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Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux/Livre Préliminaire/Chapitre II/Section I

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Section I. — Espagne.



Principes et organisation générale. — Il n’y a pas, dans la constitution espagnole, de textes proclamant le principe de la séparation des pouvoirs en termes aussi nets que l’ont fait, en France, les lois de la Constituante et de la Convention. Mais ce principe n’en est pas moins considéré comme faisant partie du droit public de la Péninsule, et l’institution d’une juridiction administrative est regardée comme une de ses conséquences nécessaires.

« Le principe fondamental de la séparation et de la mutuelle indépendance des pouvoirs constitutionnels, dit M. Colmeiro[1], exige l’institution de cette justice d’ordre public (la justice administrative). Si l’administration n’avait pas le pouvoir d’interpréter elle-même ses actes, de statuer sur les réclamations que suscitent les mesures qu’elle prend, de résoudre les doutes et les difficultés relatives à leur exécution, si elle ne pouvait pas écarter les obstacles mis à sa marche par un intérêt légitime ou par les réclamations d’un tiers, sa liberté d’action n’existerait plus, et sans cette liberté on ne pourrait lui imposer aucune responsabilité politique ou morale. C’est sur ces principes constitutionnels que se fonde la prérogative inhérente à la Couronne de statuer sur les conflits de compétence qui s’élèvent entre les autorités administratives et judiciaires, et que se fonde aussi le droit de juger définitivement et en dernier ressort toutes les questions contentieuses de l’administration. »

Tel est le principe. Appliqué largement, trop largement peut-être, pendant plus d’un demi-siècle, il reçut une sérieuse atteinte après la révolution de 1868. Un décret du 13 novembre 1868 abolit la juridiction administrative et supprima la section du contentieux du Conseil d’État, dont les attributions furent transférées à une chambre spéciale du Tribunal suprême, créée en 1870. Mais un décret-loi du 27 janvier 1875 a rétabli la juridiction contentieuse du Conseil d’État et a fait revivre, dans toutes ses parties essentielles, l’état de choses qui était en vigueur avant 1868.

La législation de 1875 a été modifiée à son tour, non dans ses principes, mais dans l’organisation des tribunaux chargés de les appliquer, par la loi du 14 septembre 1888.

Pour se rendre compte de ce mouvement de la législation, il est nécessaire de donner d’abord un rapide aperçu du régime qui a été en vigueur de 1875 à 1888.


Législation de 1875. — Le décret-loi du 27 janvier 1875 confiait l’exercice de la juridiction administrative aux commissions provinciales en premier ressort, et au Conseil d’État en appel ; celui-ci était aussi juge unique de certaines contestations portées directement devant lui.

La commission provinciale est un corps administratif, analogue à nos commissions départementales, et formé au sein de la députation provinciale, assemblée élective qui concourt avec le gouverneur à l’administration de la province.

La juridiction des commissions provinciales comprenait notamment les affaires suivantes[2] : usage et partage de biens et revenus provinciaux et communaux ; contributions générales, provinciales et municipales donnant lieu à des réclamations de particuliers ; — contentieux des chemins publics, soit en ce qui touche la part contributive des communes et hameaux aux frais de construction et d’entretien des chemins, soit pour les questions de limites, d’usurpation et de servitudes d’utilité publique ; — réclamations d’indemnités pour dommages causés par l’exécution de travaux publics ; — difficultés relatives à l’écoulement des eaux, à la navigation et au flottage des rivières et canaux, et à l’usage des eaux pour l’industrie et l’agriculture ; — opposition des tiers à l’établissement d’usines, ateliers ou machines, à raison de danger ou d’insalubrité (mais le refus d’autorisation ne peut faire l’objet d’un recours contentieux de la part de l’industriel, ce refus étant considéré comme rentrant dans les pouvoirs discrétionnaires de l’administration) ; — démolition et réparation des édifices menaçant ruine, alignement et hauteur des constructions nouvelles, quand la loi et les règlements prévoient que l’on doit procéder par la voie contentieuse ; — contentieux des listes électorales municipales ; — répression des contraventions de voirie, de chasse et de pêche ; — contestations relatives aux contrats et marchés passés avec les provinces et les communes pour toute espèce de travaux et de services publics ; contentieux des ventes de biens de l’État opérées par l’administration provinciale.

