De l’Organisation civile du royaume d’Italie
L’Italie, depuis que sa situation a été si complètement transformée, se trouve, en présence d’une multitude de questions d’où dépend son avenir, et que nous sommes inexorablement obligés d’étudier, de préciser, autant qu’il est possible dans le tourbillon où nous vivons. Poser ces questions, qui préoccupent d’ailleurs beaucoup d’esprits, c’est le devoir de tous ceux qui aiment leur pays, qui croient à la puissance de l’opinion, et à la nécessité de ne point laisser dénaturer les conditions essentielles de notre régénération. Pour moi, je n’ai d’autre pensée et d’autre ambition que d’aider au travail commun et de contribuer à éclairer cette opinion publique à laquelle les gouvernemens sont tenus désormais de se conformer. Bien des gens nous diront et nous disent que l’Italie ne peut aujourd’hui songer qu’à l’action, qu’avant de fonder des institutions et de faire des lois, il y a la nation à former et à mettre, sur pied. Je ne nie pas qu’il n’y ait beaucoup de vrai dans cette manière de voir, et que, malgré ce que la prudence conseillerait peut-être après un chemin si rapidement et si heureusement parcouru, il ne soit désormais très difficile de s’arrêter. Les moyens défensifs et les finances deviennent donc naturellement dans ces conditions l’objet principal vers lequel se porte l’activité publique. Il n’est pas moins vrai qu’il y aurait une souveraine imprudence à ne point s’occuper dès ce moment de l’organisation civile qui peut seule nous assurer les bienfaits de la liberté et de l’indépendance. Le meilleur moyen d’intéresser tous les citoyens à défendre l’indépendance et la liberté, c’est de les faire concourir, chacun dans la sphère de son influence, au système politique qui régit le pays, et de leur montrer que l’état, au lieu de dépendre d’une seule tête, s’appuie sur la volonté libre et éclairée de la nation entière.
Jusqu’ici, sous l’empire de la préoccupation exclusive de notre indépendance la défendre ou à conquérir, l’idée qui nous a dominés et qui nous toujours est celle de l’unification. Il faudrait prendre garde de ne pas confondre l’unification avec la centralisation, car nous serions entraînés à établir une forme de gouvernement qui violerait toutes les traditions du pays qui serait en contradiction avec tous nos goûts et tous nos instincts. L’unité dans la politique générale extérieure et intérieure dans l’organisation de l’armée est essentielle pour la sûreté de l’état et pour la garantie de l’indépendance de la nation. Je n’ai pas non plus la pensée de mettre en question ces principes de droit qui sont inscrits dans la loi fondamentale, et qui régissent également tout le pays, tous les citoyens, toutes les provinces nouvelles ou anciennes. L’unification, ou plutôt la centralisation, qui serait dangereuse est celle qui embrasserait l’administration proprement dite, les institutions de bienfaisance, l’instruction publique à ses divers degrés.
Qu’on y songe bien : un grand centre administratif suppose déjà conduit à créer un grand centre de population et de richesse, en un mot une grande capitale. Il suffit de voir la plus légère idée de ce qu’est l’Italie, pour être convaincu qu’il ne saurait s’élever parmi nous une grande capitale qu’au détriment de cette vie locale qui depuis des siècles s’est créé une multitude de foyers à la surface ; de notre sol. La grande capitale et la grande centralisation administrative, nécessairement associées, auraient nécessairement pour conséquence de faire disparaître à la longue ces différences si multiples d’esprits ; d’habitudes de vie et de travail qui s’étendent à toutes les classes sociales, et qui ont en Italie, un caractère si distinct, si tranché. Un système politique qui serait fondé sur la destruction de ces différences qui aurait pour objet de jeter dans un même moule les divers peuples de la péninsule, ce système ne ferait pas seulement perdre à la nation des forces dès longtemps acquises, utiles au progrès intellectuel et matériel des populations ; il obligerait ces forces à se transformer et à prendre un cours tout nouveau dans un milieu moins favorable.
