Extraits des enquêtes parlementaires anglaises sur les questions de banque/1/Introduction
ENQUÊTES PARLEMENTAIRES ANGLAISES
SUR
LES QUESTIONS DE BANQUE, DE CIRCULATION MONÉTAIRE,
ET DE CRÉDIT.
INTRODUCTION.
La guerre civile qui, durant quatre années, a sévi dans les États-Unis de l’Amérique du Nord, a produit de graves conséquences dans le monde entier. Parmi ces conséquences, l’une des plus considérables a été, sans contredit, le déplacement soudain des sources de l’approvisionnement du coton pour les manufactures de l’Europe occidentale.
La partie sud des États-Unis fournissait à l’Europe la majeure partie du coton employé par ses manufactures, la guerre civile ayant supprimé complètement l’importation du coton américain, l’industrie européenne dut faire les plus grands efforts pour se procurer dans d’autres contrées cette matière première indispensable.
Ce fut vers l’Égypte, la Syrie, la Thessalie, le Brésil, la Chine, est surtout les provinces nord-ouest de l’Empire anglais dans les Indes que se dirigèrent les efforts du commerce. Après une période de deux ans environ, indispensable pour la généralisation d’une culture nouvelle, chacun de ces pays, surexcité par l’appât de prix très-rémunérateurs, augmenta considérablement sa production de coton.
L’Égypte et les provinces indiennes, qui ont Bombay pour port principal, furent les deux contrées dans lesquelles la production du coton prit les plus grands développements, et, à partir de 1863, l’approvisionnement européen se trouva à peu près complété, quoique à des prix extrêmement élevés.
Mais les contrées qui fournissaient ainsi le coton n’étaient pas, comme les États-Unis d’Amérique, de grands centres de consommation pour les produits européens ; il fut donc impossible de solder en marchandises les importations de coton, et l’on dut expédier en numéraire des sommes considérables, dont l’importance détruisit temporairement, sur les marchés monétaires européens, l’équilibre entre les ressources disponibles et les besoins. Ce mouvement anormal des métaux précieux a été, sans contredit, la cause la plus puissante de la rareté des capitaux disponibles et, par suite, de l’élévation exceptionnelle du taux de l’escompte durant les deux années 1863 et 1864.
À cette cause est venu s’ajouter un deuxième élément, qui a exercé également une action manifeste sur la cherté de l’argent ; nous voulons parler du développement continu des grandes entreprises industrielles dans l’Europe tout entière. On doit encore tenir compte des emprunts d’États, si nombreux pendant cette période. Les États-Unis, pour poursuivre la guerre civile, ont emprunté des sommes considérables, dont une partie a été fournie par l’Europe. Un grand nombre d’États européens et diverses puissances musulmanes ont aussi eu recours au crédit pendant les deux années qui nous occupent.
Ainsi, trois ordres de causes : le déplacement de la production du coton ; le développement continu des entreprises financières et industrielles ; les emprunts d’États ; tels sont les grands éléments qui ont agi sur le marché monétaire durant une période qui restera dans les annales du commerce comme la démonstration la plus éclatante des ressources prodigieuses que possèdent les marchés monétaires du monde moderne, et en particulier ceux des deux grands pays européens, la France et l’Angleterre.
Un seul des trois éléments de hausse de l’intérêt que nous venons d’indiquer aurait suffi pour produire des résultats considérables, et quand on réfléchit que tous les trois ont agi simultanément et sur une échelle aussi vaste, on est forcé de reconnaître que le résultat a été à peine proportionné à la cause et se féliciter de la puissance des richesses accumulées qui nous a permis de traverser sans catastrophe des temps aussi difficiles.
