L’Évolution de la démocratie en Suisse
Nous voudrions retracer la série des transformations par lesquelles a passé la démocratie dans un pays qui ne tient qu’une place fort restreinte sur la carte du monde, qui ne fait pas grand bruit dans cette étrange cacophonie dénommée le concert des nations, mais qui possède à son actif un long commerce avec les institutions d’un peuple libre. C’est de la petite et paisible république qui s’abrite au pied des géans des Alpes qu’il sera question dans cette étude.
Quoique l’observation ne soit pas nouvelle, il faut bien rappeler cependant que la Suisse était dans des conditions uniques pour expérimenter les formes diverses du self-government. République fédérative, elle laissait aux États contractans la faculté de s’organiser d’une manière conforme à leurs traditions, à leurs convenances et à leurs instincts. Et ces États, formant la famille helvétique, offraient des différences de race, de langue, de culte, de situation, de genre de vie qui devaient forcément se refléter dans leur structure politique. N’oublions pas non plus cette double circonstance : que nous avons affaire ici à de petits pays offrant plus de plasticité que de vastes territoires et que, grâce au rempart naturel de leurs montagnes, ainsi qu’au bienfait de leur neutralité politique, inscrite pour ainsi dire dans le droit public de l’Europe, ils ont joui d’ordinaire d’un isolement qui leur a permis un développement ethnique, spontané et régulier, indépendant de celui de leurs voisins.
Mais ces conditions toutes particulières, qui ont fait la Suisse ce qu’elle est, disent assez combien il serait téméraire de prétendre proposer en exemple à tous les institutions qu’elle s’est données. Que les autres démocraties puissent, dans une certaine mesure, profiter des expériences faites en Suisse, nous le croyons fermement ; mais il serait aussi ridicule que peu scientifique d’admettre en ce domaine un seul mode d’évolution. Comme l’a justement remarqué M. Herbert Spencer, les peuples ne sont que très partiellement déterminés dans leurs progrès par des raisons a priori. On peut leur appliquer ce qu’Horace disait des livres : habent sua fata. Pour eux, en tout cas, imiter c’est s’assimiler et refaire en grande partie, à leurs risques et périls, les découvertes d’autrui.
Il nous a paru que le chapitre d’histoire politique que l’on va lire arrivait à son heure, en ce moment où la confédération suisse célèbre, avec un élan facile à comprendre, le sixième centenaire de sa fondation. Ce n’est pas toutefois l’histoire des six siècles d’existence de la doyenne des républiques modernes qui va nous occuper. Notre dessein est plus modeste. Nous ne considérerons chez elle que le mouvement de la démocratie, ce qui ne nous obligera pas à remonter bien haut.
De ce que la Suisse est dès longtemps parvenue à la possession de son indépendance comme nation, il ne faudrait pas conclure que la démocratie y soit fort ancienne. C’est le contraire qui est vrai. La souveraineté de l’État, ou la faculté pour chaque unité politique comprise dans le lien confédéral de régir elle-même ses intérêts, en n’obéissant qu’à soi, y a précédé de beaucoup la participation de tous les citoyens aux franchises et aux privilèges politiques. La souveraineté du peuple, au sens moderne du terme, se greffant sur celle de l’État, n’y date que de quelques générations.
Lorsque, à la Restauration, la Suisse se trouva reconstituée, les vingt-deux cantons dont elle se composait possédaient des droits égaux. Plus d’États souverains et de pays sujets : le régime français, sous lequel elle venait de passer, avait mis fin à cette choquante anomalie, et il n’y avait plus à revenir là-dessus.
Les gouvernemens cantonaux se recrutèrent pour la plupart dans les anciennes oligarchies, qui ressaisirent ce qu’elles purent de leurs prérogatives. Mais peu à peu les classes tenues sous tutelle devaient réclamer contre leur infériorité politique.
