Un ouvrage récent sur les États-Unis
On éprouve quelque surprise quand on relit aujourd’hui l’Esprit des lois de Montesquieu. L’on trouve un peu trop nue la classification qu’il fait des trois gouvernemens : républicain, aristocratique, monarchique ; trop dogmatique sa façon de parler des lois, des principes de ses trois gouvernemens. « Je suivais mon objet, dit-il, sans former de dessein ; je ne connaissais ni les règles, ni les exceptions ; je ne trouvais la vérité que pour la perdre. Mais quand j’ai découvert mes principes, tout ce que je cherchais est venu à moi, et dans le cours de vingt années, j’ai vu mon ouvrage commencer, croître, s’avancer et finir. » Nous ne voyons plus les choses si complaisamment ni si simplement ; Montesquieu lie toutes les parties du corps politique à un moteur unique qu’il nomme l’honneur dans les monarchies, la vertu dans les républiques, auquel, dans les aristocraties, il ne donne point de nom précis, et qu’il a quelque peine à y bien définir. Il crée ainsi trois espèces politiques ; tout au plus consentirions-nous à y voir trois genres, pour emprunter encore la terminologie des sciences naturelles ; mais nous nous trouverions encore trop en dehors de la vérité. Il faut regarder sous les mots et les formules ; il y a monarchie et monarchie, comme il y a république et république. N’a-t-on pas donné ce dernier nom aux petites tyrannies italiennes de la renaissance, au gouvernement oligarchique de Venise ? ne le donne-t-on pas à la confédération helvétique ? et si l’on étudie l’histoire des cantons, on y trouve les institutions les plus dissemblables, ici un gouvernement presque patriarcal, là des oligarchies jalouses, ailleurs une démocratie sans frein. Dans les Provinces-Unies, l’histoire nous montre une république municipale et bourgeoise, qui, pour sa défense, s’est donné une dynastie de protecteurs et a pu glisser ainsi sans efforts dans la monarchie tempérée. On pourrait étendre longuement ce tableau, et si l’on s’attachait à un autre « principe » de Montesquieu, au principe monarchique, on rencontrerait des variétés de gouvernement tout aussi dissemblables.
L’école historique moderne est sévère, parfois jusqu’à l’injustice, pour les généralités sentencieuses : elle est réaliste et ne veut que des faits. Les sciences politiques, qui en ont subi l’influence, ne séparent plus les institutions des hommes, elles ne les regardent plus comme un simple vêtement jeté sur les sociétés humaines, mais comme une part essentielle de leur organisme, participant de leur santé, de leur force ou de leur faiblesse, de leur vigueur ou de leur dépérissement. Elles étudient, d’une part, à côté des lois, les mœurs ; à côté des constitutions, ceux qui les appliquent. Le temps viendra peut-être où l’on reléguera les déductions systématiques de l’Esprit des lois avec les fadeurs du Temple de Cnide ou les plaisanteries froides et surannées des Lettres persanes.
