Circulaire relative à l’organisation du travail gouvernemental

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Circulaire relative à l’organisation
du travail gouvernemental
6 juin 1997


(Texte introductif)[modifier]

Paris, le 6 juin 1997.

Le Premier ministre à Mesdames et Messieurs les ministres et secrétaires d’État

En se prononçant comme ils l’ont fait les 25 mai et 1er juin, nos concitoyens ont donné mandat au gouvernement issu de ces élections de reconquérir l’avenir.

Qu’il s’agisse de la politique économique et sociale, de la vie quotidienne, de la construction européenne ou du fonctionnement de notre démocratie, ils lui demandent de sauvegarder un choix de civilisation et un modèle social adapté aux exigences de notre temps, que ne pourrait garantir le seul recours aux mécanismes du marché.

Tel est le pacte démocratique qui vient d’être conclu avec la nation.

Pour honorer un tel pacte, le gouvernement doit faire preuve d’une efficacité et d’une rigueur d’autant plus grandes que les aspirations auxquelles il doit répondre sont plus fortes.

Il y faudra du temps : il n’y a pas d’ambition sans persévérance.

Aussi devrez-vous consacrer chaque instant de votre mandat à vos tâches ministérielles. C’est la raison pour laquelle je vous ai demandé de ne pas cumuler vos fonctions gouvernementales avec d’autres activités publiques ou privées.

Conformément à mes engagements, j’ai aussi voulu former un gouvernement resserré, sans effet d’annonce et composé de ministres aux titres et aux compétences claires, afin que l’action gouvernementale puisse s’engager rapidement et efficacement et que les responsabilités soient clairement déterminées.

Je vous demande également d’adopter — tant dans l’exercice de vos responsabilités que dans vos relations avec vos interlocuteurs et les citoyens — le comportement que les Français exigent désormais de ceux qui ont la charge des affaires publiques.

Ce comportement doit être indiscutable sur le plan de la rigueur morale. Il doit allier lucidité et générosité, sens de l’intérêt général et de l’autorité de l’État, ainsi qu’une attention de chaque instant aux attentes et aux préoccupations de nos concitoyens.

Cette éthique commandera en particulier le recrutement de vos collaborateurs et leur comportement.

C’est dans cet esprit que je vous invite à vous conformer aux instructions suivantes.

1. La programmation du travail gouvernemental[modifier]

Dans le cadre de ma déclaration de politique générale, chaque membre du Gouvernement sera invité à fixer ses priorités et l’échéancier des principales mesures qu’il aura la responsabilité de préparer jusqu’à la fin de l’année civile en cours.

Chacun de vous dressera la liste détaillée des mesures qu’il propose de prendre dans ce cadre, et plus particulièrement de celles d’entre elles qui relèvent de l’ordre du jour du conseil des ministres (projets de loi et communications). Ces listes seront rassemblées par le secrétariat général du Gouvernement qui leur donnera une forme homogène.

Le Parlement sera informé par l’intermédiaire du ministre des relations avec le Parlement du programme législatif établi à l’issue de cette procédure.

2. Les conditions de préparation des décisions gouvernementales[modifier]

Chaque ministre et chaque secrétaire d’État a la responsabilité de préparer, dans le domaine d’attributions qui est le sien, les décisions que le Gouvernement doit prendre. Les décrets d’attributions, qui assignent à chacun de vous des compétences au sein du Gouvernement, seront élaborés dans les prochains jours par le secrétariat général du Gouvernement, arbitrés par moi-même ou par mon cabinet, puis délibérés en conseil des ministres. J’ai voulu que ces compétences soient simplement et nettement délimitées afin de tirer de nos administrations le meilleur d’elles-mêmes et d’imprimer une parfaite cohérence à l’action gouvernementale.

Lorsque, pour la préparation de telle ou telle mesure relevant de vos compétences, les attributions d’autres membres du Gouvernement sont en cause, il vous appartiendra d’engager sans attendre avec eux les discussions nécessaires. J’insiste sur la nécessité d’une discussion interministérielle préalable à la saisine éventuelle de mon cabinet.

La préparation des décisions suppose, dans d’assez nombreux cas, qu’une concertation ait lieu avec les représentants des intérêts en cause dans la société. Si le déroulement de cette concertation ne doit pas être la source de retards qui seraient inacceptables dans l’intervention des décisions, vous devrez lui consacrer toute l’attention nécessaire. La qualité du dialogue que les pouvoirs publics entretiennent avec les représentants des diverses composantes de la société est à la fois la marque du respect qu’ils lui portent et un gage de réussite de l’action de l’État.

Je ne souhaite pas trancher des divergences portant sur des aspects secondaires de l’activité gouvernementale et vous invite à les régler entre vous. Je n’en devrai pas moins être saisi de tout projet de décision importante, ainsi que de tout projet suscitant des différends interministériels persistants.

Vos propositions seront examinées à l’occasion de réunions interministérielles tenues à l’Hôtel Matignon, sous ma présidence lorsque votre présence personnelle sera requise ou, plus fréquemment, sous celle d’un membre de mon cabinet.