Une grande centralisation administrative aurait pour nous particulièrement d’autres fâcheuses conséquences. Ce système ne peut exister qu’en créant une classe très nombreuse de fonctionnaires publics vivant nécessairement aux frais de l’état et ne portant le plus souvent dans le maniement des affaires que des idées étroites ou plutôt des règles qui dispensent des idées, une routine lente, aride et imparfaitement éclairée. Nul ne doute assurément que tous ceux qui se laissent attirer par les emplois publics ne fussent infiniment plus utiles à la grandeur et aux libertés de leur pays en se créant dans le commerce, l’industrie, les sciences ou les lettres une existence indépendante, digne de citoyens libres. Le grand nombre des fonctionnaires publics est, on le sait, la plaie des budgets et absorbe des ressources qui seraient plus utiles ailleurs, qu’on pourrait même se dispenser de prélever par l’impôt sur les populations. Je pense qu’une des plus grandes découvertes que pût faire aujourd’hui un homme d’état serait de simplifier les rouages administratifs, de rendre plus facile et plus économique ; la perception des impôts. Tout le monde a applaudi dernièrement au projet présenté en Belgique pour l’abolition des octrois. La diminution des fonctions publiques, conséquence nécessaire de la décentralisation, est naturellement, on le comprend, un des moyens les plus efficaces pour réduire les dépenses improductives de l’état. Ce n’est pas l’occupation qui manquerait assurément à ceux qui végètent jusqu’ici dans d’obscurs emplois. Dans tous les cas, en se soulageant lui-même du fardeau de rétributions absorbantes, l’état pourrait aider à la transition par des concessions de terrains, faciles surtout dans certaines parties de l’Italie telles que la Sardaigne, les Maremmes, où il y a de vastes étendues qui ne demandent que l’emploi d’intelligences et de bras libres. Tout le monde y gagnerait, l’état qui réaliserait une notable économie, la richesse publique qui s’accroîtrait et les concessionnaires eux-mêmes. Je pourrais citer un grand nombre de propriétaires des environs de Pise aujourd’hui très riches, et dont la fortune a commencé avec des parcelles de terre qui leur ont été cédées sous certaines conditions par le gouvernement de Léopold Ier. C’est une question à étudier pour nos hommes d’état.
Enfin on peut ajouter qu’un grand centre administratif et une grande capitale attirent nécessairement une foule d’existences qui dissipent dans le luxe des fortunes considérables. Je me garderai bien de faire la guerre aux grandes capitales là où elles existent. Par cela même qu’elles se sont formées et qu’elles sont en progrès, il faut bien admettre qu’elles ont une raison d’être et que les inconvéniens qu’elles entraînent sont palliés ou surpassés par les avantages qui y sont attachés. Ce n’est pas le cas de l’Italie, où une telle création ne pourrait que paralyser la vie d’un grand nombre de villes importantes, dont chacune aurait des titres égaux à être cette capitale. En évitant la formation d’un de ces grands centres qui dévorent le plus souvent la substance d’un pays, nous restons dans la ligne de nos traditions, de nos goûts, de nos intérêts bien entendus ; nous empêchons une foule d’existences de se dépenser en pure perte dans un foyer d’agitations factices ; nous favorisons sur tous les points du territoire le développement égal et simultané de l’instruction, de l’agriculture, de l’industrie, du commerce, qui ont trop à souffrir de cette déperdition de forces dont une grande capitale est la source et l’occasion.
