en distribuer le produit dans les divers services publics, comme, par l’article 171, le pouvoir législatif s’interdisait à vrai dire toute espèce de contrôle sur les détails innombrables de l’administration, il est évident que, sous cette charte, le pouvoir exécutif aurait pu tout à son aise tromper la surveillance des cortès, et que lui seul en définitive aurait fixé le chiffre des dépenses, et, par conséquent, le chiffre de l’impôt.
En 1814, l’invasion était repoussée, mais le monarque absolu était remonté sur son trône, et chacun avec douleur prévoyait la restauration de l’odieuse routine qui sous les précédons régimes avait épuisé le pays. On ne vit pourtant pas, Dieu merci, se réaliser de si tristes prévisions. Du règne de Ferdinand VII, il faut faire deux parts bien distinctes : d’un côté les réactions sanglantes, de l’autre les réels efforts entrepris par deux ou trois ministres de ce prince pour réhabiliter le crédit du royaume et réorganiser le système financier. Dès 1817, le génie actif de don Martin Garay projetait les plus utiles comme les plus vastes réformes ; mais ce fut en pure perte que ce ministre essaya de relever la fortune nationale : ses plans habiles furent déconcertés, bouleversés, anéantis par la révolution de 1820. Jetons un voile sur la terrible période qui sépare 1820 de 1823 : à la seconde restauration de Ferdinand VII, les finances du royaume ne présentaient de toutes parts qu’un énorme déficit. On se souvient encore en Europe des vrais prodiges accomplis à cette époque par le ministre des finances M. Ballesteros pour subvenir aux premiers besoins du pays. M. Ballesteros ne combla point le déficit ; il ne releva point le trésor ; dans l’état où se trouvaient l’agriculture, l’industrie, le commerce et toutes les sources de la richesse, c’était là une œuvre impossible. Mais M. Ballesteros a prévenu la banqueroute complète et définitive ; il a, de façon bien souvent à produire une illusion décevante, assuré pendant très long temps les services publics ; cela suffit, incontestablement, pour qu’au-delà des Pyrénées le nom et la personne de l’ancien ministre soient, dans tous les partis, entourés d’une sincère vénération.
A la mort de Ferdinand VII, la guerre civile déchira le pays jusque dans les entrailles ; les dépenses s’accrurent au-delà de toute mesure ; on s’arriéra sur les obligations anciennes ; on contracta de nouveaux emprunts ; on entra dans la voie fatale des anticipations ; on engagea les revenus du royaume ; de là les ruineux scandales, les abus sans nombre avec lesquels M. Mon a voulu en finir. Pour obéir à la lettre de la constitution ; les ministres présentaient leurs budgets aux chambres : ce n’étaient là que des projets informes qu’au milieu des convulsions politiques les cortès n’avaient pas le temps d’examiner. Chaque jour, la guerre civile entassait décombres sur décombres et tarissait jusqu’aux dernières sources de la richesse nationale ; chaque jour s’agrandissait l’abîme du déficit. Dans l’estatuto real (articles 34, 35 et 36), dans la charte de 1837 (titre XII), on attribuait aux représentans de la nation le droit de voter l’impôt et de contrôler jusqu’aux moindres dépenses des ministres de la monarchie constitutionnelle. Ce n’étaient là que de vaines formules : on ne relève point par des lois un pays que désole la guerre civile ; avant de songer à régénérer l’Espagne, il fallait la pacifier.