Ces réunions sont l’occasion pour tous les ministères intéressés de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision soit prise. Il importe donc qu’une grande attention soit portée à leur préparation. Les positions que votre département ministériel défend au cours de ces réunions devront être étayées par un bilan argumenté de leurs avantages et de leurs inconvénients.

Je vous réunirai par ailleurs afin de débattre collégialement des orientations de la politique gouvernementale.

Une discrétion exemplaire doit être observée sur les débats interministériels qui précèdent l’adoption des décisions. Les conditions dans lesquelles les décisions prises doivent être annoncées et commentées seront coordonnées par mon cabinet.

La direction de mon cabinet tiendra avec tous les autres directeurs de cabinet, chaque lundi, une réunion consacrée aux questions générales de coordination ainsi qu’à la communication du Gouvernement. Tous les membres du Gouvernement sont engagés par une décision prise et doivent s’exprimer à son sujet de manière solidaire. Cette règle vaut en particulier lors de l’examen d’un projet de loi au Parlement.

3. Les travaux du conseil des ministres[modifier]

Les projets de loi et certains décrets sont adoptés après délibération du conseil des ministres. De même, des communications des ministres et des secrétaires d’État, exposant les décisions gouvernementales ou faisant le point de l’action du Gouvernement dans un secteur déterminé, sont présentées au conseil des ministres.

Le conseil des ministres est un temps fort du travail gouvernemental et il fournit l’occasion de faire une présentation réfléchie et cohérente des mesures adoptées par le Gouvernement. Le conseil des ministres est en outre le pivot de la planification du travail gouvernemental.

C’est au porte-parole du Gouvernement qu’incombe la responsabilité première de cette présentation.

Un communiqué écrit est par ailleurs préparé par le secrétaire général du Gouvernement, sur la base des projets préparés par les ministres rapporteurs des textes et communications inscrits à l’ordre du jour du conseil.

4. L’élaboration des textes législatifs et réglementaires[modifier]

L’initiative des lois et, sauf dans les cas particuliers où il relève du Président de la République, le pouvoir réglementaire appartiennent au Premier ministre.

Mais il vous revient, dans votre secteur d’attributions, de préparer les avant-projets de loi et les projets de décret. Cette préparation emprunte les procédures ordinaires du travail gouvernemental. Elle vous impose en particulier de fonder sur une étude d’impact argumentée le choix des mesures envisagées. Cette étude sera réalisée en amont du processus décisionnel et progressivement affinée.

La consultation du Conseil d’État est obligatoire dans la préparation de certains textes. Il faut tenir le plus grand compte des avis donnés par celui-ci. Il s’agit d’abord d’assurer le respect du droit. Il s’agit aussi de rendre les textes parfaitement conformes à l’objectif poursuivi et d’assurer leur intelligibilité et leur lisibilité, comme leur correcte insertion dans l’ordonnancement juridique.

Dans l’élaboration des projets de loi, vous veillerez au strict respect de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Je vous demande à cette fin :

— de faire étudier attentivement par vos services les questions de constitutionnalité que pourrait soulever un texte en cours d’élaboration et de saisir le secrétariat général du Gouvernement suffisamment à l’avance pour lui permettre de se livrer également à cette étude ;

— de prévoir un calendrier des travaux préparatoires laissant au Conseil d’État le temps de procéder à un examen approfondi du projet. Sauf urgence, la transmission du projet au Conseil d’État par les soins du secrétariat général du Gouvernement devra précéder d’au moins quatre semaines sa délibération par le conseil des ministres. Vous ne devrez pas hésiter à exposer au Conseil d’État les questions de constitutionnalité que vous avez rencontrées au cours de l’élaboration du projet qui lui est soumis ;

— de tenir informé le secrétariat général du Gouvernement des amendements présentés au cours des débats parlementaires et susceptibles de poser des questions de constitutionnalité, afin d’organiser, en tant que de besoin, des réunions interministérielles destinées à prévenir tout risque contentieux.

En outre, je vous invite, dans le cadre de vos responsabilités législatives, à vous garder de deux périls :

a) La durée de vie des textes est en constant raccourcissement parce que, préparés et débattus avec une hâte excessive, les imperfections qu’ils contiennent imposent des rectifications.

S’agissant des lois, vous vous efforcerez donc de laisser au Parlement le temps de débattre.

Sauf urgence avérée, vous devrez prévoir des délais d’examen par le Parlement sensiblement plus importants que ceux qui ont été observés au cours des années passées. J’ai donné en ce sens des instructions particulières au ministre des relations avec le Parlement ;

b) Nos concitoyens sont justement irrités par le nombre et la complexité des règles que l’État leur impose, ainsi que par la difficulté d’y avoir accès.