Toutes les décisions des commissions provinciales relevaient du Conseil d’État, soit en appel, soit par un recours en cassation fondé sur l’un des moyens suivants [3] : incompétence de la juridiction administrative ; composition irrégulière du tribunal ; violation expresse de la loi ou des règlements ; incapacité de l’une des parties pour plaider ; omission de mettre une partie en cause ; refus d’admettre la preuve pour établir un fait décisif.

Le Conseil d’État exerçait la juridiction administrative supérieure, non en vertu d’un droit de juridiction propre, mais comme organe du Chef de l’État exerçant sa justice retenue au moyen de décrets royaux délibérés en Conseil. Toutefois, le droit du Gouvernement de ne pas ratifier les décisions du Conseil était plutôt théorique que réellement exercé dans la pratique ; le Gouvernement ne pouvait d’ailleurs en user que dans le délai d’un mois à dater de la réception de la délibération du Conseil d’État, et sa décision devait être prise sous la forme d’un décret motivé, délibéré en conseil des ministres, contresigné par le président du Conseil, et publié dans la Gazette de Madrid.

Le Conseil d’État connaissait : — 1o comme juge d’appel, des affaires soumises en premier ressort aux commissions provinciales, et de certaines contestations portées d’abord devant les alcades, les gouverneurs des provinces ou les ministres considérés comme juges de premier ressort ; — 2o comme juge de cassation, des recours formés contre les décisions du tribunal des comptes (Tribunal de cuentas), mais seulement pour vice de forme ou infraction manifeste à la loi ; — 3o comme juge unique des réclamations formées contre les actes et décisions de l’autorité centrale, notamment en matière de marchés de travaux ou de fournitures passés par le Gouvernement, ou par les directions générales des services publics civils ou militaires.

Les décisions du Conseil en matière contentieuse pouvaient être prises sous trois formes, selon la nature et l’importance de l’affaire : elles pouvaient être rendues par la Section du contentieux, par la Chambre (sala) du contentieux ou par l’assemblée plénière du Conseil d’État.

La section du contentieux était composée de treize membres, dont cinq au moins jurisconsultes (letrados), et l’administration y était représentée par un officier du ministère public (Fiscal), assisté de quatre adjoints et ayant mission de représenter et de défendre l’administration, soit dans l’instruction écrite, soit dans le débat oral.

La chambre du contentieux, chargée de juger les affaires les plus importantes, était composée de la section du contentieux et d’un délégué de chaque section administrative ; deux membres au lieu d’un étaient délégués par la section correspondant au ministère intéressé [4].

L’assemblée plénière du Conseil d’État pouvait aussi se constituer en chambre du contentieux dans des cas exceptionnels, notamment pour statuer sur les recours dirigés contre des décisions de l’administration qui avaient été instruites et préparées par l’assemblée plénière, et sur des recours en révision formés contre des décisions de la section ou de la chambre du contentieux.


Législation de 1888. — La loi du 14 septembre 1888 a substitué aux corps administratifs, précédemment chargés de la juridiction, de véritables tribunaux auxquels elle donne le nom de tribunaux du contentieux administratif (Tribunales de lo contencioso administrativo). La réforme est complète en ce qui touche les tribunaux de premier ressort qui cessent de résider dans les commissions provinciales et deviennent entièrement distincts de l’administration active. Il n’en est pas tout à fait de même pour le tribunal supérieur qui, tout en acquérant une existence propre et un droit de juridiction indépendant de toute sanction royale [5], n’est pas entièrement séparé du Conseil d’État. Ses membres continuent à faire partie de ce corps, sans cependant participer à toutes les délibérations de son assemblée générale.

En même temps que la loi de 1888 imprime un caractère nettement juridictionnel à l’organisation des tribunaux administratifs, elle soumet leur procédure à des règles précises qui la rapprochent beaucoup de la procédure judiciaire.