Il importe de faire remarquer qu’au début des revendications démocratiques, le peuple suisse n’existait pas comme tel. Il n’y avait que vingt-deux républiques juxtaposées, appelées à se rencontrer dans une diète où l’on votait par cantons, et qui siégeait à tour de rôle dans les villes de Zurich, Berne et Lucerne. Le canton où se réunissait cette assemblée devenait Vorort ou canton directeur, et déléguait quelques-uns des membres de son propre gouvernement pour veiller, sous le nom de directoire, à l’exécution des décisions prises. Il n’y avait donc ni chambres nationales, ni gouvernement suisse possédant une existence propre, mais seulement une sorte de conseil supérieur des États contractans. La politique fédérale est ainsi absente du premier chapitre de notre étude. Elle n’avait fait qu’une courte apparition pendant la réunion de la Suisse avec la France, et la façon dont elle s’était alors comportée explique le peu de regrets qu’elle avait laissés.
Dans cette situation, on vit se développer le cantonalisme le plus absolu et le plus exclusif, et l’émulation dans la marche en avant faisait défaut. A l’heure où nous sommes, la politique fédérale est un élément considérable de la vie du peuple suisse et, tout en se laissant influencer par les progrès accomplis sur le terrain cantonal, il lui arrive aussi de communiquer à la politique cantonale certaines impulsions. Il y a action et réaction réciproques. Et, d’autre part, l’entrée en scène de la politique fédérale a sensiblement abaissé les barrières entre États confédérés, le particularisme politique s’est atténué, les républiques sœurs ont entretenu entre elles des rapports plus suivis, d’où est résulté un incessant échange dans les idées et les systèmes de gouvernement.
Pendant la première phase du mouvement qui nous occupe, outre que la politique fédérale n’existait pas, nous devons aussi faire presque complètement abstraction des petits cantons forestiers qui, sous le pacte de 1815, étaient revenus au régime patriarcal de la démocratie pure, et dans lesquels les grands problèmes de réforme politique agités ailleurs ne se posaient même pas.
Menacées par la rumeur populaire, les oligarchies cherchèrent à se fortifier dans leurs positions. Les événemens qui marquèrent, derrière la ligne du Jura, l’année 1830, eurent leur contre-coup en Suisse, et révélèrent l’imminence du danger. Il fallait à toute force retarder l’envahissement de la politique par les masses, considérées comme inhabiles à gouverner ; des moyens aussi ingénieux que variés furent employés à cet effet. Nous signalerons, en particulier, à côté du cens électoral, qui a été d’un usage général et que nous trouvons encore en vigueur tout près de nous, le suffrage au second degré devenu la règle ; le système dit du « recrutement, » en vertu duquel les classes dirigeantes complétaient, par des membres de leur choix, les différens corps élus ; puis l’attribution aux arrondissemens administratifs d’un chiffre fixe de représentation, non calculé sur celui de la population active. Les combinaisons protectrices abondaient, mais toutes trahissaient leur impuissance. Elles provoquaient de fréquens désordres. Il fallait continuellement abaisser les digues, de peur de les voir toutes emportées. À mesure que nous approchons de l’année 1848, les dernières résistances tombent, et cette fois encore, les événemens du dehors précipitent le cours des choses.
Deux faits politiques de première importance résument les conquêtes de la démocratie suisse à cette époque. C’est, d’une part, la suppression des mesures qui avaient servi à restreindre ou à mitiger le suffrage universel ; de l’autre, la formation, au lendemain de la tentative sécessionniste du Sonderbund, réprimée par la force des armes, de la confédération actuelle avec deux chambres, un pouvoir exécutif et un tribunal fédéral émanant du peuple suisse, considéré comme tel. Dès lors, la démocratie coule à pleins bords, selon le mot de de Serre repris par Royer-Collard, et, sur ses larges eaux, toutes voiles dehors, imposant, le vent en poupe, cingle le vaisseau, non pas du parlementarisme, que la Suisse n’a jamais connu dans sa pureté, mais du régime représentatif.
