Le Budget des États-Unis depuis la paix
La dernière élection présidentielle a eu un double caractère, politique et financier. Le peuple américain, en adhérant au programme présenté par le parti républicain et en désignant le général Grant pour succéder à M. Johnson, n’a pas eu seulement en vue de reconstituer l’unité fédérale ébranlée par la rébellion ; il a en même temps affirmé sa résolution de consolider son crédit sur les divers marchés du monde, il a voulu mettre le congrès en demeure de s’entendre avec un pouvoir exécutif renouvelé sur la meilleure marche à suivre pour rétablir la prospérité financière de l’Union. Les mesures prises durant la dernière année fiscale indiquent chez les législateurs des États-Unis le ferme dessein d’éteindre rapidement les dettes contractées pendant la guerre ; cette œuvre colossale a été entreprise dès le lendemain même de la prise de Richmond. Au nombre des obstacles que l’Amérique, a rencontrés sur. sa route pour la réaliser, il faut placer les effets qui résultent, pour les États-Unis, de la situation de leur commerce international, ainsi que la dépréciation de la monnaie courante et des obligations de la dette.
Pendant le cours de l’année fiscale qui s’est terminée au 30 juin 1868, le commerce extérieur des États-Unis a présenté les chiffres de 1,842 millions de francs pour les importations, déduction faite des marchandises étrangères réexportées, et de 1,426 millions pour les exportations. La balance commerciale aurait donc été de 416 millions au détriment de l’Amérique. Cet écart est compensé par une exportation de métaux précieux qui s’est élevée à 424 millions. En 1869, il est notoire que l’écart commercial s’est accru au détriment de l’Amérique, et le chiffre de l’exportation des métaux précieux a en même temps diminué. Ceci tient à ce que le plus souvent, au lieu de s’acquitter vis-à-vis de l’étranger en espèces métalliques, l’Amérique a pris l’habitude de solder l’écart de la balance commerciale en obligations de la dette, qui, par suite de la consolidation du crédit et surtout en raison du chiffre élevé de l’intérêt qu’elles rapportent, trouvent sur nos marchés un placement assez facile. Néanmoins, ces titres étant encore cotés au-dessous du pair, l’exportation de ces valeurs constitue pour les débiteurs américains une perte sensible, puisqu’ils livrent en ce moment à leurs créanciers étrangers pour 80 fr. environ des effets destinés à un remboursement de 100 fr. Ce mode de paiement est d’ailleurs exposé à des chances diverses. Telle complication inattendue, même une inquiétude passagère sur les places européennes, peuvent aggraver la situation des vendeurs américains vis-à-vis des acheteurs étrangers, et amener une baisse subite dans la valeur commerciale des titres. Nous en avons vu un récent exemple. Le congrès a sans doute consolidé la situation des obligations fédérales par la loi qui en a régularisé le mode de remboursement, il n’a pas entièrement fait disparaître pour cela ces fluctuations subites.
À ces causes d’appauvrissement du marché monétaire aux États-Unis, viennent s’ajouter celles qui résultent de la situation faite aux billets du trésor par le cours forcé. La dépréciation qui en résulte pour la monnaie fiduciaire expulse les métaux précieux de la circulation. La reprise des paiemens en espèces ne pourrait manquer d’ailleurs de provoquer une diminution dans le prix de la main-d’œuvre, et faciliterait le développement des forces productives du pays. Or, du moment que les produits indigènes seront à même de soutenir avec moins de désavantage la concurrence du dehors, l’écart entre les importations et les exportations se modifiera dans un sens favorable aux intérêts de l’Union. Cette seconde question est encore pendante ; mais le principe en est nettement posé, et les représentans du pays ne sauraient tarder à la résoudre. Régularisation du mode de remboursement des titres, reprise des paiemens en espèces, ce sont les deux problèmes dont la solution importe avant tout au rétablissement de l’équilibre dans les finances américaines, et que nous allons examiner.
Dans son rapport de 1867, M. Mac-Culloch, secrétaire de la trésorerie, avait estimé les dépenses de l’année fiscale, qui se terminait le 1er juillet 1868, à 2 milliards 82 millions, les recettes à 2 milliards 210. Les dépenses s’élevèrent à 2 milliards, et l’excédant des recettes laissa disponible un boni de 150 millions[1]. Le trésor fédéral ne percevant pas l’impôt foncier, qui est attribué aux états et aux corporations municipales, les deux principales sources de revenu sont les douanes et les impôts intérieurs. Bien que le budget se fût soldé en excédant, grâce à des économies sur les dépenses prévues, le chiffre des recettes avait été inférieur à celui sur lequel on avait compté. C’était là un symptôme grave. Les douanes notamment avaient donné plus de 100 millions de moins que les années précédentes. Ce résultat a mis une arme puissante aux mains des partisans du libre échange. Ce n’est pas ici le lieu de s’étendre sur ce sujet : une pareille discussion est regardée en Europe comme épuisée. Il suffit de dire que les Américains considèrent en ce moment la question de la liberté commerciale moins peut-être au point de vue de la protection à donner à leurs industries naissantes qu’à celui des intérêts du trésor. Si l’expérience montre que le système adopté lui rapporte peu et n’avance guère l’heure tant désirée de l’extinction de la dette, les Américains ne s’entêteront pas longtemps dans ce rôle de champions des principes protectionistes.