L’école moderne ressent-elle encore, pour la Démocratie en Amérique, l’enthousiasme que souleva ce bel ouvrage à son apparition ? Nous en doutons : par un contraste singulier, plus la démocratie entre dans nos lois, plus nous la jugeons avec hauteur ; ceux qu’elle écrase de son niveau, pour prendre une sorte de revanche ; ceux qu’elle comble de ses faveurs, pour se montrer supérieurs à leur fortune. Il faut le dire aussi, la manière noble de Tocqueville ne convient guère aux générations nouvelles ; il a eu, il est vrai, l’avantage de voir l’Amérique de ses propres yeux, mais i’ parle peu de ses impressions, il s’oublie et ne songe qu’aux grandes questions de droit constitutionnel. Dans son livre, tout est sévère, impersonnel : on reste sur le grand théâtre de la politique, on n’entre pas dans les coulisses. Cinquante ans après l’apparition de cet ouvrage, il était permis, sans être téméraire, d’aborder le sujet qui y avait été traité d’une façon si magistrale. M. le duc de Noailles l’a fait dans un livre qu’il a intitulé : Cent ans de république aux États-Unis. Un vicomte de Noailles avait été au nombre des gentilshommes français qui prirent part à la guerre de l’Indépendance : comme la plupart de ses compagnons d’armes, le vicomte de Noailles s’était enthousiasmé pour l’Amérique, et, dans une de ses lettres à Alexandre Hamilton, il prédisait un magnifique avenir à un continent où les opprimés de l’univers entier viendraient chercher la liberté. Ces souvenirs ont-ils été pour quelque chose dans l’entreprise du duc de Noailles ? il se pourrait ; mais le titre même de son livre indique qu’il a surtout voulu chercher aux États-Unis une grande leçon pour l’Europe et particulièrement pour la France. Montrer les résultats de la plus grande expérience démocratique et républicaine qui ait encore été faite, tel a été son but : « Où, dit-il, pourrait-on discerner plus nettement les conditions et les conséquences du gouvernement populaire, ce qu’il promet, ce qu’il donne, ce qu’il coûte ? »
La pensée première a été une pensée critique : je vais donner, s’est dit l’auteur, à la démocratie le plus magnifique théâtre d’action, un continent entier, des richesses naturelles de toute sorte, point de voisins, la paix assurée, l’égalité, la liberté la plus complète, et, au bout de cent ans, je vous montrerai tous les vices de l’Europe et des vices inconnus à l’Europe, le paupérisme, la lutte du travail et du capital, des inégalités de fortune inouïes, l’immoralité dans la politique et dans l’administration, la corruption organisée et pour ainsi dire encadrée d’une manière permanente.
Pour remplir ce programme, il ne suffisait pas de faire une étude de droit constitutionnel, de repasser par les mêmes chemins que ceux qui ont analysé la constitution américaine ; à côté du texte, il fallait mettre le commentaire. M. le duc de Noailles s’y est appliqué ; il nous dit lui-même que u faire le prophète au sujet d’un grand pays que l’on n’a jamais ni habité ni visité serait une témérité sans excuse ; » mais, s’il ne l’a ni habité ni visité, son livre démontre qu’il n’a rien épargné pour connaître tous les ressorts de sa vie politique et pour pénétrer aussi profondément que possible dans le mécanisme des institutions. Tout ce qu’ont écrit les Américains, les Anglais, les Allemands sur ce sujet, il l’a lu ; il est resté, pour ainsi dire, en contact personnel avec les États-Unis par les revues et les journaux, apprenant jusqu’à l’argot politique des États-Unis, si expressif au reste et si pittoresque. Tout cet effort témoigne d’une grande sincérité, et l’on pourrait dire que l’auteur n’a pas plus fait son livre que son livre ne l’a fait ; car, du commencement à la fin, on y voit une sorte de transformation : le second volume est plus près de la vérité que le premier. Cette recherche constante, parfois un peu pénible, de la vérité, se fait partout sentir; les négligences mêmes du style en témoignent[1]; le souci du fond l’emporte partout sur le souci de la forme.
Le grand labeur auquel s’est livré le duc de Noailles n’a pas été sans résultats; et, sur quelques points, son analyse des institutions américaines est plus vraie que celle de Tocqueville. Nous citerons particulièrement ce qui concerne le caractère et le rôle de la cour suprême des États-Unis. On croit encore assez généralement que cette cour suprême a pour mission d’interpréter la constitution, et que son interprétation a force de loi. C’est une erreur : la cour suprême n’interprète la constitution que comme elle interprète toutes les lois. A ses yeux, la constitution n’est que la loi constitutionnelle.