Enfin, une autre particularité de cette loi, c’est qu’elle s’efforce de définir le contentieux administratif dans son titre Ier, intitulé : « Nature et conditions générales du recours contentieux administratif ». On sait que le législateur français a reculé devant cette tâche et a préféré s’en remettre à des règles générales et aux déductions qui en sont tirées par la jurisprudence ; il est permis de dire que le législateur espagnol n’échappera pas non plus à cette nécessité, car la plupart des règles qu’il pose avaient déjà place dans la doctrine, dans la jurisprudence, quelquefois même dans des textes législatifs, et l’on y voit réunies de véritables solutions de principes et de simples règles de recevabilité qui figureraient mieux dans une loi de procédure [6].

Tribunal supérieur du contentieux administratif. — Ce tribunal se compose de onze membres conseillers d’État, tous gradués en droit (Letrados) ; le président doit être pris parmi les anciens ministres de la Couronne, et le vice-président parmi les membres du Conseil d’État ou de la Cour suprême, en fonctions depuis deux ans au moins. Tous sont soumis aux mêmes règles d’inamovibilité et de discipline que les membres de la Cour des comptes (art. 12 et 14).

Le tribunal fait partie du Conseil d’État ; ses membres siègent avec voix délibérative à l’assemblée plénière du Conseil, quand celle-ci est appelée à délibérer : 1o sur les conflits de compétence entre les autorités administrative et judiciaire ; 2o sur des règlements et instructions générales pour l’exécution des lois ; 3o sur des réclamations formées contre des décisions non susceptibles de recours contentieux. Toutefois, la participation des membres du tribunal à ces délibérations de l’assemblée plénière n’est obligatoire que dans le premier cas ; dans les deux autres, elle est facultative pour le Gouvernement (art. 9).

La compétence du tribunal s’étend à toutes les affaires qui, d’après les lois de 1875 et de 1888, rentrent dans le contentieux administratif, sous réserve de la juridiction de premier ressort qui appartient soit aux tribunaux provinciaux, dans les affaires qui étaient antérieurement jugées par les commissions provinciales, soit aux ministres, gouverneurs et alcades dans quelques affaires déterminées. Dans toutes les autres affaires contentieuses, le tribunal statue comme juge unique.

L’administration est représentée devant le tribunal supérieur par un commissaire du Gouvernement (Fiscal), assisté d’un substitut et de six avocats fiscaux (abogados fiscales). Ils sont chargés de défendre, dans l’instruction écrite et le débat oral, l’administration et les corporations placées sous sa tutelle. Si le commissaire estime que la décision attaquée ne peut pas être défendue, il en fait rapport au ministre intéressé qui décide s’il y a lieu de persister dans la défense ou d’acquiescer à la demande. Le Gouvernement peut aussi, dans des affaires déterminées, se faire représenter par des commissaires spéciaux[7].

Un secrétaire chef et dix secrétaires sont attachés au tribunal.

Tribunaux provinciaux du contentieux administratif[8]. — Ces tribunaux sont composés d’éléments mixtes où domine l’élément judiciaire. La présidence appartient au président de la cour provinciale et, à son défaut, au président du tribunal criminel de la province. Les membres sont au nombre de quatre titulaires et de quatre suppléants, désignés pour un an et pris par moitié parmi les magistrats de l’ordre judiciaire et parmi les membres de la députation provinciale gradués en droit. Si la députation provinciale ne peut fournir le nombre voulu de titulaires et de suppléants remplissant cette condition d’aptitude, il est procédé à un tirage au sort parmi les magistrats retraités, les professeurs de droit et les avocats ayant dix ans d’exercice, résidant au siège du tribunal. On voit que l’élément administratif peut être ainsi très effacé.

De même que devant le tribunal supérieur, la procédure est écrite et suivie d’un débat oral à l’audience. Elle est astreinte à des formes rigoureuses tant pour l’introduction et la marche des instances que pour les enquêtes et les autres incidents[9].

Des jugements et de leur exécution. — Nous nous bornerons à signaler ici quelques règles qui sont également applicables au tribunal supérieur et aux tribunaux provinciaux, et qui appartiennent en propre à la législation espagnole.