Il semblerait, à première vue, que c’en soit bien fini maintenant des oligarchies. L’État, dans ses trois ressorts de gouvernement national, cantonal et communal, n’est-il pas livré à l’universalité des citoyens ? Et pourtant, bien que les privilèges du rang et de la naissance aient cessé de maintenir une caste favorisée, le mal est encore là : il n’a fait que se déplacer.
Affranchi extérieurement de toute entrave, le peuple ne tarde pas, en effet, à s’apercevoir qu’il n’est point aussi entièrement maître qu’il l’avait espéré et que, s’il commande maintenant, c’est plus en apparence qu’en fait. Des coteries se forment en vue de l’exploitation de la chose publique : elles se servent de lui pour conquérir et garder le pouvoir, mais une fois qu’elles ont obtenu du souverain ce qu’elles désiraient, la mission d’agir en son nom, elles le mènent et parfois le malmènent. Ses mandataires tendent de la sorte à reprendre la place autrefois occupée par les aristocraties. En vérité, nous aimons mieux ces nouvelles oligarchies que les précédentes. Elles ne blessent pas, dans leur origine, le principe de l’égalité démocratique, et quand elles abusent par trop de la position, elles sont plus faciles à renverser.
Mais ne vous inquiétez donc pas, s’écrient les chefs des partis dominans, qui, bien vite, ont regardé les fonctions publiques comme une sorte de fief, nous sommes les serviteurs du peuple ; nous voulons son bien qui est le nôtre ; si nous lui faisons parfois quelque petite violence, c’est que nous nous rendons mieux compte que lui des nécessités gouvernementales !
Soyons juste. Nous reconnaîtrons volontiers que le système représentatif avait d’excellentes raisons à invoquer pour sa défense, et qu’il réalise certains avantages incontestables. Mais, dans la donnée de la démocratie, c’est le souverain aux mille têtes qui commande, et la volonté générale fait loi. Telle est la logique du principe. C’est le cas de rappeler le mot de Mirabeau que d’avoir raison contre tout le monde c’est avoir tort. Aussi allons-nous assister, sous l’empire de ce sentiment, vague d’abord, puis de plus en plus défini et conscient, à un remaniement profond dans le mécanisme politique : la démocratie représentative s’achemine vers la démocratie directe.
La première phase dans la transformation qui s’annonce, c’est ce qu’on pourrait appeler la démocratie plébiscitaire. Le peuple laissera ses mandataires légiférer et administrer pour son compte, mais il entend, le cas échéant, pouvoir prononcer après eux sur leur œuvre.
Le début de cette intervention directe du véritable souverain dans la marche des affaires se trouve dans le veto constitutionnel. La plupart des pactes cantonaux élaborés depuis 1830 soumettaient tout projet de constitution ou de loi constitutionnelle à la sanction du peuple.
Un peu plus tard apparaît le veto législatif, qui devait bientôt jouer un rôle considérable sous le nom de referendum. C’était là une innovation dans un sens, mais, historiquement, le retour à des pratiques déjà anciennes, conservées seulement sur une faible portion du territoire, savoir les cantons du Valais et des Grisons. Quant au mot de referendum lui-même, il provient de l’habitude où étaient les membres de l’ancienne diète, remplacée aujourd’hui par les chambres fédérales, de n’émettre un avis qu’ad referendum, c’est-à-dire sous réserve de la ratification des autorités cantonales, au nom desquelles ils agissaient. Cependant, les gouvernemens qui avaient eu jusque-là leurs coudées franches virent de mauvais œil ce nouveau droit populaire, et ils ne négligèrent rien pour en paralyser l’exercice. C’était à qui trouverait une procédure compliquée ou quelque autre moyen d’en détourner les coups. A Saint-Gall, il fallait de telles formalités pour obtenir une consultation au scrutin que le veto législatif devenait pour ainsi dire une garantie illusoire ; à Bâle-campagne, la simple majorité des voix n’était pas suffisante pour infirmer une décision prise par les autorités constituées ; il fallait pour cela les deux tiers des suffrages.