Pour apprécier sainement les causes qui ont agi sur le taux de l’intérêt durant les années 1863 et 1864, il faut avoir présentes à l’esprit trois considérations : en premier lieu, pour la production du coton, on doit songer que la disparition complète de la récolte américaine ayant pour conséquence une élévation des prix égale au triple, au quadruple, un moment même au quintuple des anciens cours, avait surexcité l’esprit de spéculation en Europe et en Asie, au-delà de toutes les bornes ; que, par suite, l’appât des bénéfices à réaliser décidait le commerce à ne tenir aucun compte de l’intérêt des capitaux dont il avait besoin, et l’engageait à accepter sans examen le taux résultant des circonstances générales. En second lieu, pour les entreprises industrielles, il faut se rappeler que les profits considérables réalisés sur les émissions d’actions, à partir de 1852, et les dividendes élevés d’un grand nombre d’entreprises avaient fait concevoir aux capitalistes, grands et petits, des espérances souvent déraisonnables, et qu’il suffisait du patronage de quelques spéculateurs heureux et de certains grands établissements pour entraîner en Angleterre comme en France la foule des souscripteurs. En troisième lieu, en ce qui concerne les emprunts d’États, il ne faut pas perdre de vue qu’un gouvernement qui a besoin d’argent parvient toujours à s’en procurer, dût-il pour cela payer un taux exorbitant d’intérêt. Depuis quinze ans, tous les gouvernements ont usé largement du crédit public, et l’on a vu se présenter sur le marché monétaire des pays qui jadis n’y paraissaient jamais. C’est ainsi que l’Empire Ottoman, qui autrefois ne con- naissait pas les emprunts, et qui, en 1852, refusait de ratifier, par scrupule religieux, assurait-on, un premier emprunt négocié en France par ses agents, est entré depuis sur une très-grande échelle dans la voie de la dette publique. Ces nouveaux clients du marché des capitaux ont à subir des exigences coûteuses ; il leur faut payer un intérêt élevé et souvent de ruineuses commissions. Il y a donc eu dans les emprunts d’États, en 1863 et 1864, une cause très-active de cherté de l’argent.
Lorsqu’on tient compte de tous les éléments que nous venons d’indiquer, on ne saurait être surpris du taux moyen que l’escompte a atteint pendant ces deux années, et les cours devenus célèbres, 6,5% en France et 7% en Angleterre, n’ont rien qui étonne l’observateur attentif.
Cependant, ces résultats d’événements d’ordre supérieur ont surpris bien des gens, de grands étonnements se sont manifestée et d’innombrables plaintes se sont fait entendre. Beaucoup de commerçants et d’industriels ont souffert d’un état de choses qui pour eux, n’avait que de pénibles conséquences, et dont les causes réelles leur échappaient. Toutes ces souffrances et toutes ces plaintes se sont fait jour dans la presse et dans les assemblées ; elles ont trouvé des organes autorisés dans quelques hommes distingués, mais professant, en matière de crédit, des opinions que les faits ne justifient pas. On a attribué le taux élevé de l’intérêt à l’organisation même du crédit, et à l’existence de certaines institutions permanentes, au lieu de se borner à en chercher la cause dans des circonstances toutes puissantes, quoique passagères, et dont les faits ont clairement démontré l’influence durant les deux années qui nous occupent. Une polémique des plus vives a été soutenue par les diverses opinions, et l’émotion publique a survécu aux causes qui l’avaient fait naître.
Cependant, l’éducation publique en matière économique et financière se poursuit au milieu de toutes les crises commerciales, de toutes les luttes d’opinion, et les véritables principes se dégagent des luttes de la pensée, manifestée par la parole et par les écrits.
En France comme en Angleterre, toutes les opinions se font successivement jour, toutes rencontrent d’habiles auxiliaires et des contradicteurs non moins distingués. C’est au public à conclure, et il n’est pas douteux qu’il saura trouver la vraie solution et qu’il fera triompher, en fin de compte, les principes les plus salutaires et les plus efficaces pour la sécurité du crédit et pour le développement des affaires.
Au moment où toutes ces questions s’agitent et s’instruisent, la Banque de France, qui, à raison de son caractère national, n’a pas cru pouvoir prendre part à la polémique de ces dernières années, mais qui est toujours disposée à prendre l’initiative de toute mesure pouvant contribuer à éclairer l’opinion, a pensé qu’il ne serait pas sans intérêt de présenter au public français une série de documents empruntés à l’histoire économique de l’Angleterre, et qui jettent une grande lumière sur les principes et sur la pratique des questions financières.