Le rendement des impôts intérieurs a aussi accusé depuis 1866 une diminution importante, puisque les recettes ont suivi dans les trois derniers exercices une progression décroissante indiquée par les chiffres de 1,648,1,409 et 1,102 millions. Il faut dire en revanche que depuis la fin de la guerre le congrès a chaque année dégrevé une partie considérable des articles soumis à l’impôt. Le dernier rapport du commissaire du revenu intérieur calcule que ces dégrèvemens successifs équivalent aujourd’hui à une diminution de recettes de 917 millions ; les impôts qui frappaient les manufactures ont presque entièrement disparu. C’est là une réduction dont il y a lieu de tenir compte, si l’on veut se faire « ne idée exacte des ressources du pays.
Parmi les articles sur lesquels porte encore l’impôt, le droit perçu sur les recettes des maisons de banque, caisses d’épargne, chemins de fer, compagnies d’assurance, messageries, télégraphes, qui est généralement de 3 pour 100, a fourni 78 millions, le timbre sur les documens judiciaires et actes notariés 79 millions. Le rendement de l’impôt sur le revenu a été de 170 millions, il avait été de 320 millions en 1866 ; mais il ne faut pas perdre de vue que le chiffre du revenu libre d’impôt a été élevé de 3,000 à 5,000 francs : notons en passant que le revenu provenant des coupons de la dette publique n’est pas soumis à la taxe. Les patentes ont fourni 85 millions, les cotons ont donné 119 millions, les cigares et cigarettes 16, le tabac 79 ; la taxe a été appliquée à 590 millions de cigares et 41 millions de livres de tabac. Le droit perçu sur les esprits et liqueurs a été de 71 millions. Les frais de perception se sont élevés à 49 millions, soit environ 4,88 pour 100 du revenu de l’impôt. Il est d’ailleurs question de remanier les circonscriptions, afin de réduire le personnel et de diminuer par conséquent la somme des traitemens affectés à ce service.
Le budget des dépenses se subdivise en six chapitres. Le premier comprend la « liste civile, » c’est-à-dire les traitemens payés aux membres du congrès, du pouvoir exécutif, des tribunaux fédéraux et des gouvernemens des territoires. Le total de ce chapitre ne dépasse pas 63 millions. Le président reçoit un traitement annuel de 130,000 francs, le vice-président, le président de la chambre, les chefs des divers départemens, ont 42,000 francs ; les membres du congrès touchent 26,000 francs, plus au commencement et à la On de chaque session une indemnité de voyage calculée d’après la distance entre leur lieu 3e résidence et la capitale fédérale.
Les dépenses résultant des relations internationales forment le second chapitre ; elles s’élèvent à 7 millions, sur lesquels le traitement des agens diplomatiques et consulaires figure pour un peu plus de 5 millions. Les deux autres millions représentent les frais de rapatriement, subventions aux lignes de steamers, dépenses de l’exposition universelle de Paris, secours et indemnités de toute sorte.
Sous le titre de dépenses diverses sont classées celles qui correspondent à notre budget extraordinaire. Pour chacune, des demandes de crédit spéciales et nominatives doivent être présentées au congrès. Le total s’en élève à 211 millions.
Le département de l’intérieur a son budget classé dans un chapitre à part. Ce département n’a aucun rapport avec ce que nous appelons du même nom dans nos royaumes fortement unifiés et centralisés. Le gouvernement fédéral n’a en effet rien à voir dans l’administration intérieure et les dépenses spéciales de chacun des états. Les dépenses affectées au gouvernement des territoires qu’administre directement le congrès sont, ainsi que nous l’avons vu, comprises dans la liste civile et soldées par le département d’état. Le budget de l’intérieur ne comprend donc que les subsides accordés aux tribus indiennes (21 millions), et les pensions servies aux anciens soldats et matelots que leurs blessures ont mis hors d’état de suffire à leurs besoins, ainsi qu’aux veuves et enfans de ceux qui sont morts au service de leur pays ; le chiffre de ces pensions est de 127 millions, et le chapitre de l’intérieur figure dans l’ensemble du budget pour un total de 148 millions.
Le département de la guerre, du 30 juin 1867 au. 1er juillet 1868, a dépensé 653 millions. C’est un chiffre considérable sans doute pour une armée réduite aujourd’hui, moins de 50,000 hommes. Il faut se souvenir que dans ce chapitre figurent les frais de la campagne soutenue contre les Indiens dans le Kansas occidental et une somme de 339 millions représentant une partie des primes d’engagement payées par les états pendant la guerre et remboursées par le trésor fédéral. La totalité des primes d’engagement se trouvant remboursées à l’heure qu’il est, le budget de la guerre pour l’année courante présentera une diminution notable. Il est estimé à 495 millions.
A la marine enfin, qui fait l’objet du dernier chapitre, ont été affectés 137 millions, ce qui porte les dépenses proprement dites du trésor à 1,219 millions. La somme de 2 milliards, montant total du budget, est complétée par les intérêts de la dette, 744 millions, et par 37 millions consacrés à racheter des titres avant l’échéance.