Mais le peuple suisse était résolu à ne pas abdiquer un instant devant les hommes qu’il avait lui-même élevés sur le pavois. Le dépit qu’il lui arrivait souvent de ressentir de mesures mal conçues ou visiblement dictées par des intérêts de parti ou de camaraderie, l’excitait à réclamer une extension de ses attributions primordiales. La faculté de plébisciter l’œuvre du législateur gagne petit à petit la presque totalité des cantons, et pénètre aussi dans le droit public fédéral. Parallèlement, la nouvelle prérogative populaire se débarrasse de bien des restrictions dont l’avaient entourée les gouvernemens. Signalons pourtant ici une disposition qui a été assez généralement conservée et qui réclame une amélioration sérieuse. Nous faisons allusion à certaine clause dite d’urgence, applicable, à titre d’exception, à toute loi ou arrêté, et qui a pour effet de les soustraire au referendum. Il y a là, pour le législateur, un moyen de ruser et d’escamoter ce qu’il ne pourrait obtenir par les voies ordinaires. On en viendra probablement, ou bien à spécifier plus exactement dans quels cas il peut y avoir urgence, ou bien à n’autoriser la déclaration d’urgence que si elle a été décrétée, non à la majorité simple, mais à celle des deux tiers des voix, comme c’est le cas à Neuchâtel, ou même plus encore, des trois quarts par exemple.
Pour aider à la clarté de notre exposition, nous n’avons jusqu’ici parlé que du referendum entendu dans le sens d’un referendum facultatif. Mais il n’a pas toujours ce caractère. Certains cantons, dont les deux plus importans de la Suisse, Berne et Zurich, ont jugé que ce n’était point encore assez de mettre le peuple en état d’évoquer à lui, quand il en éprouve le désir, les décisions prises par les assemblées élues. Ils ont voulu lui laisser le dernier mot sur toutes les lois votées, sur toutes les mesures de quelque importance. Au referendum facultatif, ils ont substitué le referendum obligatoire, pouvant s’exercer chaque fois qu’il y a lieu ou à époques fixes.
Le referendum obligatoire heurte souvent à la porte de la plupart des conseils cantonaux qui ne l’ont pas admis jusqu’ici, ainsi qu’à celle des chambres fédérales. On lui reproche, il est vrai, de diminuer à l’excès l’autorité des assemblées publiques, d’obliger le peuple à émettre son avis sur une foule d’objets qu’il n’est pas à même d’entendre, de multiplier à l’infini les consultations au scrutin, bref, d’énerver la démocratie. Ces argumens ne manquent pas de poids, mais on leur en oppose d’autres qui ne sont pas non plus sans valeur. Avec le referendum facultatif, dit-on, le peuple n’est consulté que lorsqu’un mouvement se manifeste dans le pays contre une question résolue en haut lieu. Il n’a plus dès lors la liberté d’esprit nécessaire pour examiner avec calme l’œuvre de ses mandataires ; il y a autour de lui une odeur de poudre, une présomption défavorable à l’endroit de la mesure plébiscitée. Il n’en va plus de même lorsque les citoyens sont consultés régulièrement sur les décisions politiques ou administratives d’une certaine portée.