Les crises commerciales ne sont point des faits économiques nouveaux ; partout où il y a commerce, il y a hausse et baisse des prix ; quand la hausse exagérée est suivie d’une baisse soudaine et parfois immodérée elle-même, il y a crise commerciale. Ces crises, presque inaperçues aux époques et dans les pays où le crédit et le commerce sont peu développés, prennent de plus grandes proportions et acquièrent plus de gravité à mesure que le cercle du crédit et des affaires va s’agrandissant. Lorsque, comme cela a lieu à notre époque, les relations internationales, basées sur une longue paix et sur des traités de commerce libéraux, ont acquis un grand développement ; lorsque des facilités de communication sans précédents ont abaissé toutes les barrières et rendu solidaires, par un mutuel crédit, les commerçants de toutes les nations, les crises deviennent générales et prennent des proportions d’autant plus graves que la hausse des prix a rencontré, dans les conditions nouvelles du crédit, de plus grandes facilités. Mais les crises elles-mêmes sont des faits anciens, et partout, depuis que le crédit commercial a été un peu largement établi, on a souffert des crises et noté leur intensité.
Le tableau suivant présente les dates des principales crises commerciales depuis la fondation de la Banque d’Angleterre :
| EN ANGLETERRE. | EN FRANCE. | AUX ÉTATS-UNIS. |
|---|---|---|
| 1695 | » | » |
| 1708 | » | » |
| 1714 | » | » |
| 1720 | » | » |
| 1745 | » | » |
| 1763 | » | » |
| 1772 | » | » |
| 1783 | » | » |
| 1793 | » | » |
| 1797 | » | » |
| 1803 | 1804 | » |
| 1810 | 1810 | » |
| 1816 | 1813 | 1814 |
| 1818 | 1818 | 1818 |
| 1825 | 1825 | 1825 |
| 1832 | 1830 | » |
| 1837 | 1837 | 1837 |
| 1839 | 1839 | 1839 |
| 1847 | 1847 | 1847 |
| 1857 | 1857 | 1857 |
| 1864 | 1864 | » |
L’Angleterre, on le voit, ayant précédé les autres nations dans les voies du commerce, de l’industrie et du crédit, a souffert la première des crises commerciales. Pour la France, les crises commerciales proprement dites ne datent que du commencement du XIXe siècle, car on ne peut donner ce nom aux convulsions politiques et sociales qui agitèrent durant le XVIIIe siècle une société profondément ébranlée et marchant à grand pas vers une crise d’où devait sortir une rénovation. La catastrophe du système de Law et les désastres financiers de la Révolution ne sont donc pas des crises commerciales. Pour les États-Unis, les crises commencent au moment où ayant surmonté les embarras de son organisation et terminé les guerres avec la mère-patrie, ce grand pays voit naître cette merveilleuse prospérité qui, durant un demi-siècle, a frappé le monde d’étonnement, et qui, un moment interrompue par une crise sociale terrible, mais nécessaire, se dispose à prendre un nouvel essor.
Enfin, pour les trois pays, les crises deviennent générales, à partir du moment où le développement de leurs relations commerciales a créé entre eux cette étroite solidarité qui frappe les yeux de toute personne mêlée aux affaires commerciales.
L’étude des crises commerciales est pleine d’enseignements, et de nos jours elle s’impose à tous par la nécessité de chercher les moyens les plus propres à diminuer pour l’avenir leurs funestes conséquences, si l’on ne peut pas parvenir à en conjurer le retour.
Depuis bien longtemps déjà, mais surtout à dater du commencement de ce siècle, l’Angleterre se préoccupe des crises commerciales et en étudie soigneusement les causes et l’intensité ; c’est donc dans les archives de nos voisins que nous devons puiser pour trouver les premiers éléments des études que nous avons à faire à notre tour.
On sait que depuis la constitution définitive du régime parlementaire dans la Grande-Bretagne, toutes les questions d’économie politique et de finance ont été successivement étudiées et élaborées dans de solennelles enquêtes poursuivies devant des Comités de la Chambre des Communes et de la Chambre des Lords.
Ces enquêtes ont été publiées et l’on retrouve dans les dépositions des personnes entendues et dans les rapports des comités, l’expression de toutes les opinions, la trace de toutes les émotions que les événements politiques et commerciaux avaient soulevées dans le public aux différentes époques.