Les débuts de l’exercice 1868-1869 ont été mauvais. Durant le premier trimestre de l’année budgétaire, les recettes ont été de 503 millions et les dépenses se sont élevées à 557. Le déficit a donc été pour cette période de 54 millions. M. Mac-Culloch, qui estimait les recettes à 1 milliard 805 millions et les dépenses à 1 milliard 782 millions, avait compté sur un excédant de 27 millions. Les faits ont semblé un moment donner tort à ses calculs ; on a même pu craindre, pendant quelques mois, que les recettes ne devinssent impuissantes à faire face aux dépenses, quoique le chiffre de ces dernières eût été considérablement réduit. Heureusement cette crainte a été passagère. La situation s’est modifiée du tout au tout depuis l’avènement au pouvoir de l’administration nouvelle. Les résultats obtenus ont dépassé les espérances conçues par le chef du département de la trésorerie, et, autant qu’on peut le calculer approximativement, il est probable que l’exercice qui s’est clos le 30 juin 1869 se sera soldé par un excédant de 160 millions.
Au 1er juillet 1868, la dette fédérale s’élevait au chiffre de 13 milliards 972 millions[2]. L’encaisse du trésor étant à cette époque de 665 millions, le chiure net de la dette était de 13 milliards 277 millions, et la réduction opérée du 1er septembre 1865, époque où la dette atteignit son maximum, au 1er juillet 1868 avait été de 1,338 millions. Du 1er juillet au 1er novembre 1868, la dette a augmenté de 116 millions, ce qui ramène la réduction obtenue jusqu’à cette date à 1,222 millions.
Il a été payé toutefois aux divers états, pour remboursement de primes d’engagement aux volontaires, des sommes qui s’élevaient au 1er novembre 1868 à 3 milliards 341 millions. Ces versemens ont été portés au budget ordinaire de la guerre. Ils auraient pu très légitimement, sinon figurer au chapitre des dépenses extraordinaires, puisque ces sortes de dépenses sont soigneusement bannies de la comptabilité américaine, au moins être considérés comme accroissant d’autant le chiffre de l’amortissement déjà réalisé. Une autre dépense qu’on pourrait également défalquer de la dette et qui depuis peu est regardée comme formant un chapitre spécial, ce sont les obligations trentenaires émises par le gouvernement pour hâter la construction des lignes ferrées du Pacifique. Le total de ces subventions aux compagnies s’élevait à 301 millions le 1er avril 1869. L’année fiscale qui nous occupe a donc été grevée de déboursés exceptionnels. Du 1er novembre 1867 au 1er novembre 1868, — et cette période a été signalée dans le rapport de M. Mac-Culloch comme la plus pénible pour les intérêts du trésor fédéral, — celui-ci a fourni sur ses ressources ordinaires 128 millions aux chemins de fer qui traversent le continent américain, 38 millions d’indemnité payés à la Russie pour l’acquisition du territoire d’Aliaska, 223 millions en remboursement de primes d’enrôlement, et 21 millions pour intérêts de titres échus avant le 1er novembre 1867, mais payés postérieurement à cette date, soit en tout 410 millions. Si le département financier n’avait eu à faire face qu’aux dépenses normales, celles-ci, au lieu d’excéder les recettes, seraient restées de 222 millions au-dessous. Du 1er novembre 1868 au 1er juin 1869, la dette a encore diminué de 27 millions, si l’on tient compte des obligations émises en faveur des lignes du Pacifique pendant cette période, et de 83 millions, si on les néglige. Avec cette dernière manière de calculer, la diminution totale depuis le 1er septembre 1865 est de 1,545 millions.
Notons en même temps que l’année 1868 a été une période de transformation politique et financière, que l’antagonisme entre les deux branches du gouvernement a paralysé le développement de la prospérité du pays. Le régime militaire maintenu dans les états du sud jusqu’à l’époque où ceux-ci ont accepté les conditions mises à leur réadmission dans l’association fédérale, la campagne dirigée contre les Indiens, ont été une source considérable de dépenses et ont empêché jusqu’à présent de remettre complètement l’armée sur le pied de paix.
Dès l’année 1868, le décroissement continu des revenus du trésor avait éveillé les préoccupations publiques. Le budget des recettes avait subi depuis 1866 une diminution de 30 pour 100. Ce chiffre correspondait sans doute dans une certaine mesure à celui des réductions opérées sur les impôts intérieurs. Toutefois les résultats obtenus indiquaient un affaiblissement des forces productives du pays ; il fallait y porter promptement remède. Qu’allait-on faire ? Les impôts écrasaient-ils la production ? Pouvait-on espérer que par une diminution des taxes on obtiendrait une augmentation de recettes ? Le malaise tenait-il à l’insuffisance de la circulation ou à la dépréciation du papier-monnaie ? Était-il vrai, comme le prétendaient quelques-uns, que la mission de percevoir l’impôt fût confiée à des mains infidèles ? Si l’on ne pouvait obtenir un accroissement de revenu, chercherait-on pour le moins à y suppléer par une diminution des dépenses, et les économies purement administratives suffiraient-elles à rétablir la situation respective des deux budgets telle qu’elle s’était présentée deux ans auparavant ? C’est alors que deux moyens de parer au mal furent soumis à l’appréciation du pays. La solution proposée devait produire à la fois une augmentation des recettes par l’assujettissement des titres de la dette à l’impôt sur le revenu et une diminution des dépenses par le remboursement en papier des obligations fédérales connues sous le nom de 5-20[3].