Tocqueville avait écrit, en parlant de la cour suprême : « Elle est chargée de l’interprétation des lois et de celle des traités... On peut même dire que ses attributions sont presque entièrement politiques, quoique sa constitution soit entièrement judiciaire. « Il avait été comme ébloui par la majesté de cette cour « lorsque l’huissier, s’avançant sur les degrés du tribunal, vient à prononcer ce peu de mots : « L’état de New-York contre celui de l’Ohio, » on sent qu’on n’est point là dans l’enceinte d’une cour de justice ordinaire. »
M. le duc de Noailles a vu ici plus juste, il montre comment l’acte législatif n’est jamais supprimé ni modifié par un arrêt de la cour suprême, bien que l’arrêt judiciaire subsiste pour les parties en cause. L’œuvre des constituans de Philadelphie, Washington, Hamilton, Morris, a été peu modifiée, et dans ses parties essentielles, reste la même aujourd’hui qu’elle était il y a cent ans. On a beaucoup écrit sur cette constitution, on s’est beaucoup moins occupé des constitutions particulières des états; le sujet, pourtant, en vaut la peine, et nous regrettons qu’il n’ait pas tenté M. le duc de Noailles. Les états sont libres de se donner telle constitution qu’il leur plaît; la constitution fédérale ne leur interdit que le gouvernement monarchique, l’esclavage (depuis l’année 1865 seulement) ; elle garantit aux citoyens le droit de suffrage, mais un état particulier reste parfaitement libre, par exemple, d’avoir deux chambres ou de se donner une chambre unique.
Il y a aujourd’hui 32 constitutions particulières d’états et dans chacune vous trouverez un sénat : le principe de la dualité parlementaire a été partout spontanément admis ; et les dernières de ces constitutions sont d’hier, elles n’ont pas été rédigées par Hamilton et par Gouverneur-Morris, elles sont l’ouvrage d’hommes obscurs, qui vivent dans des pays dont les noms mêmes étaient hier inconnus : ces pionniers, ces émigrans, ont la modestie de croire que ce qui a été bon pour les États-Unis pourrait bien l’être pour l’Utah ou le Colorado. Ce fait pourrait être opposé partout à ceux qui critiquent les chambres hautes, car la liberté la plus complète a été laissée aux faiseurs de constitutions des états ; toujours ils ont senti le besoin de copier les grandes lignes de ce qu’on pourrait appeler la constitution mère. Celle-ci a tout ou presque tout prévu, en ce qui concerne les pouvoirs publics; mais il y a des choses qui, par leur nature, échappent à tous les calculs de la prudence humaine. Qu’importe que le sénat soit bon, si les sénateurs sont mauvais, que la cour suprême soit admirable, si les juges de cette cour suprême sont méprisables, que le président ait toute la puissance nécessaire au pouvoir exécutif, s’il s’en sert mal ou ne s’en sert pas, que l’indépendance des états ait des limites bien tracées, si ces limites sont sans cesse franchies ! « Quand les Américains exaltent leurs institutions, a écrit M. Bagehot, ils se font tort à eux-mêmes de tous les éloges auxquels ils ont droit... Les hommes de Massachusetts seraient capables de faire bien marcher n’importe quelle constitution. »
Une des grandes difficultés du gouvernement parlementaire est la constitution de deux grands partis de gouvernement, dont aucun ne soit révolutionnaire. Le duc de Noailles a bien compris que tout le jeu de la constitution américaine se subordonne à l’organisation des partis. Sur ce point fondamental, il a été vraiment original. Avez-vous jamais vu aux abords d’une mine ce qu’on nomme les ateliers de préparation mécanique? Le minerai passe dans des appareils de toute sorte, cribles, tamis, bocards, lavoirs; ce n’est qu’au terme que vous apercevez le métal précieux. Ce qui était de la boue est devenu de l’or, de l’argent, du cuivre. Les partis sont des sortes de grands ateliers de préparation politique; au terme vous avez l’or présidentiel ou sénatorial, l’argent des membres du congrès ; les politiciens les ont fait sortir de la gangue commune ; ils ont amené la poussière ou la boue électorale dans des canaux bien préparés, savamment dirigé les volontés individuelles vers un but commun, donné un sens au chaos. La machine électorale américaine est compliquée : le personnel politique est nombreux, depuis le politicien de cabaret jusqu’aux grands inspirateurs du parti, au boss (c’est le nom familier donné aux chefs d’atelier) qui reste à demi dans l’ombre, et qui envoie ses ordres par ses pages, ses écuyers tranchans, les henchman; depuis ceux qui pérorent en tout lieu, les stump speakers (le stump est la souche de bois des défrichemens de l’ouest), jusqu’à ceux qui entraînent les grandes réunions dites caucus, les conventions, et qui rédigent les plat forma; depuis le journaliste de village jusqu’aux directeurs redoutés des grands journaux de New-York, de Boston, de Philadelphie, de Chicago. Il n’est que trop facile, et M. le duc de Noailles ne s’en fait pas faute, de faire la critique de cette organisation; mais, si le suffrage universel n’obéit pas à la voix d’un maître absolu, il faut bien qu’il choisisse entre des partis, des programmes, des candidats. Le peuple est comme une nébuleuse, qui se condense autour de quelques centres d’attraction; le gouvernement de parti semble indispensable dans une république libre, et un certain degré de corruption naît malheureusement du besoin de maintenir les partis, d’entretenir leur activité et leur ambition. Une propagande incessante, effrénée, ne saurait, en effet, rester toujours désintéressée : le danger grandit quand sont résolues les questions capables de remuer les âmes généreuses, comme la question de l’esclavage, et qu’on n’a plus à résoudre que des problèmes économiques qui touchent directement aux intérêts. C’est alors que la politique de couloir, ce qu’on nomme le lobbyism, devient presque toute la politique et que l’homme d’état fait place à l’homme d’affaires.