Un point déjà signalé, mais à bien retenir, c’est la résistance systématique que le referendum, tant facultatif qu’obligatoire, a eu à surmonter chez la plupart des gouvernans, jaloux de leurs prérogatives. Selon l’adage latin principiis obsta, ils se mirent en travers de ce premier mode d’intervention directe du peuple dans les questions pratiques, qui pouvait aller fort loin et ouvrir la porte à d’autres immixtions. Nous entendons encore les clameurs qu’ils n’ont cessé, jusqu’à ces dernières années, de jeter à ce sujet. Contentons-nous de rappeler quelques paroles d’un discours de M. Welti, le plus ancien membre du conseil fédéral, ou gouvernement suisse : « En appelant le peuple à se prononcer en dernier ressort sur l’œuvre de ses mandataires, s’écriait-il, on a affaibli le sentiment de la responsabilité parlementaire… Le referendum a abaissé le pouvoir législatif au niveau d’une simple commission parlementaire. » Ce violent réquisitoire retentissait au sein des chambres, en 1872. Rien n’y fit. A droit ou à tort, le peuple a voulu être le maître, déplacer de son côté l’axe de la politique, et sans épargner les manifestations de sa volonté à ceux qui refusaient de le suivre, il a poussé sa pointe. Il a généralisé le referendum facultatif et, s’il y renonce jamais, ce ne sera pas pour supprimer le referendum, mais pour le rendre obligatoire.
Depuis l’année 1848, le referendum, soit facultatif, soit obligatoire, et avec une ampleur plus ou moins grande, n’a cessé de faire boule de neige, si bien qu’à l’heure actuelle le canton de Fribourg est seul à ne le pas posséder. Dans le canton de Neuchâtel, il a été étendu au domaine municipal, et il suffit d’une demande du 5 pour 100 de la population active du ressort pour le mettre en branle. Enfin, nous rappellerons qu’en 1874, dans sa nouvelle constitution révisée, le peuple suisse l’a admis en matière fédérale, à titre facultatif, et en a subordonné l’emploi à la présentation d’un pétitionnement signé, soit par 30,000 citoyens, soit par huit gouvernemens cantonaux.
C’était certes un pas hardi d’accorder aux citoyens le droit de statuer en dernière instance sur les décisions des mandataires publics. Mais on l’avait bien prévu, ce n’était là encore qu’une étape, et le referendum appelait son corollaire naturelle droit d’initiative populaire.
La première manifestation positive du droit d’initiative se montre dans le privilège accordé au peuple de décréter à toute heure la révision des constitutions cantonales. Cette prérogative, en étroite corrélation avec le veto constitutionnel, ne tarda pas à marcher pour ainsi dire pari passu avec lui. Et il y avait d’autant plus nécessité à l’admettre que, presque partout, on renonçait aux révisions périodiques pour se contenter de révisions partielles opérées chaque fois qu’il y avait lieu. Mais celui qui a le pouvoir de décréter une révision du pacte fondamental du canton ou de la confédération, celui qui, de plus, a cet autre pouvoir de rejeter les lois qu’il évêque exceptionnellement ou régulièrement à son tribunal, ne saurait être empêché de demander à ses représentans telle ou telle mesure législative ou administrative qui lui semble utile, de leur suggérer l’œuvre à faire et les conditions dans lesquelles l’accomplir. Or, tel est le principe du droit d’initiative populaire, dont l’application revêt trois aspects principaux.
Ou bien les citoyens font connaître leurs vœux à l’autorité législative et lui laissent le soin d’y répondre en élaborant une loi ou un arrêté conforme à leurs intentions. Ou bien ils rédigent eux-mêmes le texte de la loi ou de l’arrêté qu’ils désirent voir introduire, sans que le législateur intervienne autrement que pour le recevoir de leurs mains et le soumettre au corps électoral. Cette dernière forme est celle du décret souverain, et c’est de toutes les combinaisons en présence celle qui a, au plus haut degré, le don d’exaspérer les vieux parlementaires. Ils se demandent, — et l’on peut comprendre jusqu’à un certain point leur appréhension, — ce que seront ces ukases préparés par des comités de circonstance, où il n’est point sûr que les hommes spéciaux, rompus aux secrets de la politique pratique, soient en nombre. Se figure-t-on, par exemple, un projet de tarif douanier élaboré en dehors d’une chambre et soumis tel quel au peuple ?