Les 5-20 sont les seuls titres pour le paiement desquels la loi ne se soit pas expliquée d’une manière catégorique. Elle a spécifié que les 10-40 seraient remboursés en monnaie métallique. Elle a indiqué le paiement en papier pour les anciens 7-30 et le petit nombre de certificats encore en circulation. Quant aux 5-20, l’acte du 25 février 1862, qui a autorisé la première émission de ces titres, ne dit pas explicitement s’ils seront payés en or ou en billets ; il porte simplement qu’ils seront « rachetables cinq ans et remboursables vingt ans après l’émission, de plus échangeables contre des billets de la trésorerie. » Cependant rémission de la première série de 5-20 était antérieure à l’établissement du cours forcé des billets. Ceux-ci avaient donc à ce moment la valeur de l’or, et le législateur ne se trouvait point dans la nécessité de stipuler expressément le remboursement en monnaie métallique. On ne saurait donc inférer du silence de la loi que le paiement en or des 5-20 fût facultatif.
L’assimilation des titres de la dette aux autres Valeurs soumises à l’impôt sur le revenu ne s’appuyait pas sur des motifs beaucoup plus valables. Comment ! disaient ceux qui la proposaient, les agriculteurs, les industriels, les commerçans, dont la fortune est toujours plus ou moins aléatoire, sont contraints de remettre à l’état une part de leurs profits annuels, et les capitalistes, dont le revenu, placé en titres de la rente, se trouve à l’abri des risques et des incertitudes commerciales, auraient l’avantage d’être dispensés de contribuer aux charges publiques ! Le raisonnement peut être spécieux ; il fut loin de convaincre le congrès, qui n’accorda pas même à ces théories l’honneur d’une discussion sérieuse. C’est aux États-Unis du reste qu’une semblable doctrine avait le moins de chances de faire fortune. Les titres de la dette fédérale ne sont point, comme les consolidés anglais ou la rente française, un placement dans lequel les porteurs de titres n’ont en vue que le paiement à perpétuité d’annuités fixes en échange desquelles ils abandonnent tout droit.au remboursement du capital. Aux États-Unis, le gouvernement s’engage à rembourser la valeur des obligations souscrites dans un délai stipulé, et à servir jusqu’à remboursement un intérêt déterminé. C’est un contrat absolument semblable à celui qui intervient entre prêteur et emprunteur ordinaires. L’une des parties n’a pas le droit à elle seule d’en modifier les termes. D’ailleurs il pouvait se présenter des éventualités telles que les États-Unis se trouveraient dans la nécessité de faire un nouvel appel aux capitaux étrangers. Ils se seraient placés dans une situation désastreuse, si, pour alléger momentanément leurs charges budgétaires, ils s’étaient exposés à ne pouvoir plus placer leurs emprunts futurs dans les autres-pays.
Sur les deux questions ainsi posées devant l’opinion publique, le parti républicain, fort d’avoir réussi à consolider l’Union en réglant la situation si longtemps indécise des anciens états confédérés, abordait franchement la défense des principes qui sont la base du crédit. Il repoussait le remboursement des 5-20 en papier et l’établissement d’une taxe sur le revenu provenant des titres de la dette. Un groupe peu nombreux dans lequel figuraient entre autres les noms de Thaddeus Stevens et du général Butler, s’inspirant d’une affection respectable pour la monnaie nationale plutôt que des véritables principes de la science économique, se séparait seul sur ce point du reste des républicains. Les démocrates se divisèrent sur la question financière comme sur la question politique. Une fraction du parti à la tête de laquelle se trouvait le président de la cour suprême, M. Chase, ancien ministre des finances, se plaça sur le terrain adopté par la majorité des républicains ; mais elle ne tarda pas à se perdre dans la masse des démocrates qui crurent devoir prendre une position opposée.
Tandis que la question était ainsi débattue avec une égale vivacité par les deux partis, le congrès, réuni en permanence à Washington, cherchait le moyen d’arriver à une solution qui allégeât les charges du trésor, comme le demandaient les démocrates, tout en respectant l’intégrité de la loi, ainsi que le réclamait l’intérêt bien compris du crédit de la nation. On se demanda si le résultat cherché ne pourrait être obtenu en substituant aux titres en circulation des titres passibles d’un intérêt annuel moins élevé. Cette opération ne pouvait se faire qu’en employant à racheter les 5-20 le produit d’un grand emprunt nouveau dont l’intérêt serait moindre que l’intérêt dû aux porteurs des 5-20. On resterait ainsi dans la légalité, on s’en tiendrait aux engagemens pris à l’époque de l’émission des 5-20, et en même temps on fournirait au gouvernement tous les moyens d’équilibrer son budget. M. Sherman, président du comité financier au sénat, présenta dans ce sens au congrès un projet de loi qui, après une longue discussion dans les deux chambres, fut voté le 25 juillet 1868. « Le secrétaire de la trésorerie, y était-il dit, est autorisé à émettre des titres de la valeur de 100 dollars, ou des multiples de cette somme, remboursables en monnaie métallique au gré des États-Unis dans un délai de trente et de quarante ans, et dont les intérêts seront payables par semestre en monnaie métallique. Les titres remboursables en quarante années porteront un intérêt de 4 1/2 pour 100, et les titres remboursables en trente années un intérêt de 4 pour 100. Ces titres et l’intérêt dont ils sont passibles seront exemptés du paiement de tout impôt ou contribution envers les États-Unis, sauf l’impôt sur le revenu, ainsi que de toute autre forme d’impôts établis par des autorités locales, municipales ou d’état. Ces titres seront exclusivement employés à racheter ou à remplacer une égale somme des titres des États-Unis connus sous le nom de 5-20 actuellement en circulation ; il en sera émis une somme suffisante pour couvrir le capital de ces titres et non au-delà. »