En ce qui touche les jugements, la loi de 1888 permet de déroger au secret des délibérations ; elle autorise les juges dont l’opinion n’a pas prévalu à « sauvegarder leur vote » (salvar su voto) en le transcrivant avec ses motifs à la suite de la décision, et, ce qui est plus remarquable encore, en le faisant publier et notifier avec le texte de l’arrêt[10]. On ne peut nier qu’il n’y ait là une précieuse garantie du droit de la minorité, mais on peut se demander si les intérêts de la majorité et l’autorité morale de la chose jugée ne lui sont pas quelque peu sacrifiés.

En ce qui touche l’exécution à l’égard de l’administration, les décisions définitives sont communiquées, dans les dix jours, au ministre ou à telle autre autorité compétente, lesquels doivent accuser réception dans les trois jours et rendre compte, dans le délai d’un mois, de l’exécution donnée à la sentence. Si toutefois l’administration estime que, pour des raisons d’intérêt public, l’exécution doit être suspendue, elle a le droit de surseoir, à condition d’en informer le tribunal et de lui faire connaître ses motifs. Le tribunal peut alors allouer une indemnité à la partie qui subit le sursis. Le Gouvernement doit, en outre, rendre compte de tous les cas de suspension aux Cortès, ou aux autres assemblées compétentes, provinciales ou municipales, que la décision intéresse[11].

Si un crédit spécial est nécessaire pour que la sentence puisse être mise à exécution, le Gouvernement doit le demander dans le délai d’un mois, soit aux Cortès, soit aux assemblées locales[12].

L’infraction à ces règles engage la responsabilité personnelle des ministres et des autres administrateurs chargés de l’exécution de la décision ; elle constitue une « désobéissance punissable » (desobediencia punible) qui peut donner lieu à des poursuites devant la juridiction civile ou criminelle[13].


Conflits. — Les questions de compétence sont tranchées par décret royal rendu après délibération de l’assemblée plénière du Conseil d’État, à laquelle prennent part les membres du tribunal supérieur du contentieux administratif, comme nous l’avons vu ci-dessus. La loi du 14 septembre 1888 a maintenu pour le jugement des conflits la législation antérieure. Cette juridiction du Gouvernement en Conseil d’État s’exerce : 1o lorsqu’il y a conflit d’attributions, positif ou négatif, entre les ministres ou entre diverses autorités administratives ; 2o lorsque la décision d’une autorité ou d’un tribunal administratif est attaquée devant le Gouvernement, pour incompétence ou pour excès de pouvoir, par une autorité judiciaire qui se prétend lésée dans ses attributions ; 3o lorsqu’il y a conflit positif ou négatif entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire.

Le droit d’élever le conflit devant les tribunaux judiciaires, pour empiétement prétendu sur la fonction ou sur la juridiction administrative, appartient aux gouverneurs de province. La délibération du Conseil d’État, prise en assemblée plénière, sur le rapport de la section de grâce et justice, est transmise au président du conseil des ministres, et en outre au ministre de l’intérieur et aux parties intéressées dans le litige. Pendant un délai de quinze jours, chaque ministre peut demander que la question soit soumise au conseil des ministres, sinon un décret royal est rendu conformément à la délibération du Conseil d’État. Les décrets sur conflit sont considérés, dans le droit public espagnol, non comme des actes de juridiction administrative supérieure, mais comme de véritables actes de puissance gouvernementale et de prérogative royale, « le roi étant le supérieur commun de l’administration et de la justice et le régulateur suprême de toutes les juridictions » [14].


Poursuites contre les fonctionnaires. — Le droit public espagnol rattache également à la prérogative royale, exercée en Conseil d’État, les décisions à rendre sur la demande en autorisation de poursuites formée contre les fonctionnaires publics à raison d’actes de leurs fonctions. Les règles qui étaient appliquées en France avant l’abrogation de l’article 75 de la Constitution de l’an VIII sont encore en vigueur en Espagne ; on considère que le chef du pouvoir exécutif, de qui émanent les délégations de pouvoir et d’autorité faites aux agents de l’administration, a seul qualité pour apprécier les fautes et abus commis dans l’exercice de cette délégation. Sa décision est rendue après avis de l’assemblée plénière du Conseil d’État, quand la poursuite est dirigée contre les fonctionnaires supérieurs de l’administration, et après avis de la section correspondant au service intéressé, quand il s’agit d’agents inférieurs de l’État ou d’agents de l’administration provinciale ou communale.