Je ne fais ici qu’exprimer sommairement quelques idées ; elles se résument, on le voit, dans un mot, la décentralisation, — la décentralisation sous toutes les formes, et tout d’abord dans l’administration, qui fonctionnerait dès lors sans complications, sans perte de temps, librement et à bon marché. Je ne m’occuperai pas de ce qui serait possible dans d’autres pays, mais je suis sûr que tous mes concitoyens éclairés, que tous les hommes qui siègent aujourd’hui dans le parlement national n’hésiteront pas un moment à reconnaître que dans tous les chefs-lieux de province de la Lombardie, du Piémont, de la Toscane, de l’Emilie, il serait possible de former un conseil, quelque nom qu’on veuille lui donner, capable d’administrer par lui-même utilement et offrant à l’état toutes les garanties nécessaires. Jusqu’ici, on a vu fonctionner deux systèmes opposés en apparence et ayant au fond les mêmes vices. Tantôt c’est une grande concentration administrative, tantôt c’est un morcellement de l’état en une multitude de petits centres incapables de se gouverner et auxquels on ne peut laisser sans danger une entière liberté. C’est entre ces deux extrêmes que doit se placer, selon moi, une décentralisation bien entendue. Dans un pays comme l’Italie, où la vie locale a été et est toujours si puissante, on peut assurément imaginer l’existence d’un grand nombre de centres administratifs secondaires, quoique importans encore, et ayant chacun en quelque sorte son gouvernement propre. Si je ne me trompe, avec le progrès naturel des lumières, avec la diffusion des principes d’un régime libéral, il n’y aurait aucun danger pour l’état à confier sans restriction toute l’administration de la province à un conseil élu par le peuple et à un corps de magistrats émané de ce conseil. Un aveugle esprit de routine peut seul trouver de l’avantage à créer une série d’autorités administratives à différens degrés. Le pouvoir nouveau que j’imagine n’est ni le centre administratif d’un grand état, ni l’autorité trop imparfaite d’une très petite localité ; c’est un pouvoir formé d’hommes instruits, indépendans, estimés dans tout le pays, et qui par conséquent ont le droit de fonctionner librement et de régler les choses essentielles de la province, telles que la police, les institutions de charité et de bienfaisance, l’instruction primaire, secondaire et technique, la construction et l’entretien des routes, des édifices et des monumens publics, la perception des impôts, etc. Toutes ces branches d’administration locale seraient confiées gratuitement à des députations formées d’hommes spéciaux et compétens.
Je sais bien quelle est l’objection qui s’élèverait contre ces idées dans les esprits habitués à la routine administrative : c’est que les municipalités, lorsqu’elles ont été laissées un peu trop libres d’agir, n’ont fait que des dépenses folles et des entreprises ruineuses en suivant l’impulsion des rivalités et des ambitions municipales. Grâce à Dieu, nous possédons aujourd’hui un grand correctif à ces abus : c’est la liberté avec toutes les institutions qui en découlent. Je le répète : dans les principales villes d’Italie, il y a ou il y aura bientôt des journaux, des cercles littéraires, des sociétés d’agriculture et d’économie politique, des écoles d’arts et métiers, des expositions industrielles, etc. : avec ces élémens, peut-on imaginer qu’il y ait du danger à confier toute l’administration locale aux magistrats élus par la province ? Au contraire, il est évident que l’autorité provinciale réunirait toutes les conditions d’une bonne et sage administration.
Ce n’est pas un projet que je formule ici, pas plus que je ne demande la transformation brusque de tout notre système administratif : je demande seulement à mes concitoyens et à mes collègues du parlement de prendre en considération ces idées et de les avoir toujours présentes à l’esprit dans l’élaboration des lois organiques du royaume Ne serait-il pas d’ailleurs assez facile d’imaginer des garanties contre les abus de ce système ? Le choix du premier magistrat parmi les élus du peuple serait réservé au roi. À la place du gouverneur et de l’intendant actuel, on pourrait mettre un fonctionnaire chargé de rendre compte au gouvernement des actes de l’autorité provinciale, de veiller à ce que ces actes ne soient jamais en opposition avec la loi fondamentale, et investi même d’un certain droit de veto dans l’établissement d’impôts nouveaux. Si je ne me fais illusion, il résulterait de ce système de grands bienfaits : presque tous les emplois dont la délégation se trouverait transférée de l’état à l’autorité provinciale seraient gratuits ; les affaires de la province, entièrement remises aux mains des hommes de la province, seraient mieux faites, ou du moins expédiées plus promptement et à moins de frais ; l’opportunité et la justice des actes administratifs seraient plus facilement reconnues et admises par les administrés ; ce serait en même temps une école toujours ouverte d’administrateurs et d’hommes politiques. En un mot, ce système satisfait aux conditions générales d’un régime libre, c’est-à-dire qu’il laisse aux administrés la plus grande somme de liberté possible, simplifie la machine administrative en la rendant moins coûteuse, et intéresse tous les citoyens à des degrés différens, dans la sphère de leurs lumières et de leurs facultés, à la marche de cet ordre nouveau.