De plus une somme fixe de 710 millions de francs provenant du produit des douanes devait être affectée, pendant le cours, de chaque année fiscale, à solder les intérêts et à réduire le capital de la dette publique. Il ne devait être prélevé aucune commission par les agens du gouvernement pour le paiement à l’étranger des coupons semestriels des titres du nouvel emprunt Ce bill ne fut pas signé par M. Johnson. Le congrès s’y attendait ; il s’était même ajourné avant l’expiration du terme de dix jours accordé au président par la constitution pour examiner les projets de loi soumis à son appréciation. Les auteurs de la loi du reste avaient l’air eux-mêmes de ne la mettre en avant que pour tâter l’opinion. Il fallait établir le crédit du pays sur une base solide avant de songer à une opération aussi considérable. Du moment d’ailleurs que la conversion en titres nouveaux des titres alors en circulation était toute volontaire, évidemment les porteurs de titres 5-20, qui donnaient un intérêt de 9 1/2 à 10 pour 100, se garderaient bien d’échanger les valeurs qu’ils avaient entre les mains contre des obligations ne rapportant que 4 et 4 1/2 pour 100. D’autre part, les capitalistes qui éprouvaient le désir d’acquérir des fonds des États-Unis devaient préférer acheter des bons 5-20, cotés alors à 68, et offrant un revenu bien supérieur à celui que promettait le nouvel emprunt. L’assurance d’un remboursement en monnaie métallique, énoncé dans le bill de M. Sherman, avait perdu toute importance depuis que le parti républicain avait inséré le paiement en or des 5-20 dans son programme électoral.
Les délégués du parti républicain, réunis en convention à Chicago le 20 mai 1868, avaient, au point de vue politique, sanctionné la marche suivie par le congrès dans l’œuvre de reconstitution des états du sud, et au point de vue financier ils avaient « condamné la répudiation sous toutes les formes comme un crime national. » Conformément à la tactique ordinaire et à l’organisation vigoureuse du parti républicain, les divergences d’une fraction honorable, mais minime, de ses membres, s’étaient effacées devant la nécessité de présenter.au pays un programme net, défini, uniforme. Le parti républicain n’était pas muet dans cette manifestation solennelle sur la question de conversion. Il l’envisageait au point de vue le plus honnête et le plus pratiqué. « La période fixée pour le paiement de la dette nationale, disait la plate-forme de Chicago, doit être étendue d’une manière équitable ; il est du devoir du congrès de réduire le taux d’intérêt de cette dette dès qu’on pourra le faire honnêtement. La meilleure politique à suivre pour diminuer le fardeau de notre dette est d’améliorer notre crédit de manière que les capitalistes soient disposés à nous prêter de l’argent à un taux moindre que celui que nous payons actuellement, et que nous devrons payer aussi longtemps que l’on parlera de la répudiation partielle ou totale, ouverte ou déguisée de la dette. »
La convention démocratique se réunit à son tour dans la ville de New-York le 4 juillet, jour anniversaire de la proclamation de l’indépendance. Le parti, moins bien discipliné que son adversaire, finit néanmoins par s’organiser, et s’efforça d’obtenir par la solennité de la forme ce que chez lui le fond avait de défectueux. Obligé de passer un peu condamnation sur ses visées politiques, il voulut du moins faire étalage de plans financiers en désaccord complet avec ceux des républicains, et il se donna le tort de risquer un dangereux appel aux passions de la partie la moins éclairée de la population américaine. « Paiement de la dette publique des États-Unis aussi rapidement que possible, tout l’argent pris au peuple par l’impôt, sauf ce qui est nécessaire aux dépenses gouvernementales, devant être économiquement administré et appliqué à cet amortissement, » tel était le programme adopté. Quant aux moyens, la plate-forme démocratique continuait ainsi : « Toutes les fois que les titres ne porteront pas expressément ou bien que la loi autorisant l’émission ne stipulera pas qu’ils devront être remboursés en monnaie métallique, ils doivent en droit et en justice être remboursés en monnaie légale des États-Unis. Une même taxe pour toutes les formes de la propriété basée sur la valeur réelle, y compris les titres du gouvernement et autres fonds publics ! Une seule monnaie pour le gouvernement et le peuple, le travailleur et le fonctionnaire, le pensionné et le soldat, le producteur et le porteur de titres ! » En échange de cette interprétation partiale du contrat entre le trésor et ses créanciers, les démocrates promettaient une diminution des impôts intérieurs et une modification du tarif douanier dans le sens de la liberté commerciale.
Dès l’ouverture de la campagne, la situation se présentait dans des conditions favorables aux républicains. Ceux-ci pouvaient en effet, vis-à-vis de leurs adversaires, opposer les actes,accomplis dans le passé aux vagues promesses d’un avenir douteux, le respect des engagemens à une banqueroute mal déguisée. Pour tous ceux qui connaissaient les États-Unis, il n’y avait pas de doute que le corps électoral ne ferait bonne justice des erreurs qu’on lui présentait sous la forme séduisante d’une réduction prochaine des charges supportées par le pays. Ce fut en effet ce qui arriva. Le 3 novembre 1868, le candidat républicain, le général Grant, fut élu président. Vingt-six états, réunissant 217 voix présidentielles, lui accordèrent leurs suffrages. M. Seymour, le candidat des démocrates, obtenait 80 voix, et la majorité dans 8 états seulement, notamment dans celui de New-York, grâce au vote des électeurs irlandais de la métropole commerciale de l’Union.