  1. ↑ Derecho administrativo español, par Don Manuel Colmeiro, chef de l’administration civile et professeur à l’université de Madrid, 1865, tome II, p. 338.
  2. ↑ V. Colmeiro, op. cit., t. II, p. 361 et suiv. — Voy. aussi D. M. Alcubilla, Dictionnaire d’administration espagnole.
  3. ↑ Colmeiro, op. cit., t. II, p. 391.
  4. ↑ Les sections administratives du Conseil d’État sont les suivantes : Grâce et Justice, — Guerre et Marine, — Finances (Hacienda), — Intérieur (Gobernacion), — Commerce, — Colonies (Ultramar).
  5. ↑ L’article 8 de la loi de 1888 porte que la juridiction est exercée au nom du roi et par délégation de ses pouvoirs.
  6. ↑ Voici le résumé des règles posées dans ce titre Ier :

    Le recours contentieux administratif peut être formé contre les décisions administratives qui sont susceptibles d’exécution actuelle, qui émanent de l’administration dans l’exercice de ses facultés légales et qui violent un droit antérieurement acquis au demandeur en vertu d’une loi, d’un règlement, ou d’un autre acte administratif (art. 1er). Les décisions contre lesquelles on peut recourir par la voie gouvernementale (vor la via gubernativa), ou qui ne sont ni définitives ni tout au moins interlocutoires, ne sont pas susceptibles de recours (art. 2).

    Le recours contentieux peut également être formé contre les actes qui ne sont que l’application de décisions d’un caractère général, si celles-ci ont méconnu des droits résultant de la loi ; et il n’est pas nécessaire que ces droits aient été reconnus au réclamant personnellement, il suffit qu’ils l’aient été à des personnes se trouvant dans le même cas que lui (art. 2, § 3, et art. 3).

    La juridiction administrative continue de connaître de toutes les questions relatives à l’exécution, à l’interprétation, à la rescision des contrats passés par les administrations centrales provinciales et municipales pour les travaux ou les services publics de toute nature (art. 5).

    Ne sont susceptibles d’aucun recours contentieux : les décisions émanées du pouvoir discrétionnaire de l’administration ; — celles qui soulèvent des questions d’ordre civil on pénal relevant des tribunaux judiciaires ; — celles qui se bornent â reproduire ou à confirmer des décisions antérieures non attaquées dans les délais légaux ; — celles qu’un texte de loi soustrait expressément au recours contentieux ; — les décisions royales qui confèrent des grades ou des récompenses à des officiers des armées de terre ou de mer pour actions d’éclat, ou qui prononcent des retraits ou des rétrogradations de grades dans les formes de droit ; — les décisions rendues après avis du conseil supérieur de la guerre et de la marine délibérant comme conseil de l’ordre du Mérite militaire et d’autres ordres conférés à l’armée (art. 4).

    Les recours formés contre le recouvrement d’impôts et autres revenus publics, ou de créances liquidées au profit du Trésor, n’est recevable que si le réclamant en a préalablement effectué le paiement, à moins qu’il ne produise un certificat d’indigence (art. 6).

    En règle générale, aucun recours contentieux n’est recevable plus de trois mois après la notification de la décision attaquée, ou après sa publication dans la Gazette de Madrid ou dans le Bulletin officiel de la province, s’il s’agit d’un acte ne pouvant être notifié individuellement à tous les intéressés (art. 7).

  7. ↑ L’organisation et le fonctionnement du ministère public font l’objet du titre II, chap. IV, art. 19 à 25.
  8. ↑ Titre II, chapitre III de la loi.
  9. ↑ La procédure devant le Tribunal supérieur est détaillée dans le chapitre Ier du titre III (art. 32 à 62), et celle des tribunaux provinciaux dans le chapitre II du même titre.
  10. ↑ Art. 62 et 63, § 5.
  11. ↑ Loi de 1888, art. 84.
  12. ↑ Art. 85.
  13. ↑ Art. 86.
  14. ↑ Colmeiro, op. cit.
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