Qu’on me permette d’ajouter quelques vues générales sur l’ensemble de notre organisation. Même dans l’hypothèse d’une décentralisation très large, il y aurait toujours à la tête du gouvernement un conseil d’état chargé de préparer les lois et les : règlemens, un certain nombre de ministres correspondant aux diverses catégories d’intérêts généraux ; de plus, le roi pourrait utilement accorder le titre de ministres d’état à des hommes politiques éminens qui se seraient signalés par de grands services rendus au pays, et dans des circonstances graves la couronne pourrait s’éclairer de l’opinion de ces conseillers extraordinaires : ce serait la part afférente à la politique proprement dite. Quant aux affaires du commerce, de l’industrie, des travaux publics, de l’enseignement, elles pourraient être placées sous la direction de conseils formés de notabilités spéciales, qui ne refuseraient point leur concours actif et gratuit. L’instruction publique devrait être l’objet d’une attention particulière et recevoir une constitution nouvelle. Une partie de l’enseignement, je l’ai déjà dit, resterait dévolue à l’administration provinciale. Il devrait néanmoins y avoir une autorité élevée chargée de veiller à l’exécution des lois et des règlemens généraux, de présider à la marche de l’instruction supérieure et placée à la tête du corps universitaire Quelle serait cette autorité, et d’où émanerait-elle ? Toutes les universités de l’état, c’est-à-dire les professeurs attachés à ces universités, formeraient un collège électoral chargé de dresser des listes de candidats sur lesquelles le roi choisirait un grand-recteur de l’instruction publique. Quant à la nomination des professeurs, elle pourrait être faite également ; par le roi par la proposition du grand-recteur, auquel des listes seraient présentées par les sections d’un institut scientifique qu’on créerait facilement en Italie par quelques modifications introduites dans les règlemens de la Société italienne fondée par le comte Lorgnia, et plus généralement connue sous le nom de Société des XL. Les membres de la Société italienne des Sciences devraient se réunir une fois par an dans une des villes principales du royaume, et pendant cette réunion le grand-recteur, leur soumettrait la liste des places de professeurs vacantes pour qu’ils eussent à présenter des candidats. C’est à dessein que dans cette organisation à élaborer pour l’instruction publique, je ne dis rien des beaux-arts ; il est reconnu aujourd’hui qu’en cette matière les gouvernemens ne peuvent rien : ils ont tort de s’en mêler autrement qu’en laissant à la couronne le soin de distinguer les œuvres d’un mérite supérieur.
Je pourrais continuer cet examen et montrer d’autres avantages considérables que trouverait l’état à s’exonérer le plus possible à laisser agir partout l’initiative libre des citoyens, les intérêts locaux ou privés, notamment en ce qui touche les entreprises industrielles et les travaux publics. Il est très douteux qu’il soit utile pour l’état de conserver soit en son nom propre, soit sous la forme mixte, qu’on a adoptée, les exploitations de mines, de grandes fermes, de chemins de fer, au lieu de céder tout cela à l’industrie privée. En un mot, ce que je demande, on le voit, c’est la décentralisation la plus étendue possible de l’administration et de tous les intérêts.