Le scrutin du 3 novembre réglait en principe la question financière soumise à l’appréciation du pays ; il ne restait qu’à la formuler en termes légaux, et le congrès n’allait pas tarder à s’acquitter de ce devoir. Néanmoins, dans le message qu’il adressa au congrès le 8 décembre, M. Johnson ne put résister au plaisir de jeter un dernier défi à ses vainqueurs. « Divers plans, disait-il, ont été proposés pour le paiement de la dette publique. Quelles que soient les différences quant au temps et au mode de rachat, ils semblent être d’accord sur ce point qu’il est juste et convenable de réduire l’intérêt. Le secrétaire du trésor, dans son rapport, recommande le taux de 5 pour 100 ; le congrès, dans un bill passé avant l’ajournement du 27 juillet dernier, demandait ceux de 4 et de 4 1/2 pour 100 ; aux yeux de beaucoup de personnes, 3 pour 100 constitueraient un intérêt complètement suffisant. Ce serait offrir aux créanciers publics une libérale rémunération de l’emploi de leur capital, et ils auraient lieu de s’en tenir pour satisfaits. » M. Johnson terminait cette partie de son message par une phrase très significative, « Les leçons du passé, ne craignait-il pas d’écrire, avertissent les prêteurs qu’il ne faut pas exiger de l’emprunteur une trop rigoureuse observation de la lettre du contrat. »
Ce langage était une insulte à l’assemblée, dont les principes en matière économique venaient de recevoir la sanction solennelle du suffrage populaire. Le congrès et le sénat auraient pu renvoyer purement et simplement le message à celui qui l’avait écrit, la proposition en fut faite ; ils se contentèrent d’en ordonner le dépôt sur les bureaux de leurs présidens respectifs, afin qu’il n’en fût plus question. Toutefois ces paroles, transmises par le télégraphe, produisirent une grande émotion sur les marchés européens, par contre-coup aux États-Unis, et amenèrent une forte baisse sur la cote des titres. Le congrès comprit qu’il fallait arrêter cette panique, et dès le lendemain furent votées des déclarations par lesquelles il déclinait toute solidarité avec les opinions présidentielles. « La répudiation de la dette nationale, disait la résolution adoptée par la chambre dès représentons, sous quelque forme et à quelque degré que ce soit, est odieuse au peuple américain, et dans aucun cas ses délégués ne consentiront à offrir aux créanciers publics, comme remboursement intégral, une somme inférieure à celle que le gouvernement s’est engagé à leur solder. » La résolution votée par le sénat était plus explicite encore. « La dette publique des États-Unis (sauf dans les cas où la loi qui en autorise l’émission a fait une déclaration contraire) est due en monnaie métallique ou son équivalent, et les États-Unis par les présentes s’engagent solennellement sur leur bonne foi à ce que le remboursement en soit ainsi effectué. »
La majorité des deux chambres n’avait plus qu’à transformer en loi l’expression de ses volontés. Tel fut l’objet du bill présenté par M. Schenck et adopté le 1er mars 1869. La déclaration du sénat que nous venons de citer y était reproduite en termes presque identiques. Quant à la circulation fiduciaire, le congrès s’engageait à lui donner toute son attention dans un délai prochain, car il était stipulé « qu’aucun des titres portant intérêt ne pourrait être racheté ou remboursé avant l’échéance, à moins qu’à cette époque les billets des États-Unis ne fussent conversibles en monnaie métallique au choix du porteur, ou que des titres des États-Unis portant un taux d’intérêt moins élevé que les titres à racheter ne pussent être vendus au pair en monnaie métallique. » Les pouvoirs du quarantième congrès ayant cessé le 4 mars 1869, c’est-à-dire avant l’expiration du délai accordé au président pour examiner la loi, le bill financier de M. Schenck resta sans effet. Aussi l’un des premiers actes des nouveaux représentans du pays fut-il de confirmer le bill voté par leurs prédécesseurs, et la loi, soumise cette fois à la ratification du président Grant, fut immédiatement revêtue de sa signature.
Relativement au papier-monnaie, voici quel est en ce moment l’état de la question. Depuis l’établissement du cours forcé, la dépréciation de la monnaie légale a subi de brusques et désastreuses oscillations. La prime de l’or s’est élevée parfois durant la guerre jusqu’à 180 pour 100, de sorte que 280 dollars en papier représentaient 100 dollars en or. Cette diminution de la valeur commerciale des greenbacks ne tenait pas sans doute à un manque de confiance dans les destinées futures de l’Union ; ceux qui la défendaient ne doutèrent jamais du triomphe définitif de la cause fédérale. Elle était due à l’incertitude où l’on se trouvait quant à la somme des sacrifices auxquels le pays pouvait être contraint de se soumettre. Lorsque la guerre fut terminée, que les arriérés eurent été soldés et la dette flottante définitivement éteinte par l’émission du grand emprunt des seven-thirties (7-30), lorsque le pays fut assuré que la somme de papier-monnaie en circulation ne serait pas augmentée, l’agio sur l’or se maintint vers un taux moyen de 40. pour 100, tout en restant soumis à des sauts brusques. Au moment de la guerre d’Allemagne de 1866, il passa brusquement de 25 à 55 pour 100 ; chaque paiement des intérêts de la dette, selon qu’il s’effectuait en or où en greenbacks, le faisait aussi varier dans un sens ou dans l’autre. Il fallait évidemment donner à l’étalon monétaire une fixité plus grande.
