ses rapports avec les particuliers, toute la modération, la douceur, la tolérance même, compatibles avec ces mêmes devoirs. Il doit surtout s’interdire toute rigueur inutile. Toute violence qui ne serait pas nécessitée, et pour ainsi dire justifiée par une résistance matérielle à l’exécution de la loi, tomberait sous l’action répressive de la loi sociale. Inutile de dire que le fonctionnaire doit avoir une vie honnête et convenable et que sa conduite ne doit donner lieu à aucun scandale. Certains fonctionnaires sont obligés, soit par la loi, soit par des instructions ministérielles, de rendre des comptes à leurs supérieurs hiérarchiques ou à l’autorité centrale elle-même, sur des objets déterminés. C’est ainsi, que, par exemple, les officiers du ministère public sont obligés, tous les ans, de rendre compte, au ministre de la justice, de l’administration de la justice criminelle dans leurs arrondissements. Enfin, certains fonctionnaires ne peuvent contracter mariage sans avoir préalablement obtenu l’agrément de l’autorité dont ils relèvent. Ainsi, les employés du service actif, dans les contributions indirectes, sont obligés, lorsqu’ils se marient, d’en donner avis à leurs chefs. L’administration examine alors si l’alliance est convenable et si l’employé peut être maintenu dans sa résidence. De même, les officiers de l’armée ne peuvent se marier sans la permission du ministre de la guerre. La sagesse de ces prescriptions est évidente. Enfin, indépendamment de la répression sociale proprement dite, des mesures disciplinaires viennent, dans certains cas, atteindre le fonctionnaire qui s’est écarté de son devoir. Ces mesures varient suivant les différents ordres de fonctions. Nous ferons, toutefois, remarquer qu’à la différence de l’ordre judiciaire et de l’armée, il n’y a pas un pouvoir disciplinaire régulièrement organisé dans chaque service administratif ; mais, lors même que ce pouvoir n’a point été défini et réglé par la loi, l’autorité ne se trouve pas pour cela dépourvue de tout moyen d’action sur ses agents. Indépendamment des avertissements et des réprimandes que le supérieur a toujours le droit d’adresser à ses inférieurs, le droit de révocation appartient à l’autorité suprême, et cette menace suspendue sur la tête des employés contribue énergiquement à les maintenir dans les limites du devoir. Mais il est des services dans lesquels la prévoyance du législateur a organisé le pouvoir disciplinaire et établi une sage graduation de peines, savoir : les avertissements ou réprimandes prononcés par les chefs intermédiaires, la suspension, et enfin la destitution ; ces deux dernières sont infligées par le ministre seul, après que l’employé a été entendu. Les règlements des ministres de la guerre et du commerce veulent, en outre, avant la suppression ou la destitution, que les faits soient constatés par une commission d’enquête.
Voyons maintenant quels sont les droits du fonctionnaire. D’abord il a droit, évidemment, à un traitement ou salaire proportionné à l’importance de sa fonction. Dans les sociétés aristocratiques, toutes les fonctions ne sont pas salariées : les plus élevées, réservées à la classe supérieure, sont ordinairement gratuites ; mais en France, où l’égalité est un dogme politique, où tous les citoyens sont admissibles aux emplois publics, la règle du salaire a dû prévaloir et a, en effet, prévalu dans toutes les branches de l’administration. Il n’y a été dérogé que pour les emplois municipaux, pour quelques fonctions consultatives et pour des emplois de suppléants. Les fonctionnaires reçoivent directement leur suaire de l’État. Cependant, les conservateurs des hypothèques et les greffiers des cours et tribunaux perçoivent directement le prix des actes qui leur sont demandés. Parmi les fonctionnaires, il en est un grand nombre qui n’ont qu’un traitement fixe. Il en est d’autres dont le traitement se divise en deux parties, l’une fixe et l’autre éventuelle. Ainsi, par exemple, les professeurs de facultés ont une part dans le produit des inscriptions, examens et actes. On a pensé qu’il fallait les intéresser à la prospérité de l’établissement auquel ils étaient attachés et que c’était un excellent moyen de stimuler leur zèle. C’est par des raisons analogues que des traitements proportionnels sont accordés à ceux des employés des finances dont le zèle peut accroître ou assurer les recettes publiques, tels que les receveurs généraux et particuliers, les receveurs de l’enregistrement ; c’est pour cela aussi que les agents chargés de constater les contraventions, les faits de contrebande, les fraudes pratiquées au préjudice du Trésor, sont admis au partage des amendes, saisies et confiscations. Il y a fort peu de fonctionnaires dont le traitement soit purement éventuel. À cette catégorie appartiennent les chancelleries des consulats, dont la rémunération est prise sur les vacations qu’ils produisent, ainsi que certains emplois financiers dont le salaire consiste entièrement en remises ou vacations calculées d’après les recettes opérées. (V. au mot traitement.) Les fonctionnaires ont droit aussi à l’avancement et à une pension lorsqu’ils ont servi pendant un temps déterminé (V. aux mots avancement, pension, retraite).