Les débats et les conclusions de ces enquêtes ont contribué, dans une grande mesure, à élucider des questions qui, chez nos voisins comme chez nous ont, à toutes les époques, divisé et même passionné les meilleurs esprits. On peut dire sans exagération que c’est surtout aux enquêtes parlementaires sur les crises commerciales et sur les questions de banque, de circulation monétaire et de crédit que l’Angleterre est redevable de l’état de calme dont elle jouit en matière de théories financières et d’innovations économiques.
Grâce à la lumière que les enquêtes ont répandue sur toutes ces questions, on est à peu près d’accord en Angleterre sur un certain nombre de principes fondamentaux, et c’est dans leur développement et non pas dans leur renversement que l’on cherche à réaliser chaque jour de nouveaux progrès.
Il n’était pas possible, sans de très-grands efforts et sans beaucoup de temps, de traduire en français et de publier tout l’ensemble des enquêtes anglaises. D’ailleurs cette publication, beaucoup trop volumineuse, aurait été sans intérêt et n’aurait pas été lue. Il a paru suffisant de donner, pour chacune des grandes enquêtes qui ont eu lieu depuis le commencement du siècle, un extrait choisi de façon à reproduire la physionomie générale de l’enquête, et à faire connaître au lecteur toutes les opinions de quelque valeur qui s’y sont produites.
On a cherché, dans les extraits qui sont présentés au public, à faire un choix complétement impartial et aussi satisfaisant que possible. La forme des enquêtes et la constitution des comités ont facilité cette tâche. Le Parlement anglais a toujours eu soin de placer dans les Comités d’enquête des membres représentant les diverses opinions en lutte aux différentes époques. Chaque déposant devant les comités est successivement interrogé par tous ceux des membres qui jugent convenable de prendre part à la discussion de sorte que, un déposant, pourvu qu’il possède quelque notoriété et quelque compétence, est successivement conduit à traiter tous les aspects d’une question et à combattre les opinions contraires, en même temps qu’il défend ses propres convictions.
On s’est donc attaché à reproduire les dépositions d’hommes distingués dont les noms au moins ne soient pas inconnus du lecteur français. Des noms célèbres commandent tout d’abord l’attention, et lorsque l’homme qui interroge et celui qui répond sont tous les deux connus du lecteur, les documents que l’on parcourt acquièrent une double importance.
Pour chaque enquête, on a donné la liste des membres qui composaient le Comité ; presque toujours ces noms offrent au public un grand intérêt. On y trouve les hommes politiques les plus marquants de chaque époque, surtout pour les affaires financières on y remarque aussi les noms d’économistes célèbres et de publicistes très accrédités ; enfin, un certain nombre de banquiers et d’hommes d’affaires de premier ordre faisaient toujours partie de ces comités. On comprend sans peine que devant des réunions ainsi composées, aucune opinion n’était émise à la légère, et que toute idée extrême ou peu fondée trouvait une contradiction immédiate.
La manière de procéder dans les enquêtes anglaises se prête, du reste, admirablement à la manifestation de toutes les opinions. Il s’établit une sorte de discussion entre le déposant et les membres du Comité ; les questions sont creusées dans tous les sens, on cherche à faire ressortir toutes les conséquences des diverses opinions, et la discussion ne s’arrête que lorsque le sujet est épuisé ou que le déposant lui-même témoigne le désir de ne pas être plus longtemps poussé sur une même question.
La lecture de ces extraits des enquêtes sur les crises et les questions de crédit parait devoir offrir une grande utilité au moment où se prépare en France même une enquête sur les questions de Banque et de Crédit. On a pensé qu’il convenait aussi de donner quelques extraits de deux enquêtes dans lesquelles ont été examinées les lois qui réglaient le taux de l’intérêt et à la suite desquelles toute limite légale a été supprimée. La question est encore pendante en France, et par conséquent les hommes qui se livrent à son étude ne peuvent pas manquer de recueillir quelque fruit de la publication de ces précédents.
Il convient de dire quelques mots de chacune des enquêtes dont les extraits ont trouvé place dans la présente publication.
La première, par ordre de date, est celle de 1810.