Pour atteindre ce but, il n’y avait qu’un seul moyen efficace : c’était la reprise des paiemens en espèces. On proposa d’appliquer au rachat des greenbacks une partie de l’encaisse métallique du trésor. Cet encaisse varie, d’après les états publiés chaque mois, entre 400 et 600 millions. Les besoins courans, disaient les partisans du projet, n’absorbent pas la totalité de cette somme, et on pourrait consacrer la partie disponible à rembourser en or les billets qui seraient présentés à la trésorerie. On comptait, par cette mesure, relever tout de suite le cours des greenbacks et les ramener au pair en peu de temps. M. Mac-Culloch répondait fort justement que cette manière d’agir constituerait une imprudence grave, tant que la conversion de 7-30 en 5-20 ne serait pas achevée. « Dans l’incertitude où je suis, ajoutait-il, de savoir s’il sera plus avantageux, suivant la situation du marché, de rembourser les 7-30 en papier ou de les échanger contre les 5-20 que le congrès m’a autorisé à émettre, il est indispensable de conserver un encaisse qui me permette de prévoir avec une égale confiance cette double alternative. » Cet encaisse constituait d’ailleurs la réserve à l’aide de laquelle il était toujours certain de pouvoir faire face aux intérêts de la dette. Pour que le crédit des États-Unis n’eût pas à redouter les suites d’une diminution éventuelle des recettes, il fallait que le ministre des finances gardât entre ses mains une avance assez considérable pour assurer le service régulier des coupons. Le système proposé n’était donc praticable qu’à la condition de pouvoir compter avec certitude sur un excédant de recettes, et la situation n’était point assez assurée pour cela en ce moment. Afin de satisfaire pourtant ceux qui attribuaient la gêne du marché à l’insuffisance des agens d’échange, le congrès abrogea la loi qui enjoignait au chef du département financier de racheter 21 millions de francs de billets par mois. Cette loi avait eu pour effet d’amener une réduction de 279 millions dans la circulation fiduciaire. Depuis qu’elle a été abrogée, le chiffre de la dette sans intérêts est resté à peu près stationnaire, puisqu’entre le 1er novembre 1867 et le 1er juin 1869 il ne s’est élevé que de 2,056 à 2,064 millions, soit un accroissement de 8 millions en dix-neuf mois.
Ce qui complique surtout la question de la reprise des paiemens en espèces, c’est la présence dans la circulation des billets émis par les banques nationales. D’après la loi, chaque association de banque est obligée de déposer au moment où elle se constitue un certain nombre de titres des rentes fédérales, en échange desquels elle est autorisée à émettre une somme de billets égale à 90 pour 100 de la valeur de ces titres. Les billets ainsi émis doivent être reçus en paiement des impôts, droits d’excise, terres de l’état et de toutes les autres dettes envers les États-Unis, à l’exception des droits d’importation. Réciproquement ils doivent être acceptés en paiement de toutes les dettes des États-Unis, à l’exception des intérêts de la dette fédérale et du rachat des billets de la trésorerie, qui ont cours forcé (legal tenders). La monnaie légale des États-Unis se compose donc, outre les billets de la trésorerie, des billets émis par les banques nationales. La circulation de ces derniers, au mois d’octobre 1868, représentait une somme de 1 milliard 559 millions, garantis par le dépôt de titres de la dette ayant une valeur de 1 milliard 813 millions. Supposons que le gouvernement se trouve un jour en présence d’un excédant de recettes, et qu’il conserve continuellement un encaisse métallique suffisant pour permettre à tout individu porteur d’un billet de la trésorerie de recevoir à présentation une somme égale en or, la valeur des billets s’élèvera au pair, et la circulation s’augmentera de tout le numéraire aujourd’hui inactif. Cette opération, il est probable que le gouvernement pourrait la commencer avant longtemps ; reste à savoir si les banques nationales seraient en mesure de reprendre les paiemens en espèces aussi facilement que le gouvernement le ferait à l’égard de ses propres billets. Là est le principal obstacle à la prompte solution du problème. Jamais en effet le congrès ne prendra une mesure qui léserait les intérêts des banques ; ce serait porter atteinte à des intérêts considérables et commettre une imprudence en même temps qu’une injustice.
Il faut éviter d’ailleurs de modifier subitement la situation respective des débiteurs et des créanciers d’une manière trop considérable. M. Mac-Culloch a donc proposé par son dernier rapport un ensemble de dispositions propres à conduire vers une réforme graduelle. D’abord on rendrait légale dans les transactions entre particuliers la stipulation que le contrat devra être exécuté en espèces métalliques. Après le 1er janvier 1870, les billets de la trésorerie cesseraient d’avoir cours forcé dans les transactions privées ; après le 1er janvier 1871, ces billets cesseraient d’avoir cours forcé dans les transactions, de quelque nature qu’elles soient, sauf en ce qui touche certains paiemens à opérer par le gouvernement ; on autoriserait l’échange facultatif de ces billets contre des obligations de la dette fédérale ; enfin un délai serait accordé aux banques nationales pour reprendre le paiement en espèces de leurs propres billets.
