Pour un plan national d'aménagement du territoire

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Pour un plan national d'aménagement du territoire
Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme (1950)


La renaissance de la France commande d’une part, une politique du logement à laquelle de plus en plus les pouvoirs publics et l’opinion accordent l’attention qu’elle mérite, d’autre part, une politique d’équipement destinée à mettre à la disposition des producteurs les moyens mécaniques et l’énergie indispensables.

Au moment où des mesures législatives et financières et l’appel à la confiance du Pays doivent rendre possible la construction de 240 000 logements par an, on peut se demander si les pouvoirs publics ont en main les moyens de réaliser de la façon la plus rationnelle une telle politique. Les organismes publics ou privés, animés de la meilleure volonté, lancent des programmes de logements sans que des indications sérieuses leur permettent de savoir si ces créations correspondent à la meilleure utilité économique et humaine. Or, si un certain empirisme peut à la rigueur présider à la construction de quelques milliers d’habitations, il n’en va pas de même lorsqu’il s’agit d’une politique de logement d’une ampleur telle que celle qui est envisagée aujourd’hui.

Il ne suffit pas, en effet, de multiplier le nombre des logements et d’améliorer leur qualité ; il faut encore que ces logements soient édifiés aux emplacements les plus favorables, tant pour le bon rendement des activités productrices que pour le bien-être et l’épanouissement des individus. Ils doivent être disposés en relation avec les lieux de travail et les centres culturels, les espaces libres et les voies de circulation, de telle sorte que les fonctions qui caractérisent tout établissement humain, habitations, travail, échanges, éducation et loisirs, s’exercent en parfaite harmonie.

Quand par ailleurs, le Plan Monnet, analysant certains aspects de la décadence française, a prévu un équipement destiné à développer de nouvelles sources d’énergie, afin d’atténuer dans l’avenir le déficit de la balance commerciale et d’élever le niveau de vie de la Nation, il a souvent négligé de rechercher les conditions d’une bonne localisation des industries et des activités économiques et il risque ainsi d’accroître le mal dont nous souffrons en contribuant à développer à une cadence accélérée l’industrialisation excessive de certaines régions et la désertion de certaines autres.

Pendant la première phase d’exécution du plan de modernisation et d’équipement, une telle lacune était naturelle. Devant l’obligation impérieuse faite au Pays d’augmenter sa production dans les délais les plus rapides pour assurer son indépendance économique avant 1952, il fallait bien améliorer et renforcer les installations existantes là où elles se trouvaient. Mais les premiers objectifs du Plan étant aujourd’hui atteints, il est permis de se demander si la conception et l’application de ce Plan ne doivent pas désormais être menées de pair avec des préoccupations nouvelles. Un niveau de vie élevé ne suffit pas à apporter le vrai bien-être et à satisfaire toutes les aspirations de l’homme. A quoi bon un équipement économique puissant et même un équipement social perfectionné, si la santé physique et morale d’une grande partie des habitants s’étiole dans un cadre de vie médiocre ?

Il faut noter en outre que, si l’on accorde aux créateurs d’installations nouvelles les puissants moyens du Plan de modernisation et d’équipement en leur laissant toute liberté de s’installer où bon leur semble, on encourt le risque d’un désordre encore plus marqué qu’au cours du 19 ème siècle, où, dans un régime entièrement libéral, le jeu de la libre concurrence évitait que de grossières erreurs d’implantations ne fussent commises, tout au moins au point de vue économique.

Si même on fait abstraction des raisons impérieuses que pourrait invoquer la Défense Nationale pour s’opposer au développement excessif d’agglomérations urbaines, et en se plaçant au seul point de vue du développement harmonieux d’une économique, le moment est venu où il convient de se demander si la préoccupation de la vie de l’homme et de ses meilleures conditions de bien-être et de confort dans le cadre qui lui est donné ne doit pas passer au premier plan. En effet, la situation actuelle atteint l’homme dans sa santé, ses facultés de loisirs et de travail, bref dans sa dignité, par l’acceptation forcée d’une médiocrité sans contre-partie.

Telles sont les préoccupations auxquelles répond une politique d’aménagement du Territoire.