Plusieurs causes font cesser les fonctions publiques : la première et la plus naturelle de ces causes, c’est le décès du titulaire. Tout fonctionnaire public peut, par une démission volontaire, renoncer à ses fonctions : nulle loi ne l’oblige a les conserver malgré lui ; mais, pour que la démission fasse cesser les fonctions, il ne suffit pas qu’elle ait été donnée, il faut, de plus, qu’elle ait été acceptée par l’autorité. En général, le fonctionnaire qui donne sa démission n’a pas le droit de désigner son successeur. Les officiers ministériels ont, au contraire, ce droit. V. officier ministériel.
Une autre cause qui fait cesser les fonctions, c’est la révocation, par l’autorité supérieure, du titulaire qui en était investi. Cette cause, toutefois, n’est pas indistinctement applicable à tous les fonctionnaires. Et d’abord les juges de tous les degrés, à l’exception toutefois des juges de paix, jouissent de l’inamovibilité. Les officiers de l’armée jouissent du même privilège que la magistrature, du moins en ce qui concerne leurs grades. La loi, en effet, distingue, à leur égard, entre le grade et l’emploi. Le premier ne peut, dans aucun cas, leur être enlevé par un acte de bon plaisir de l’autorité supérieure, quels qu’en puissent être d’ailleurs les motifs ; ils ne peuvent le perdre, suivant l’article 24 de la loi du 14 avril 1832, que dans les cas et suivant les formes déterminées par la loi. Quant à l’emploi, l’officier peut en être privé temporairement ou définitivement par décision du chef du pouvoir exécutif, sur le rapport du ministre de la guerre. La loi garantit également, contre une révocation arbitraire, les membres de l’amirauté et les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines. À part ces diverses catégories de fonctionnaires, tous les autres peuvent être révoqués par l’autorité qui les a nommés et dont ils dépendent. Dans certains services, tels que la diplomatie et l’administration départementale, le droit de révocation est absolu et sans condition ; mais, dans d’autres services, tels que les finances et quelques administrations centrales, le droit de révocation est subordonné à une instruction administrative. Enfin, la dernière cause qui fait cesser l’exercice des fonctions publiques, c’est la retraite.
— Crimes commis par les fonctionnaires publics dans l’exercice de leurs fonctions. V. au mot forfaiture.
— Protection accordée aux fonctionnaires publics. La société doit assister les fonctionnaires publics contre les résistances qu’ils peuvent rencontrer dans l’accomplissement de leur mission et les protéger contre les ressentiments qu’ils pourraient exciter. Elle le fait en édictant des peines spéciales contre ceux qui commettent des crimes et délits contre les fonctionnaires publics, et en ne permettant la mise en jugement des agents du gouvernement que dans certaines conditions déterminées par la loi.