Au milieu de la grande crise politique que traversait l’Europe, l’Angleterre avait depuis l’année 1797 suspendu le paiement en espèces des billets de la Banque d’Angleterre, et donné cours forcé à ces billets. La Banque d’Angleterre, dirigée par des hommes prudents, apportait beaucoup de réserve et d’habileté dans l’émission de ses billets ; elle ne les donnait qu’en échange d’effets de commerce présentant toute garantie, et le Gouvernement comme les directeurs de la Banque croyaient que la valeur de ces billets devait rester égale à celle du numéraire. Il n’en était point ainsi, cependant, et le prix de l’or, calculé en billets de banque, s’élevait chaque jour. C’est que, la véritable monnaie de l’Angleterre, par suite du cours forcé, était le papier, et que l’or était devenu une simple marchandise dont le cours variait suivant les nécessités du commerce extérieur et les besoins du Gouvernement pour la continuation de la lutte avec la France.
Cet état de choses, dont on méconnaissait les motifs et auquel une grave crise commerciale ajoutait encore un nouvel élément de perturbation, inquiétait le public et préoccupait le Parlement ; un Comité fut nommé par la Chambre des Communes, l’enquête fut sérieuse et approfondie et aboutit à un rapport qui, sous le nom de Bullion Report, restera comme un monument de sagesse et de bon sens, et comme un guide lumineux dans les questions de circulation monétaire, de change et d’émission fiduciaire. Ce document est publié en entier au commencement de cette collection.
En 1818, une enquête eut lieu devant un Comité de la Chambre des Communes sur les lois qui limitaient le taux de l’intérêt de l’argent. Cette enquête se termina par une série de résolutions complétement libérales et que nous reproduisons. Nous donnons également les dépositions de M. David Ricardo, le célèbre économiste ; celles de l’avocat Sugden, depuis chancelier d’Angleterre sous le titre de lord Saint-Léonard ; celles de MM. N. Rothschild, Samuel Gurney et Holland de la maison Baring.
En 1819, à la suite de la crise de 1818, la Chambre des Communes, sur la proposition de sir Robert Peel, chargea un Comité de se prononcer, après enquête, sur la question de l’opportunité de la reprise des paiements en espèces par la Banque d’Angleterre. Les travaux de cette commission eurent une grande importance et un grand retentissement. Nous donnons la traduction du rapport fait à la Chambre par le Comité, et les dépositions des personnages suivants : MM. Samuel Thornton, Thomas Tooke, David Ricardo et Nathaniel Rothschild.
En 1841, la Chambre des Lords procéda à une enquête sur les effets des changements apportés aux lois qui limitaient le taux de l’intérêt de l’argent, c’est-à-dire sur la liberté partiellement rendue à l’intérêt conventionnel. Le sentiment de la Chambre haute n’était pas favorable à la liberté de l’intérêt, et l’enquête n’aboutit pas à un rapport développé ; mais il résulta clairement des dépositions recueillies que la liberté du taux de l’intérêt n’avait eu que de bons résultats. Nous publions les principales dépositions recueillies dans cette enquête, savoir : celles de MM. G.-W. Norman, Samuel-Jones Loyd, G.-C. Glyn, sir J.-W. Lubbock, Samuel Gurney et J. Maynard, homme de loi distingué.
En 1832, la charte de la Banque d’Angleterre, arrivant à son terme, la Chambre des Communes, avant d’en autoriser le renouvellement, procéda à une solennelle enquête, dans laquelle on engloba l’étude générale du système sur lequel reposaient les banques d’émission d’Angleterre et du pays de Galles, et l’examen des causes et des effets de la crise commerciale que l’on venait de traverser. Parmi les membres du Comité, on remarquait lord Althorp, sir Robert Peel, lord John Russell, M. Goulburn, sir James Graham, M. Baring, M. Warburton.
Nous reproduisons le rapport du Comité et les dépositions de MM. John Horsley Palmer, gouverneur de la Banque d’Angleterre Samuel-Jones Loyd, Thomas Tooke et N. Rothschild. Ces noms, mis en regard de ceux des membres du Comité, indiquent assez l’importance de cette enquête.