Pendant trois ou quatre générations, déjà, les Américains ont donné ce spectacle de deux grands partis traditionnels, qui se succèdent l’un à l’autre sans violence, et qui, sans être également conservateurs, sont pourtant tous deux conservateurs. « Presque partout, dit le duc de Noailles, le peuple se divise en sections horizontales. Les couches supérieures, c’est-à-dire les classes riches et élevées, composent le parti conservateur, tandis que la population pauvre et ignorante des couches profondes constitue le parti destructeur et subversif. L’Amérique, au contraire, est partagée verticalement en deux partis, dont chacun va du sommet au tréfonds de la nation et comprend toutes les classes ou catégories sociales. » Rien de plus vrai, et il en résulte que l’inspiration, dans l’un comme dans l’autre parti, vient d’en haut.
Le parti républicain, arrivé au pouvoir avec Lincoln, sut maintenir l’Union contre les efforts réunis du Sud et des démocrates du Nord; ce fut son âge héroïque, et il sembla qu’il n’eût qu’à recueillir tranquillement les fruits d’un triomphe glorieusement et chèrement acheté. Il n’y a plus beaucoup de survivans des contemporains et des auxiliaires de Lincoln, de Seward, de Sumner, de Farragut, de Grant : l’un d’eux me faisait récemment une revue rapide de l’histoire récente des partis américains. « Mes amis et moi, me disait-il, avons cru nécessaire, après la guerre, de maintenir le parti républicain au pouvoir, aussi longtemps au moins que nous avions devant nous ce que nous appelons the solid South, c’est-à-dire un groupe d’États vaincus par les armes, dont nous ne suspectons en rien la loyauté, mais qui sont rentrés dans l’Union avec la plénitude de leurs droits ; qui, s’ils n’ont plus leurs anciennes ambitions, ont forcément des regrets et des souvenirs, et dont nous trouvons toujours devant nous les représentais unis en un groupe compact, indivisible. Seuls, nos démocrates du Nord ne nous inquiétaient pas; avec l’appui du solid South, ils devenaient redoutables, ou plutôt le Sud pouvait redevenir redoutable avec eux. « Il est résulté de cette situation délicate et difficile, il faut l’avouer, que le parti républicain, pour se maintenir au pouvoir, a cru pouvoir user de tous les moyens ; la préoccupation patriotique des chefs est devenue, chez les instrumens, la licence et la corruption. Le mal a pris de telles proportions qu’à un certain moment, des républicains puristes (on les a nommés mugwumps) se sont détachés de leur parti, et, en se portant dans le camp démocratique, ils ont assuré l’élection de M. Cleveland. La majorité républicaine se vit réduite à deux voix dans le Sénat. Assurément, M. Cleveland a traversé très honorablement la présidence; mais, sous son administration, les forces des deux partis se sont trouvées si également balancées qu’il en est résulté une sorte d’impuissance et d’anémie politique. La dernière élection a rendu la présidence au parti républicain, et l’on voudrait espérer qu’il profitera de la leçon qu’il a reçue, qu’il donnera des satisfactions plus sérieuses à ce groupe des puristes, qui, pour ne pas être un groupe parlementaire, n’en a pas moins une influence légitime dans le pays.