— Crimes et délits commis contre les fonctionnaires publics. Le droit romain et notre ancienne jurisprudence punissaient directement les crimes commis contre les fonctionnaires publics. Aujourd’hui, le code pénal, dans ses articles 222 et suivants, s’occupe successivement : 1o des outrages par paroles, gestes et menaces ; 2o des violences qui peuvent être commises contre les dépositaires de l’autorité et de la force publique. Nous avons consacré un article au mot outrage. Ici nous nous bornerons à parler des violences commises contre les fonctionnaires publics. Pour classer ceux-ci, les articles 228 et 230 emploient les dénominations suivantes : Magistrat, officier ministériel, agent de la force publique, citoyen chargé du ministère public. Voyons quelles sont les personnes auxquelles se rapportent ces diverses dénominations. On distingue les magistrats en magistrats de l’ordre administratif et en magistrats de l’ordre judiciaire. Au nombre des premiers sont les préfets, les sous-préfets, les maires et leurs adjoints. Sont magistrats de l’ordre judiciaire tous ceux qui concourent, soit comme juges, soit comme membres du ministère public, à la distribution de la justice. Ainsi, les maires et leurs adjoints sont magistrats de l’ordre judiciaire lorsqu’ils remplissent les fonctions de ministère public près les tribunaux de police. Les commissaires sont des magistrats, soit de l’ordre administratif, lorsqu’ils exercent celles de leurs fonctions qui relèvent du pouvoir administratif, soit de l’ordre judiciaire, lorsqu’ils agissent comme officiers du ministère public ou comme officiers de police judiciaire. Quant aux officiers ministériels, v. ce mot. Par agent de la force publique, la loi désigne toute personne investie par elle d’une mission coercitive, toute personne chargée, soit de procéder, soit de concourir, en employant la force, s’il est nécessaire, à l’exécution des commandements de l’autorité publique. La loi distingue, du reste, les simples coups non prémédités, des violences ayant causé effusion de sang, blessure ou maladie, et des violences ayant causé la mort. Les articles 228 et suivants du code pénal sont ainsi conçus : « Article 228. Tout individu qui, même sans armes et sans qu’il en soit résulté des blessures sures, aura frappé un magistrat dans l’exercice de ses fonctions ou à l’occasion de cet exercice, sera puni d’un emprisonnement de deux à cinq ans. » Si cette voie de fait a eu lieu à l’audience d’une cour ou d’un tribunal, le coupable sera, en outre, puni de la dégradation civique. Dans l’un et l’autre des cas exprimés en l’article précédent, porte l’article 229, le coupable pourra, de plus, "être condamné à s’éloigner, pendant cinq à dix ans, du lieu où siège le magistrat, et d’un rayon de deux myriamètres. D’après l’article 230, les violences de l’espèce exprimée en l’article 228, dirigées contre un officier ministériel, un agent de la force publique ou un citoyen chargé d’un ministère de service public, si elles ont eu lieu pendant qu’ils exerçaient leur ministère ou à l’occasion de leur ministère, sont punis d’un emprisonnement d’un mois à six mois. L’article 231 porte aussi : à si les violences exercées contre les fonctionnaires et agents désignés aux articles 228 et 230 ont été la cause d’effusion de sang, blessures ou maladies, la peine sera la réclusion ; si la mort s’en est suivie dans les quarante jours, le coupable sera puni des travaux forcés à perpétuité. » L’article 232 dit : « Dans le cas même où les violences n’auraient pas causé d’effusion de sang, les coups seront punis de la réclusion, s’ils ont été portés avec préméditation ou guet-apens.» Enfin l’article 233 porte : « Si les coups ont été portés ou les blessures faites à un des fonctionnaires ou agents désignés aux articles 228 et 230, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leur fonction, avec intention de donner la mort, le coupable est puni de mort. »
— Mise en jugement des agents du gouvernement. L’article 75 de la constitution du 22 frimaire an VIII, qui statue à cet égard, et qui a eu force de loi jusqu’au 4 septembre 1870, bien que la constitution qui le contient ait depuis longtemps cessé d’être en vigueur, est ainsi conçu : « Les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu’en vertu d’une décision du conseil d’État ; dans ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires. » Les motifs invoqués pour justifier cette protection accordée aux agents du gouvernement étaient de deux sortes : on voulait d’abord, par là, protéger l’exercice des fonctions publiques contre la réclamation de l’intérêt et de la passion. On voulait, en outre, assurer la pleine et entière application du principe de responsabilité ministérielle, en donnant aux ministres la faculté de s’approprier les actes, de leur subordonné. Cette disposition de la constitution de l’an VIII, qui a toujours rencontré de nombreux adversaires, a été abrogée à la chute de l’empire. Aujourd’hui, les fonctionnaires peuvent être poursuivis, comme les autres citoyens, non-seulement au criminel, mais encore au civil.
— Usurpation de fonctions publiques. V. au mot usurpation.