Une troisième solution, combinaison des deux précédentes, admet, à côté du décret souverain, la possibilité, pour le législateur, d’y joindre un projet de loi ou d’arrêté parallèle, en sorte que le peuple opte entre les deux propositions. De cette façon, les droits des commettans et la dignité des mandataires sont également respectés, mais ce système peut, dans l’application, présenter certaines difficultés particulières.
Ces divers modes comportent des différences quant à la sanction. Qu’une chambre, par exemple, interprète mal un simple vœu qui lui est transmis, et que les électeurs rejettent son projet, tout n’est pas fini. Il y a une procédure à établir pour arriver à une conclusion, mais c’est là un point dont l’examen sortirait du cadre de cette étude.
La nouvelle prérogative populaire qui venait compléter le referendum a eu une extraordinaire fortune. Le canton de Vaud en 1845 et celui d’Argovie en 1852 donnent le signal et, à la démocratie plébiscitaire, font succéder la démocratie directe. A l’heure où nous sommes, le droit d’initiative est presque partout en vigueur. Les adversaires capitulent les uns après les autres. L’autre jour, c’était le canton de Genève et la Confédération suisse elle-même, adoptant l’un et l’autre l’initiative, avec le décret souverain, mais sans exclure cependant les formes moins avancées du droit dont nous parlons. Ces deux décisions, soumises le 5 juillet dernier à la sanction du peuple, ont été ratifiées haut la main. Les électeurs genevois se sont prononcés, par plus de neuf contre un, en faveur du projet de loi les concernant, tandis que les électeurs de la Suisse entière ont accepté, à une majorité d’environ 60,000 voix sur 300,000 votans, le cadeau fait à la nation dans son ensemble.
Il est curieux de trouver dans la faible minorité des cantons qui n’ont pas encore ouvert la porte à l’initiative, celui de Berne et, chose plus singulière encore, celui du Valais, la terre par excellence du referendum. Mais peut-être la place faite chez eux à ce dernier a-t-elle diminué le besoin d’autres prérogatives populaires.
Au milieu des variétés d’application que présente le droit d’initiative, quelques exemples concrets aideront à mieux saisir la nature et le fonctionnement de ce rouage, moins simple et moins connu que le referendum.
Dans le canton de Vaud, il est réglé constitutionnellement par un article ainsi conçu : « Toute proposition émanant de l’initiative de 6,000 citoyens actifs » doit être soumise au peuple. L’initiative est ici une simple consultation appelée à trancher une question de principe.
La constitution du canton de Neuchâtel va plus loin et renferme les dispositions suivantes : « L’initiative populaire est le droit de proposer au grand conseil l’adoption, l’élaboration, la modification et l’abrogation d’une loi ou d’un décret. La proposition doit être faite par 3,000 électeurs au moins. Si le grand conseil rejette la proposition ou modifie le texte d’un projet dont l’adoption intégrale est demandée, la question est soumise au peuple, mais le grand conseil peut présenter les motifs de son rejet, ou une proposition parallèle. »
Le canton de Zurich nous paraît être, de tous les États confédérés, celui qui a conçu le droit d’initiative de la façon la plus démocratique, ce qui est d’ailleurs dans le caractère de la population. Voici les articles de la constitution y relatifs. « Droit de proposition du peuple : Le droit de proposition de la part des électeurs (initiative) comprend le droit de demander l’élaboration, l’abrogation ou la modification d’une loi, ainsi que d’arrêtés législatifs, qui, aux termes de la constitution, ne sont pas exclusivement du ressort du grand conseil. Ces demandes peuvent être présentées sous la forme d’un simple vœu ou d’un projet tout