Il est dans les habitudes du pouvoir législatif aux États-Unis de ne point régler de question grave, soit politique, soit financière, avant qu’elle n’ait été profondément mûrie par la discussion du pays. Le congrès s’est contenté jusqu’ici de prendre en considération la plupart des propositions qui lui ont été présentées. Celle de M. Mac-Culloch en provoquera évidemment beaucoup d’autres. Quelque mesure que prenne d’ailleurs le congrès pour hâter l’accomplissement du vœu qui tient le plus au cœur de tous les Américains, c’est-à-dire le prompt amortissement de la dette, le succès en dépendra de la prospérité industrielle et commerciale de la jeune et énergique nation des États-Unis. Sous ce rapport, les progrès sont rapides. Sous l’égide d’une administration homogène et appuyée par la majorité du pays, l’édifice ébranlé par la guerre se reconstitue plus solide qu’il ne l’a jamais été. Les résultats fournis par le rendement des taxes intérieures témoignent que l’industrie se développe dans des proportions gigantesques en dépit des charges qui la grèvent. Autant qu’on en peut juger par les chiffres obtenus depuis le commencement de l’année, le produit des douanes sera d’environ 1 milliard 100 millions ; c’est le revenu le plus élevé qu’elles aient encore donné. Les richesses, agricoles du territoire fédéral se présentent dans des conditions également favorables. La récolte du mais dans le bassin du Mississipi a été en 1868 de 329 millions d’hectolitres, soit une augmentation de 50 millions sur l’année précédente. Pour 1869, on espère qu’elle atteindra facilement 360 millions d’hectolitres. Dans le sud, le travail libre s’organise de plus en plus. La récolte du coton semble devoir dépasser la dernière, qui a été de 2,380,000 balles ; elle atteindra probablement celles des années antérieures à la guerre. La vente de la récolte de 1868, estimée à environ 1 milliard 200 millions, a contribué à rétablir la richesse du sud. Les sucreries même, dont le travail est très pénible, ont donné l’année dernière un produit de 250 à 300,000 barriques.
La marche que le cabinet de Washington est appelé à suivre est d’ailleurs nettement tracée par le résultat des dernières élections ; la crise ministérielle que viennent de traverser les États-Unis n’entraîne point une modification des principes sur lesquels repose le gouvernement du pays, et au point de vue financier le nouveau secrétaire de la trésorerie s’écartera sans doute fort peu de la route suivie par son prédécesseur. Pour remplacer M. Mac-Culloch, qui, en adoptant les vues politiques de M. Johnson, s’est aliéné la confiance du congrès, le président Grant avait d’abord appelé au département de la trésorerie M. Stewart, riche négociant de New-York. M. Stewart ayant dû se retirer en présence d’une loi votée en 1789, et qui interdit aux fonctionnaires du département financier de se livrer à des opérations commerciales, le président a confié ce portefeuille à M. Boutwell, membre de la chambre des représentans. Le nouveau secrétaire de la trésorerie appartient au Massachussetts, berceau de la liberté religieuse et politique des États-Unis et l’un des rares états qui, au lieu de se prévaloir de la loi établissant le cours forcé du papier, ont refusé jusqu’ici de solder l’intérêt de leur dette particulière autrement qu’en espèces métalliques.
Les titres de la dette, qui, à l’époque des élections présidentielles, étaient cotés à 70 fr., se sont rapidement élevés à 83 fr. Depuis que le coupon de mai en a été détaché, ils ont naturellement fléchi ; mais le prix en est aujourd’hui de 80 fr., ce qui équivaut à une amélioration de 10 pour 100 depuis le mois de novembre. Quand le congrès aura pris une décision relativement au papier-monnaie, il y a tout lieu de croire qu’une amélioration analogue se produira dans la valeur commerciale des greenbacks, et que la prime sur l’or s’abaissera graduellement jusqu’au pair. L’énergie avec laquelle, ce peuple, adonné jusque-là aux arts de la paix, s’est levé pour défendre son intégrité et sa constitution menacées, l’étendue des sacrifices qu’il a subis pour affirmer et maintenir son unité, sont un gage certain qu’il ne faiblira devant aucune mesure à prendre pour consolider son crédit et effacer au plus vite toutes les traces d’une guerre de géans.
GEORGE ODILON-BARROT.
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Recettes prévues Recettes réelles Douanes 865 milles Douanes 871 millions Terres 9 Terres 16 Impôt intérieur 1,108 Impôt intérieur 1,012 Divers 228 Divers 248 Total 2,210 Total 2,150 - ↑ Sur cette somme, 11 milliards 40 millions formaient la dette dont les intérêts sont payables en or, 669 millions celle dont les coupons ne sont exigibles qu’en papier, 100 le montant des titres échus et non réclamés, 2 milliards 63 millions la circulation fiduciaire, et 91 millions les dépôts de métaux précieux remboursables à vue.
- ↑ Nous rappellerons que les noms adoptés pour désigner ces titres indiquent le nombre d’années au bout desquelles ils avaient été déclarés remboursables lors de l’émission : ainsi les 5-20 (five-twenties) sont des obligations remboursables en cinq ans au moins, vingt ans au plus. Les 7-30 tirent leur nom du taux d’intérêt auquel ils furent émis. Voyez la Revue du 15 septembre 1868.