— Jurispr. Corruption de fonctionnaires. V. corruption.
FONCTIONNARISME s. m. (fon-ksi-o-nari-sme — rad. fonctionnaire). Néol. Système fondé sur l’existence d’un grand nombre de fonctionnaires : Le fonctionnarisme perdra tous les gouvernements modernes. Tout ce qui est tombé dans le domaine du fonctionnarisme est à peu près stationnaire. (Fr. Bastiat.)
— Encycl. On nomme fonctionnarisme la manie des emplois publics, ou, comme on le dit plus vulgairement, la manie des places, vrai fléau social qui a contribué à la perte de l’empire romain et qui perdra la France, si l’on n’y apporte un frein. Timon disait, il y a vingt-cinq ans : « L’article de la Charte qui déclare tous les citoyens également admissibles aux fonctions publiques a détruit à l’avance toute l’économie de nos budgets et rendu l’équilibre impossible, « Ce disant, l’humoriste Timon entrait, sous le nom de Cormenin, au conseil d’État, où il devenait partie prenante à un budget dont l’équilibre ne le préoccupait plus guère. « Si j’avais pu, avait dit auparavant un empereur déchu qui, dans un règne assez court, avait créé et distribué des emplois par centaines de mille, si j’avais pu placer tous les financiers dans les droits réunis, je ne serais pas tombé.» Nous mettons sur le compte de l’amertume de la captivité cette boutade injurieuse pour le caractère d’un peuple généreux, dont le dévouement méritait plus de gratitude. Il n’en reste pas moins vrai qu’en France, plus que partout ailleurs, la soif des emplois, de jour en jour plus vive, produit des effets déplorables à tous égards : À qui s’en prendre ? Aux chartes, aux constitutions ? au système politique du gouvernement ? à l’organisation vicieuse des fonctions publiques ? à notre caractère national, enfin ? À tout un peu. Dans une œuvre de progrès comme la nôtre, où sont traités les plus graves sujets de l’économie politique, nous ne saurions passer sous silence l’une des questions qui intéressent le plus la dignité de la démocratie et l’avenir de notre pays. Le fonctionnarisme est une plaie de nature rongeante et envahissante, qui demanderait des remèdes héroïques. Ces remèdes, nous n’avons pas la prétention de les appliquer, mais nous aurons le courage de les indiquer.
Avant l’empire, Rome n’avait pas connu le monstre. Ce n’est pas que, sous la république, les offices ne fussent ardemment recherchés et sollicités, ainsi que nous l’apprend Cicéron dans son traité De officiis. Mais d’abord il n’y avait pas de fonction publique qui ne répondît à quelque nécessité publique. En second lieu, elles dépendaient toutes du choix du sénat ou des suffrages du peuple, ce qui les rendait précaires et ne permettait à personne de s’y perpétuer. On pouvait être sept fois consul ou tribun ; mais, à l’expiration de chaque mandat, on rentrait dans la classe des simples citoyens, et, en attendant qu’un nouveau souffle de la faveur populaire reportât au pouvoir le fonctionnaire en disponibilité, il avait le temps de méditer sur l’instabilité des grandeurs humaines. Le troisième correctif, enfin, c’est que la responsabilité était sérieuse et qu’il y avait des comptes à rendre. Tout le monde ne pouvait pas s’en tirer comme Scipion par une insolence heureuse, et, vers la fin de la république, il y avait plus de Verrès que de Scipions.