rédigé, avec indication, dans les deux cas, des motifs à l’appui. — Quand un particulier ou une autorité constituée présente une demande de ce genre, si elle est appuyée par le tiers des membres du grand conseil, le peuple est de droit appelé à se prononcer. Le ou les représentans de l’autorité requérante pourront faire en personne l’exposé des motifs devant le grand conseil, si vingt-cinq membres de ce corps en expriment le vœu. La votation populaire aura également lieu sur toute demande présentée par 5,000 électeurs ou par un certain nombre de communes où elle aura été appuyée par 5,000 électeurs au minimum, pour autant que le grand conseil ne leur donnerait pas satisfaction. Toute requête présentée en temps utile sera soumise à la décision du peuple, au plus tard, la deuxième fois qu’il y aura votation. La requête relative à un projet de loi doit être préalablement déposée devant le grand conseil, pour être examinée par lui. Dans le cas où un projet de loi émanant de l’initiative populaire vient en votation, le grand conseil peut aussi, de son chef, s’il le juge bon, soumettre un projet de loi à la décision du peuple. »
Extrayons enfin les passages essentiels de l’arrêté sur le droit d’initiative en matière fédérale, sanctionné par le peuple, le 5 juillet dernier. Si, en apparence, il ne semble avoir trait qu’à des révisions partielles de la constitution, il est pourtant facile de se représenter à quelles fins variées il pourra servir.
« L’initiative populaire consiste en une demande présentée par 50,000 citoyens suisses ayant le droit de vote et réclamant l’adoption d’un nouvel article constitutionnel ou l’abrogation, ou la modification d’articles déterminés de la constitution en vigueur. Si, par la voie de l’initiative populaire, plusieurs dispositions différentes sont présentées pour être révisées ou pour être introduites dans la constitution fédérale, chacune d’elles doit former l’objet d’une demande d’initiative distincte. La demande d’initiative peut revêtir la forme d’une proposition conçue en termes généraux ou celle d’un projet rédigé de toutes pièces. Lorsque la demande d’initiative est conçue en termes généraux, les chambres fédérales, si elles l’approuvent, procéderont à la révision partielle dans le sens indiqué et en soumettront le projet à l’adoption ou au rejet du peuple et des cantons. Si, au contraire, elles ne l’approuvent pas, la question de la révision partielle sera soumise à la votation du peuple ; si la majorité des citoyens suisses prenant part à la votation se prononce pour l’affirmative, l’assemblée fédérale procédera à la révision en se conformant à la décision populaire. Lorsque la demande revêt la forme d’un projet rédigé de toutes pièces et que l’assemblée fédérale lui donne son approbation, le projet sera soumis à l’adoption ou au rejet du peuple et des cantons. Si l’assemblée fédérale n’est pas d’accord, elle peut élaborer un projet distinct ou recommander au peuple le rejet du projet proposé, et soumettre à la votation son contre-projet ou sa proposition de rejet en même temps que le projet émané de l’initiative populaire. »
La vague démocratique qui a apporté le referendum et le droit d’initiative, et si considérablement réduit le domaine du gouvernement représentatif en Suisse, a-t-elle produit tout son effort ?
Poser cette question, c’est demander ce qu’il peut rester à faire pour permettre à la volonté populaire de s’exercer d’une manière de plus en plus complète, et aussi simplement que possible.
Eh bien, à cet égard, il est deux nouvelles réformes qui sont dans la ligne du referendum et du droit d’initiative, et qui se présentent comme leur développement naturel. Au surplus, nous ne raisonnons pas ici en pure théorie, et les faits viennent à l’appui de notre thèse.