Mais aujourd’hui, en dépit des dernières convulsions, le gouvernement de Madrid se trouve investi d’une force très considérable, et les ministres de la reine Isabelle seraient vraiment sans excuse s’ils n’employaient point cette force à opérer dans les finances du royaume les réformes générales que leurs prédécesseurs n’étaient pas même en mesure de tenter. Aujourd’hui enfin, nous recevons des renseignemens positifs sur le budget que M. Mon vient de présenter aux cortès, et nous pouvons faire connaître les principaux chiffres de ce grand travail. M. Mon pense que, pour 1845, les recettes s’élèveront à 1,250,635,353 réaux et 23 maravédis, 312,666,838 francs environ. Voici les impôts qui, selon le ministre, doivent faire entrer cette somme dans les caisses de l’état : une contribution directe sur le produit liquide des biens fonds et des biens meubles, rapportant 350 millions de réaux, c’est-à-dire 87 millions 500,000 francs ; un droit sur les mutations temporaires ou perpétuelles des immeubles, s’élevant à 18 millions de réaux (4 millions 500,000 francs) ; une contribution de 160 millions de réaux (40 millions de francs) sur la consommation de certains produits déterminés par la loi ; un impôt de 25 millions de réaux (6 millions 250,000 francs) sur la richesse industrielle et commerciale ; un droit sur les loyers, s’élevant à 3 millions 750,000 francs environ. Ce sont là les contributions que M. Mon conseille aux cortès d’imposer à l’Espagne sous des dénominations nouvelles. Dans ces contributions sont compris un grand nombre de droits et de redevances payés déjà par les provinces et jusqu’ici connus sous leurs dénominations d’origine féodale, comme les fruits civils, les annates, la taille, le service de Navarre et des provinces basques, etc., etc. De tous les anciens impôts, la loi ne maintient que certains droits indirects, que le projet énumère, quelques autres droits autrefois établis pour le paiement des intérêts de la dette et pour l’extinction de la dette elle-même, les contributions spécialement affectées à divers services publics, et enfin quelques redevances assez peu considérables, parmi lesquelles nous remarquons le droit de la lanza, nous voulons dire la contribution que les propriétaires des titres nobiliaires sont obligés de payer tous les ans. Le ministre se réserve d’ailleurs d’indiquer plus tard l’époque précise où se devront établir les nouvelles impositions. Passons maintenant au chapitre où sont spécifiées les dépenses de l’état.
Pour 1845, les dépenses de l’état sont fixées à 1,205,522,688 réaux 20 maravédis, ou 301,382,672 francs et quelques centimes, et voici comment ces dépenses se répartissent : 43,500,000 réaux, ou 10,875,000 francs, pour la dotation de la maison royale ; 11,721,220 réaux, ou 2,830,305 francs, pour le ministère des affaires étrangères ; 21,654,336 réaux, ou 5,413,500 francs et quelques centimes, pour celui de grace et justice ; 126,021,868 réaux 13 maravédis, ou 31,505,305 francs environ, pour le département de l’intérieur ; 323,419,845 réaux 11 maravédis, ou près de 80,855,000 francs, pour le ministère de la guerre, dans lequel se trouve comprise la garde civile tout récemment instituée ; 91,056,181 réaux 16 maravédis, ou environ 22,800,000 fr., pour la marine ; 362,558,540 réaux 38 maravédis, ou près de 90,650,000 fr., pour le département des finances ; 95,115,629 réaux 3 maravédis, ou près de 23,780,000 francs, pour la caisse d’amortissement ; 125,495,449 réaux 1 maravédis, ou environ 31,400,000 francs, pour combler une partie au moins de l’arriéré dû au clergé séculier, pour subvenir aux besoins des religieuses, et enfin pour faire face, durant l’année qui commence, à tous les frais du culte. M. Mon demande en outre au congrès l’autorisation de mettre ordre de son chef aux diverses complications que présente encore l’état de la dette intérieure et de la dette étrangère, s’obligeant à rendre compte plus tard devant les chambres de l’usage qu’il aura pu faire d’un tel vote de confiance. Il importe également de constater que la nouvelle loi financière abolit tous les droits de jubilacion et de cesantia, excepté dans les carrières civiles, en ce qui concerne les emplois conférés par le roi ou les cortès, et rapportant au moins 16,000 réaux, ou 4,000 francs, par an. Pour bien comprendre cette dernière disposition, il faut savoir qu’en Espagne il y a une quantité innombrable de militaires et d’employés retirés du service pour cause de blessures ou de maladies, ou bien encore tout simplement destitués, et qui tous conservent ou, si l’on veut, sont censés conserver une partie plus ou moins considérable de leur traitement. Il va sans dire que sur ce point important la loi proposée par M. Mon n’aura pas d’effet rétroactif, et que le ministre des finances n’entend d’aucune manière porter atteinte aux droits acquis.
Telles sont les bases et les divisions principales de l’immense travail de M. Mon ; la discussion qui bientôt s’ouvrira aux cortès nous apprendra ce qu’on doit penser de tous ces calculs. Dans un pays épuisé par les abus et les prévarications de l’administration générale, mais où il suffit, pour relever la fortune publique, de revenir à de meilleurs principes, c’est une tâche glorieuse que d’être appelé à fonder un système définitif de l’impôt, à réorganiser tous les services, à réhabiliter le crédit et à lui donner ses légitimes et fécondes allures. Des informations précises sur les détails du projet de M. Mon nous permettront d’examiner prochainement les plans de ce ministre ; aujourd’hui, c’est pour nous un devoir de conscience de ne préjuger en rien une si grande question.