L’Aménagement du Territoire ne doit pas être confondu avec les problèmes auxquels cependant, il n’est pas étranger. Ce n’est pas un plan de production et d’équipement, comme l’est par exemple le Plan Monnet, tendant à prévoir le total des grands produits qui peuvent être fournis par les entreprises nationales. C’est également autre chose et plus que l’Urbanisme au sens déjà traditionnel du mot ; c’est à dire autre chose qu’une collection, qu’une série de plans détaillés d’aménagement et d’extension des agglomérations, avec l’indication des rues, des squares, des espaces libres, des quartiers résidentiels ou industriels, etc.…

L’Aménagement du Territoire se distingue du plan de production et d’équipement par le fait qu’il ne concerne pas tant des problèmes de production que, ainsi qu’on va le voir, des problèmes de répartition et de meilleure utilisation du terrain. Il déborde des plans d’urbanisme parce qu’il pose les problèmes non pas dans le cadre des villes et des agglomérations, mais dans le cadre des régions et du Territoire National tout entier.

En gros, l’Aménagement du Territoire, c’est la recherche dans le cadre géographique de la France, d’une meilleure répartition des hommes, en fonction des ressources naturelles et des activités économiques.

Cette recherche est faite dans la constante préoccupation de donner aux hommes de meilleures conditions d’habitat, de travail, de plus grandes facilités de loisirs et de culture. Cette recherche n’est donc pas faite à des fonds strictement économiques, mais bien davantage pour le bien-être et l’épanouissement de la population.


I. LES RAISONS D’UN PLAN D’AMENAGEMENT NATIONAL[modifier]

Pour atteindre les fins de l’Aménagement du Territoire, notre Pays dispose d’une législation d’urbanisme qui, malgré ses imperfections et ses lacunes, permet de résoudre avec une certaine efficacité les problèmes d’aménagement dont la dimension et les répercussions n’excèdent pas la taille d’une commune ou d’un groupement de communes.

Les principes d’un aménagement fonctionnel ont été définis, pour les villes et les villages, par la législation de 1919, puis étendus aux régions en 1935. La loi d’urbanisme de 1943 codifie les textes antérieurs sans élargir leur objet et sans apporter d’innovation marquante : bien qu’elle constitue un Comité National d’Urbanisme ayant compétence pour se prononcer sur les questions d’Aménagement National, elle ne contient aucune indication positive à ce sujet, et traite uniquement des projets communaux et régionaux ainsi que des lotissements.

Cependant, il est bien évident que les phénomènes économiques et démographiques, avec leurs conséquences sur l’équipement immobilier et la structure foncière, ne peuvent plus être contenus dans le cadre trop étroit de la commune et même de la région, telle que l’entend la loi d’urbanisme, c’est-à-dire un simple groupement de communes liées par une similitude d’intérêts.

L’économie de notre temps est caractérisée par la dimension toujours croissance des installations d’équipement et par des facilités de transport qui effacent les distances, en sorte que la création d’un équipement de quelque importance, qu’il s’agisse d’une grande usine, d’un barrage, d’une installation portuaire, retentit dans un rayon considérable et affecte les facteurs de l’aménagement des régions extrêmement éloignées.

Ainsi, la création d’une raffinerie d’hydrocarbure sur les bords de l’Etang de Berre intéresse par ses répercussions l’aménagement de Donges ou de Pauillac. Le gaz naturel de Saint-Gaudens, transporté par feeder jusqu’à Tarbes et à Bordeaux, peut donner lieu à des délocalisations industrielles nouvelles dans tout le Sud-Ouest. La construction de la centrale de Donzère-Mondragon n’a pas seulement pour objet de produire annuellement près de 2 milliards de kilowatts / heure : elle intéresse toute la navigation sur le Rhône et la mise en valeur par l’irrigation d’une vaste région. Lorsque les techniciens de la Préfecture de la Seine se préoccupent de l’alimentation en eau de Paris, ils ont à se pencher sur le dilemme : captation des eaux du Val de Loire ou aménagement du bassin de la Seine.

La création d’équipements de vastes dimensions entraîne de véritables transferts de population, et, par suite, des modifications profondes dans la répartition de l’habitat. C’est Renault ou Citroën attirant à Paris et dans sa banlieue des dizaines de milliers de familles, ce qui implique, en contre-partie, la désertion d’ateliers et de fermes dans de lointaines provinces : c’est Michelin retenant à Clermont-Ferrand le quart, peut-être, de la population de cette ville.