Le strict dualisme des partis semble être un phénomène naturel aux États-Unis, comme en Angleterre; c’est dans les traditions de la race anglo-saxonne que M. le duc de Noailles voit la source véritable de la grandeur et de la prospérité des États-Unis. L’influence anglaise, cela est incontestable, a été l’influence maîtresse; les Pilgrim fathers ont apporté avec eux plus qu’une civilisation, plus qu’une religion, plus que des lois, un certain mode de sentir et de penser. C’est sur ce fonds qu’a vécu et grandi l’Union; mais ce fonds a reçu et reçoit encore les incessantes alluvions de l’émigration. Les deux races anglaise et irlandaise se retrouvent, de l’autre côté de l’Atlantique, aussi antipathiques l’une à l’autre que dans la Grande-Bretagne : l’une éprise d’ordre, conservatrice, docile aux lois; l’autre toujours révoltée, turbulente, incapable de repos. Le flot de l’émigration irlandaise submerge surtout les grandes villes, celui de l’émigration allemande va plutôt mourir dans les campagnes, qu’elle féconde, mais couvre, au moins pendant une ou deux générations, de son épaisse ignorance. La libre Amérique reçoit le rebut du monde entier, le residuum des civilisations usées. Du côté de l’Océan-Pacifique, c’est le residuum bien autrement vil de la Chine ; le Heathen Chinee est devenu un fantôme pour les Américains de vieille souche. Dans les États du Sud, ils ont à compter avec les noirs. Si encore tous ces nouveaux-venus, tous ces déserteurs de l’Europe ou de l’Asie se contentaient de la plus large liberté civile qu’il soit possible d’imaginer et ne prenaient point, par l’exercice du droit électoral, leur part dans le jeu des institutions politiques ! Les partis en ont décidé autrement ; ils veulent enrégimenter l’ignorance et la misère à leur profit ; dans l’ardeur de la lutte, ils recherchent tous les auxiliaires. Ils se flattent de pouvoir éternellement encadrer, diriger ces immenses armées électorales.
La démocratie, ne pouvant se passer de guides, prend tous ceux qui s’offrent à elle ; et, plus le suffrage est étendu, plus sont inégales les chances de celui qui ne parle qu’au nom de la raison, qui ne promet que ce qu’il croit pouvoir tenir, et les chances de celui qui prodigue les promesses et exalte les espérances. Le premier signe de la corruption du gouvernement populaire, c’est le dégoût que les honnêtes gens ressentent à se mêler des affaires publiques. Laissant aux politiciens de profession le forum, ils se vouent au soin exclusif de leurs affaires et se cachent dans l’ombre de la vie domestique.
- Paulum sepultæ distat inertiæ
- Celata virtus[2].
Dans les grandes villes, le gouvernement municipal tombe parfois aux mains les plus indignes : les rings, les syndicats politiques, mettent les deniers publics au pillage. Le Tammany-ring de New-York a pendant de longues années affligé les honnêtes citoyens par ses scandales et ses vols.
Les assemblées des états n’ont pas été aussi atteintes par la corruption que les conseils municipaux des grandes villes, il y en a qu’on pourrait citer comme des modèles de sagesse, qui recueillent les fruits d’une expérience déjà longue ; chez d’autres, l’organisme constitutionnel est à peine ébauché, c’est la maison taillée à coups de hache avec les troncs de la forêt défrichée. Le système fédéral, et c’est là son grand mérite, abrite des gouvernemens très divers en qualité ; il y en a de bons, il y en a de détestables : mais, si vous regardez l’ensemble, le point central où se font les lois fédérales, et où des états si divers trouvent une représentation commune, il semble que les instincts généraux de cette vaste démocratie ne soient pas destructeurs, qu’elle accepte volontiers l’héritage du passé, qu’elle ne repousse pas de parti-pris, qu’elle recherche plutôt les noms qui rappellent de grands services rendus à la patrie ; qu’elle ait une sorte de foi dans les vertus de la constitution, loin de songer à l’ébranler chaque jour.