Au temps de César, les mœurs publiques étaient déjà bien dégradées. L’empire leur porta le dernier coup. Quand les suffrages populaires ne furent plus requis pour la nomination aux fonctions publiques ; quand, depuis le consulat jusqu’à l’irénarchat, tous les emplois furent devenus monnaie de faveur dans les mains du prince, la tourbe des quêteurs assiégea la porte du palais du prince, et les caractères, qui étaient déjà bien bas, tombèrent au dernier degré de la servilité. Puis, comme un bon prince ne saurait avoir trop de partisans, il fallut bien créer des sinécures pour contenter tout le monde. Rome devint peu à peu la ville la plus bureaucratique qu’on puisse imaginer, non point, comme on l’a trop répété, parce que le gouvernement du monde y était centralisé, mais parce que l’abus appelle l’abus, comme des ronces naissent les ronces, jusqu’à ce que le champ en soit infesté. La centralisation, en effet, purement gouvernementale, se résumait dans les mesures relatives à la force publique de l’empire et au trésor public. Pour tout ce qui concerne l’administration proprement dite, les provinces étaient livrées a elles-mêmes, et les gouverneurs de province trouvaient encore le moyen de se décharger du fardeau en l’imposant à la cité. Le prétoire des Gaules ne comptait en tout que dix-sept employés, c’est-à-dire moins que nos préfectures les plus ordinaires ; mais, en revanche, sous le nom de duumvirs, édiles, sénateurs, décurions, irénarques, scribes, tabellions, etc., la cité en comptait plus de cent. Telle était déjà dans les Gaules, chez nos ancêtres, à ce qu’il paraît, la soif des honneurs, qu’on s’y ruinait pour obtenir les magistratures ou pour s’y maintenir, jusqu’à ce qu’enfin, sous l’écrasement de l’empire, les offices devinrent une charge si lourde, qu’on s’en sauvait comme des galères. Mais, à Rome, il en était tout autrement ; les emplois n’étaient que des sinécures donnant droit à de beaux traitements et à l’impunité. Marc-Aurèle rendit fort inutilement plusieurs édits pour corriger l’insolence des fonctionnaires publics dont l’ordre judiciaire surtout était infesté. Constantin entreprit aussi une campagne contre les abus ; mais, de guerre lasse, il y renonça, et son impuissance constatée fut une des causes qui le portèrent à déplacer la capitale de l’empire, où les mêmes abus le suivirent et se multiplièrent. Ils y sont encore.
En France, quoi qu’en ait dit l’aristocratique pamphlétaire que nous avons cité, le fonctionnarisme n’est le fils ni de la charte de 1830, ni de celle de 1815, ni même de la révolution de 1789. Il remonte plus haut. C’est sous le règne de Charles VII et de Louis XI qu’il commence à étendre son réseau sur toute la France. De là, en effet, selon le mot de l’Ami des hommes, date la conquête de la province par l’écritoire. Le fonctionnarisme a eu trois causes principales, savoir : la centralisation administrative, le despotisme et les besoins du trésor public, qui, depuis Louis XIV surtout, ont amené la création, pour les vendre, des emplois les plus inutiles et, les plus ridicules. Le fonctionnarisme a eu trois résultats principaux : l’augmentation des charges publiques, l’amoindrissement des richesses nationales et l’abaissement des caractères. Or ces tristes fruits ne sont point particuliers à la démocratie. Nous verrons tout à l’heure le contraire. Dans les gouvernements monarchiques ou aristocratiques, les emplois vont naturellement aux courtisans. Or, écoutez sur les fonctionnaires éclos dans les cours l’opinion de Montesquieu, qui n’est pas épris d’un violent amour pour la démocratie : « L’ambition dans l’oisiveté, la bassesse dans l’orgueil, le désir de s’enrichir sans travail, l’aversion pour la vérité, la flatterie, la trahison, la perfidie, l’abandon de tous ses engagements, le mépris des devoirs du citoyen, la crainte de la vertu du prince, l’espérance de ses faiblesses, et, plus que tout cela, le ridicule perpétuel jeté sur la vertu forment le caractère du plus grand nombre des courtisans, marqué dans tous les lieux et dans tous les temps. Or il est très-malaisé que la plupart des principaux d’un État soient de malhonnêtes gens, et que les inférieurs soient gens de bien ; que ceux-là soient trompeurs, et que ceux-ci consentent à n’être que dupes. » Toutes ces belles choses, Montesquieu les avait observées autour de lui, et il les déclare inhérentes au régime monarchique. Aussi bien cite-t-il fort à propos le précepte de gouvernement donné par Richelieu dans son Testament politique : « Il ne faut pas, dit-il, se servir des gens de bas lieu ; ils sont trop austères et trop difficiles. » Ainsi, voilà qui est convenu, les honnêtes gens ne valent rien pour les fonctions publiques. Richelieu n’aime pas les subordonnés trop austères, et son successeur, Louis XIV, méprise profondément les siens. « Quand je donne une place, disait-il, je fais quarante-neuf jaloux et un ingrat. » Telles sont, en matière de