Le resserrement du lien social et la sauvegarde de l’intérêt général justifient l’édiction de nouvelles règles ou la modification des règles existantes. La production de normes juridiques n’en doit pas moins éviter certaines dérives : dispositions nouvelles se superposant, sans s’y insérer de façon claire, aux dispositions existantes ; textes obscurs suscitant toutes sortes de difficultés d’interprétation et d’application ; procédures inutilement complexes portant en germe des développements contentieux ; ambiguïtés volontaires engendrées par une pratique mal maîtrisée de la concertation ; dispositions sans contenu normatif n’ayant leur place que dans les exposés des motifs ou les débats ; recours à un langage codé connu des seuls initiés donnant à l’administration et à quelques spécialistes un monopole d’interprétation.

5. Le fonctionnement des départements ministériels[modifier]

Sauf exception, les administrations déconcentrées sont placées sous l’autorité du préfet. Celui-ci représente, au plan local, le Gouvernement et chacun des ministres. Il lui appartiendra, à compter du 1er janvier 1998, de prendre, dans la généralité des cas, les décisions administratives individuelles.

Il est indispensable que votre action tire parti de la connaissance des réalités locales dont dispose le préfet et de sa capacité à traduire concrètement sur le terrain les décisions du Gouvernement.

6. Les nominations aux emplois publics[modifier]

L’État doit être impartial.

En conséquence, le Gouvernement doit faire une stricte application de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, en ne prenant en considération, dans les nominations auxquelles il procède, que les talents et les compétences des intéressés.

Les nominations aux plus hauts emplois publics sont faites par décret du Président de la République, le plus souvent pris en conseil des ministres. Dans la préparation de ces nominations, vos propositions doivent m’être adressées au plus tard le jeudi précédant le conseil des ministres, lorsque la nomination doit être délibérée en conseil des ministres.

7. La participation des membres du Gouvernement aux travaux du Parlement[modifier]

Les membres du Gouvernement doivent donner la priorité à leur participation aux travaux du Parlement, qu’il s’agisse de défendre la position du Gouvernement dans les discussions conduisant au vote des lois ou de répondre aux questions des députés et des sénateurs.

1. Présenter un projet de loi au Parlement constitue une responsabilité éminente d’un membre du Gouvernement.

L’expérience montre clairement que le débat parlementaire contribue de façon décisive à l’élaboration de la loi. Aussi la qualité d’un texte est-elle indissolublement liée au bon déroulement des travaux parlementaires, ce qui impose un dialogue constant avec le Parlement et exclut toute précipitation.

Votre participation à ces travaux exprimera la position qui, eu égard à l’évolution du débat, est la plus conforme à l’esprit des délibérations interministérielles préalables au dépôt du texte.

Les ministres chargés de soutenir la discussion des projets de loi sont désignés dans le décret de dépôt du projet devant le Parlement. Mais seul le ministre chargé des relations avec le Parlement est habilité à agir pour la mise en oeuvre des prérogatives du Gouvernement relatives à la programmation des travaux de chacune des deux assemblées. C’est donc à lui qu’il y aura lieu de faire part de vos souhaits sur ce sujet.

Les autres prérogatives du Gouvernement dans la procédure d’élaboration des lois relèvent normalement du Premier ministre. Il vous revient toutefois d’exercer, au nom du Gouvernement, le droit de déposer et de défendre des amendements. Mon cabinet doit être saisi pour décision de la position à adopter lorsque l’exercice du droit d’amendement, y compris à l’initiative des parlementaires, peut conduire à revenir sur une disposition importante d’un projet de loi ou sur un arbitrage que j’aurais rendu dans la mise au point de ce projet ou à introduire dans le texte en discussion des dispositions dont la conformité à la Constitution pourrait être contestée.

À ce dernier titre, il convient de veiller, avec le concours du secrétariat général du Gouvernement, à tous les stades de la procédure parlementaire, aux exigences du respect de la Constitution ;

2. La participation des membres du Gouvernement aux séances de questions, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, constitue une obligation, ces séances représentant un temps fort dans les relations entre le Gouvernement et le Parlement.

Par ailleurs, les membres du Parlement se plaignent des délais trop importants mis pour répondre à leurs questions écrites, qui constituent une modalité importante de l’exercice par le Parlement du contrôle de l’activité gouvernementale. Un délai d’un mois est donné aux ministres pour répondre à ces questions ; la faculté vous est offerte de différer votre réponse d’un délai supplémentaire d’un mois, mais il ne doit pas en être fait un usage excessif.

8. Conseil économique et social[modifier]

Le Conseil économique et social est consulté par le Gouvernement sur des questions de caractère économique et social ou sur les projets de loi de programme de caractère économique et social dans les conditions prévues par l’article 70 de la Constitution.

Les demandes d’avis ainsi soumises au Conseil économique et social sont présentées par le Premier ministre.

La participation des ministres aux séances plénières du Conseil économique et social constitue pour eux une obligation lorsque l’ordre du jour comprend des sujets relevant de leurs attributions.

9. Publication au « Journal officiel »[modifier]

Le secrétariat général du Gouvernement assure la publication de tous les textes émanant des ministères. Préalablement à leur publication, les textes font l’objet d’un ultime examen par ses soins et par le cabinet du Premier ministre.

Ces règles méthodologiques peuvent vous paraître formelles. Elles n’en sont pas moins indispensables à la réussite de l’action du Gouvernement.

Lionel Jospin