Ce sont, pour prendre un exemple contemporain, les Houillères de l’Est, et leurs annexes, comme la Centrale de Carling, agrégeant une telle masse de travailleurs que les cités ouvrières se multiplient dans cette région à une cadence accélérée, et qu de vastes parcelles de la forêt de Saint-Avold doivent être déboisées pour y construire des logements.

Il est bien évident que la répartition, à travers le territoire national, des équipements essentiels du pays et des groupes d’habitations qui en sont souvent le complément, ne peut être laissée au gré d’initiatives dispersées, sans autre précaution que d’observer les règles de l’urbanisme communal ou régional, sous peine d’engendrer un désordre profond, d’autant plus désastreux qu’il s’inscrirait sur le sol en signes durables, sous les espèces de la pierre, du fer et du béton.

Il est certain qu’une partie de ces équipements fait déjà l’objet d’une planification à l’échelon national : que le département des Travaux Publics, par exemple, n’a pris la décision d’augmenter la capacité du port de pêche de Boulogne pour doubler sa production d’avant guerre, qu’après avoir étudié sa situation par rapport à celle de l’ensemble des ports de pêche français, et même de ceux de l’Europe Occidentale ; que les services d’Electricité de France édifient leurs centrales hydrauliques et thermiques de façon à constituer un réseau de distribution bien équilibré, desservant avec le meilleur rendement les principaux centres de consommation ; que les services de la Santé Publique ont fait établir un plan d’équipement hospitalier. Mais cette coordination se fait par secteurs verticaux, par branches d’activités, et qu’il y a lieu de craindre que les différents services responsables, entraînés par les nécessités techniques qui leur sont propres, ne négligent celles des secteurs voisins.

Au surplus, il y a un vaste champ d’activités non planifiées : dans le secteur des industries privées, notamment, la distribution des usines sur le territoire est le résultat de contingences diverses, souvent fort étrangères aux véritables nécessités économiques : c’est l’attraction d’un large marché de main d’œuvre, ou, en sens inverse, l’attachement à sa petite patrie de l’artisan qui développe sur place sa fabrication ; c’est fréquemment le fait que l’industriel possède un terrain, ou peut se l’approprier facilement ; c’est parfois le hasard. Or, à l’échelle du monde moderne, notre pays est trop exigu et trop centralisé pour que la loi des grands nombres puisse jouer en matière de localisation industrielle, et aboutir à un équilibre satisfaisant.

Dans le secteur privé, les moyens qu’apportent les projets d’urbanisme communaux et même régionaux permettent d’imposer un ordre local mais sont impuissants à assurer une bonne répartition des activités sur le territoire national.

Citons l’exemple récent d’un projet consistant à créer, dans la région rouennaise, un grand établissement appelé à consommer d’énormes quantités de bois. L’usine serait édifiée dans la zone industrielle prévue au projet d’aménagement communal et tous les règlements de construction et d’hygiène seraient observés. Mais, la région de la Basse-Seine, qui souffre déjà d’une certaine congestion industrielle, recevrait un apport dont elle peut parfaitement se passer ; ses forêts, essentielles à la beauté de ses sites, seraient menacées, alors que dans l’est du pays de grandes régions forestières s’étiolent faute d’industrie. L’ordre observé dans le cadre municipal ne ferait qu’avaliser le désordre sur le plan national.

Il est permis de conclure que notre législation d’urbanisme n’est pas à la mesure des profondes mutations qui, dans l’ordre économique, démographique et social, sont en voie de s’accomplir dans notre pays, et de bouleverser sa structure ; qu’au moment où notre économie, délivrée des carcans qui l’étouffaient pendant l’occupation, mais encore pourvue de ses instruments de direction essentiels, tend à se mettre au diapason européen et même mondial, nos méthodes d’aménagement sont au niveau de la commune, sinon de la parcelle ; il faut les élargir, les mettre à l’échelle des faits économiques et sociaux de notre temps. Une politique d’aménagement du territoire ne portera ses fruits que si elle est conçue et poursuivie dans le cadre de la nation tout entière ; les plans d’urbanisme, communaux et régionaux, devront s’insérer dans les grandes perspectives d’un Plan d’Aménagement National.