Mais, dira-t-on, le moment est-il venu de substituer ce système de liberté universelle à l’organisation administrative que les gouvernemens absolus ont laissée après eux dans les diverses provinces ? Lorsque le nouveau royaume est à peine formé et a bien des luttes à soutenir encore pour fonder définitivement sa constitution nationale, n’y aurait-il pas une singulière imprudence à entrer dans une voie où on risquerait de transformer le pays en une agglomération de petites républiques ? C’est l’objection qui se présente naturellement et que j’ai moi-même indiquée déjà. Je répondrai que la liberté est le meilleur moyen de créer une force réelle et efficace, de favoriser une union véritable et sincère. Les provinces seront les premières à reconnaître l’avantage de laisser au roi et au parlement la direction de tout ce qui intéresse l’indépendance et la constitution nationales, en se réservant uniquement à elles-mêmes l’administration de leurs propres affaires. Si nous voulons fonder quelque chose de solide et de durable qui soit à l’abri des reviremens, toujours à redouter chez les peuples méridionaux lorsque l’heure du danger est passée, il nous faut montrer dès aujourd’hui que nous sommes aptes à toutes les conditions d’un régime vraiment libéral, que notre organisation définitive doit reposer non sur la subordination des forces et des caractères des différera peuples de la péninsule, mais sur le plein et libre développement de ces forces et de ces génies divers.
Il n’est point à craindre que la décentralisation administrative soit le signal de la résurrection de petites républiques provinciales. D’abord, en fait de république, si l’on rêve quelque chose, c’est une république universelle, c’est-à-dire le renversement de tout notre système politique. Des provinces qui s’administreront librement, et qui, avec une loi électorale convenable, auront le choix de leurs fonctionnaires locaux, ne seront nullement conduites pour cela à usurper les droits des autorités générales de l’état ; elles ne seront pas de petites républiques, elles formeront un faisceau de forces libres et intelligentes groupées autour du parlement et du roi, symbole vivant et glorieux de la nation tout entière. Il faudrait supposer que nous voulons marcher contre toutes les idées modernes, que nous ne comprenons rien aux grands intérêts qui dominent aujourd’hui partout, que l’expérience du passé et les présages de l’avenir sont sans influence sur nos opinions et notre conduite, pour croire que nous puissions nous exposer à voir renaître en plein XIXe siècle l’Italie du moyen âge. Ce qui s’est passé dans l’Italie centrale depuis la paix de Villafranca, la persévérance, l’accord des populations, offrent à coup sûr un spectacle rassurant, et sont une preuve de sagesse autant qu’une garantie de succès.
Aurions-nous à redouter d’un autre côté les influences extérieures qui chercheraient à contrarier notre organisation politique dans un certain sens ? Un des plus grands avantages pour nous aujourd’hui, c’est que toute l’Europe est d’accord pour considérer ce qui se passe en Italie comme une affaire qui ne regarde que les Italiens seuls. Le principe de non-intervention nous couvre. Il n’y a donc aucun motif sérieux de croire que des considérations de politique internationale puissent peser sur notre développement intérieur. Nous croyons au contraire que l’opinion universelle nous est favorable, qu’elle nous encourage à mettre le plus promptement possible la main à cette œuvre longue et difficile, consistant à organiser un royaume composé de diverses provinces dont il est bon de conserver la vie propre en tant que la force et la grandeur de la nation n’en peuvent recevoir aucune atteinte. Les grands résultats que nous avons obtenus depuis un an sont le fruit de la patience, du courage, de la persévérance des Italiens et de l’assistance de nos alliés. L’avenir nous est assuré aux mêmes conditions. Dans le parlement, dans les conseils municipaux, dans la presse, chacun de nous, selon la portée de son influence, n’a aujourd’hui qu’un devoir à remplir, celui de seconder et de fortifier le gouvernement, afin qu’il puisse constituer le royaume de Victor-Emmanuel, noyau de notre nationalité. Restons donc fidèles à cette ligne de conduite, sans oublier que dans un pays comme l’Italie, où tant d’intérêts sont à ménager, le vrai problème à résoudre est de concilier les droits supérieurs de la nation avec le développement libre des populations de goûts, de mœurs, d’esprit divers, qui composent la péninsule. Là est pour nous la force, là est l’avenir.
C. MATTEUCCI.
V. DE MARS.