Le duc de Noailles a signalé les succès et les mécomptes des États-Unis ; il a montré les dangers qui les menacent, la corruption croissante, le socialisme naissant, l’inégalité de plus en plus grande des conditions. Il voit la démocratie asservie à ce que les moralistes américains appellent énergiquement le « mammonisme. »
La religion de Mammon est devenue malheureusement une religion universelle, et nous doutons que la poursuite de la richesse soit plus âpre, plus ardente aux États-Unis que dans les vieux pays d’Europe ; on peut dire toutefois que l’argent a un empire plus visible, plus insolent et plus insupportable dans les démocraties où rien ne subsiste plus de ce qui donne de l’éclat aux monarchies et aux aristocraties ; lorsque toutes les forces d’imagination ont perdu leur puissance, il ne reste que des forces matérielles ; on peut détruire tous les privilèges, l’argent conserve le sien. Son empire aux États-Unis a été longtemps contenu, non par les lois, mais par ce qu’on pourrait appeler la puissance des mœurs ; mais il a fini par changer les mœurs et a mis à son service ce qui lui faisait d’abord obstacle.
On a pu croire longtemps que, dans un pays où le travail trouvait des espaces sans limites, où nulle loi, nul privilège ne gênait la liberté humaine, chacun trouverait une vie facile, que, dans ce monde nouveau, on ne connaîtrait ni l’excès de la richesse ni celui de la pauvreté ; ceux qui ont étudié les lois de l’économie politique savent que de telles espérances sont futiles ; nulle constitution, nul artifice législatif ne peut modifier longtemps l’effet de ces lois fatales ; le taux des salaires agricoles et industriels des États-Unis se lie aujourd’hui au taux des salaires en Europe et même en Asie ; la facilité nouvelle et croissante des communications a donné aux lois de l’offre et de la demande une force plus irrésistible et plus prompte. Le sort du fermier du Kansas, du forgeron de la Pensylvanie ne se décide plus uniquement dans le Kansas et dans la Pensylvanie. Chaque vie tient à des fils sans nombre, étendus à l’infini. Les démocraties souffrent des maux des monarchies, celles-ci expient les fautes des démocraties. Les destinées humaines semblent partout devenir plus incertaines ; il faut acquérir beaucoup pour conserver un peu ; et l’auri sacra fames n’est plus seulement l’incitant de l’homme amoureux du plaisir, du luxe ou du pouvoir, c’est aussi le stimulant du père de famille, inquiet de l’avenir de ses enfans.
En écrivant son ouvrage, si substantiel et si consciencieux, sur les États-Unis, le duc de Noailles a beaucoup pensé à la France, mais il s’est refusé le facile plaisir des comparaisons, et des allusions ironiques. Nous ne pouvons que l’en féliciter : son livre y a gagné en sérieux : les mots de république et de démocratie couvrent d’ailleurs, en France et aux États-Unis, des choses bien dissemblables. Si l’on ne regarde qu’aux institutions, tout diffère, le mode d’élection du président, sa prérogative, le caractère de son cabinet, ses rapports avec les chambres, la constitution et les attributions du Sénat, les limites du pouvoir législatif, les rapports du pouvoir judiciaire et du pouvoir législatif. Si l’on regarde à l’administration et à l’éducation publique, les dissemblances sont encore plus profondes ; car, d’un côté, l’on trouve l’administration la plus centralisée, pénétrant dans tous les détails de la vie provinciale et communale, distribuant l’instruction primaire et secondaire à tous les citoyens ; de l’autre, des états qui s’administrent eux-mêmes, qui ont leurs gouvernemens, leurs chambres, leurs lois propres, leurs communes libres, leurs universités indépendantes. Le gouvernement fédéral des États-Unis est véritablement un gouvernement sui generis, et ce serait une grossière erreur que de croire que toutes les démocraties copieront ce modèle. Elles ont déjà trouvé, elles trouveront encore d’autres formes du gouvernement démocratique, allant depuis la démagogie la plus révolutionnaire et la plus niveleuse jusqu’à la délégation de la souveraineté de tous à un seul.
AUGUSTE LAUGEL.