En 1840, la même question préoccupant encore l’opinion publique, et une nouvelle crise commerciale ayant eu lieu en 1839, la Chambre des communes institua un Comité présidé par M. Charles Wood, et dans lequel figurait également sir Robert Peel.
Nous publions les dépositions de Richard Cobden, de M. Samuel-Jones Loyd et de M. Thomas Tooke. Nous appelons spécialement l’attention sur la déposition de M. Loyd ; c’est dans les idées émises par cet habile financier que sir Robert Peel puisa les bases de la loi célèbre qui, en 1844, vint donner à la Banque d’Angleterre et à tout le système de la circulation fiduciaire en Angleterre une organisation qui dure encore.
En 1848, à la suite de la crise terrible qui avait sévi en 1847 dans le monde commercial, la Chambre des Communes et la Chambre des Lords procédèrent chacune à une enquête approfondie sur la nature, l’étendue, les causes et les résultats de cette crise. La question principale qui préoccupait les esprits était de savoir si l’Act de 1844, sur la circulation fiduciaire, n’avait pas eu une influence funeste durant les circonstances graves que l’on venait de traverser. Aussi les dépositions du gouverneur et du sous-gouverneur de la Banque d’Angleterre, et les discussions qui s’engagèrent entre eux et les membres des deux Comités furent-elles d’une importance extrême. Au même rang que ces dépositions, il faut placer celles de M. Samuel-Jones Loyd, qui fut longuement interrogé par les deux Comités. Nous avons reproduit pour les deux enquêtes, outre les dépositions que nous venons de mentionner, celles de M. Thomas Tooke, de M. G.-W. Norman et de lord Ashburton. À la suite de ces deux enquêtes, le progrès que l’Act de 1844 avait introduit dans le régime de la circulation fiduciaire du Royaume-Uni, en supprimant la liberté illimitée des émissions par les banques particulières des provinces, fut victorieusement démontré, et l’opinion publique, jusque-là peu favorable à cette loi, fut sensiblement modifiée.
En 1857, nouvelle crise commerciale et nouvelle enquête parlementaire devant un Comité de la Chambre des Communes. Dans ce Comité on voit figurer MM. Disraéli, Gladstone, Glyn, sir James Graham, Ricardo, Spooner et James Wilson, fondateur de l’Economist. La discussion principale roule toujours sur l’organisation financière du pays et sur les conséquences de l’Act de 1844 ; mais le point le plus délicat et le plus important de toutes les controverses est incontestablement le taux de l’escompte. Sur cette grave question on lira avec intérêt la discussion serrée et la vive argumentation d’hommes aussi éminents que M. James Wilson et M. Samuel Jones Loyd, devenu lord Overstone. Pour cette enquête, nous nous sommes bornés à reproduire les dépositions considérables de MM. Weguelin et Neave, gouverneur et sous-gouverneur de la Banque d’Angleterre, et de lord Overstone (Samuel-Jones Loyd). Ces interrogatoires sont, sans contredit, les plus importants et résument toute la discussion.
Le Comité de 1857 ne parvint pas à se mettre assez d’accord pour arriver à la rédaction d’un rapport, et il dut siéger de nouveau avec à peu près la même composition en 1858. Le gouverneur et le sous-gouverneur de la Banque d’Angleterre furent encore entendus, ainsi que bon nombre d’autres personnes, et le Comité, après de longues discussions intérieures dont on a la trace dans les nombreux amendements proposés et repoussés, présenta à la Chambre des Communes un rapport qui constitue encore aujourd’hui le dernier mot du Parlement britannique sur la grave question de la circulation fiduciaire. Nous publions la déposition de MM. Neave et Dobree, gouverneur et sous-gouverneur de la Banque d’Angleterre, ainsi que le rapport du Comité.
Ce rapport entre dans d’intéressants détails sur tous les faits commerciaux qui se sont produits de 1847 à 1857 ; il étudie surtout la crise de 1857 et recherche avec soin les causes de cette crise. Il insiste longuement sur le rôle de la Banque, et sur la question toujours si controversée du taux de l’escompte. À tous ces titres, ce rapport est d’une grande importance et présente encore aujourd’hui une véritable actualité