Étant admis que c’est le peuple, directement, qui imprime sa direction à l’ensemble de la machine gouvernementale, il est vivement à désirer qu’il s’acquitte de sa mission avec tout le sérieux possible. Or, sa première tâche, c’est de voter. S’il ne fréquente le scrutin que faiblement, irrégulièrement, s’il faut, pour le rappeler au sentiment du devoir, l’aiguillon des luttes politiques, on court le danger de voir, dans les périodes de calme, la masse électorale se désintéresser, laissant ainsi le champ libre à des majorités de hasard. Le danger que nous signalons se présente surtout là où existe le referendum obligatoire. Pour parer à cet inconvénient, différens perfectionnemens indispensables ont déjà été apportés au fonctionnement du scrutin. Les bureaux de vote ont été multipliés de manière à être plus à proximité de l’électeur : cette réforme si élémentaire n’a pas eu lieu sans provoquer, dans certaines occasions, la résistance des coteries autoritaires, qui sentaient bien que le contrôle permanent du peuple, déjà si effectif, ne leur était pas favorable. En outre, les votations ont été portées au dimanche, le jour le plus commode à la grande masse, et on cherche à grouper plusieurs objets dans un seul scrutin. Mais, malgré toutes ces facilités, l’abstention atteint parfois des proportions alarmantes. Que faire pour réagir contre ce laisser-aller ? Cette question se pose dans toutes les démocraties. Aux États-Unis, un des collaborateurs des Annals of American Academy, M. Halls, l’agitait dans le numéro d’avril dernier de cette revue, et concluait au compulsory vote, ou vote obligatoire. En France, M. Paul Laffitte, dans son livre sur le Suffrage universel et le régime parlementaire, n’hésite pas à se prononcer dans le même sens. On sait qu’en Angleterre, John Stuart Mill avait déjà soutenu ce point de vue.
En Suisse, le sentiment public incline de plus en plus à regarder l’électorat, non comme un droit dont il est loisible de ne pas user, mais comme un devoir, comme une fonction analogue à celle du jury. Dans la portion la plus vivante de la population, c’est un axiome qu’il faut voter chaque fois que la parole est donnée au souverain, et que le civisme le plus élémentaire exige ce petit effort.
Le canton éminemment progressiste de Zurich commence à penser qu’il ne faut pas s’en tenir, à cet égard, à des vœux platoniques. Là, chaque commune est autorisée à introduire chez elle le vote obligatoire, et plusieurs localités, usant de cette faculté, ont déclaré tout citoyen valide, hors les cas de force majeure, astreint à venir émettre son suffrage. La sanction ne va pas, il est vrai, ainsi que le voudrait M. Laffitte, jusqu’à déposséder de ses droits politiques tout électeur qui, après trois sommations successives, persisterait dans son abstention. Il a paru suffisant d’inscrire la contrainte dans la loi, en l’accompagnant d’une faible amende (60 centimes à 1 franc), et les résultats ont été d’autant plus satisfaisans que, dans l’ensemble du canton de Zurich, le vote par délégation facilite l’accomplissement du devoir à remplir. Tout citoyen peut, en effet, en déposant son propre bulletin, remettre aussi celui d’un ou de deux parens ou amis, sur la simple présentation de leur carte d’électeur.
Mais voici encore une nouvelle conquête démocratique qui, plus que toute autre, quelques obstacles d’ailleurs que dressent sur la route les craintes vagues des uns, les intérêts alarmés des autres, nous paraît assurée d’un lendemain plus ou moins prochain. Nous voulons parler de la représentation proportionnelle.
Ce n’est pas d’aujourd’hui que la représentation proportionnelle alimente les discussions en Suisse. Elle a déjà donné lieu, dans la première moitié de ce siècle, à des controverses prolongées ; mais ce terme était pris dans un autre sens que celui qu’il a revêtu plus tard.
La représentation proportionnelle a désigné d’abord un rapport fixe entre le chiffre des électeurs et celui des députés à élire, cela en opposition à certains systèmes qui assuraient plus que leur dû à certaines circonscriptions, d’ordinaire le chef-lieu, ou qui établissaient d’avance le partage des sièges entre catholiques et protestans. La représentation proportionnelle répondait donc alors à l’idée de l’égalité de droits entre tous les membres de la famille politique.
A notre époque, on entend par là, comme on sait, un système électoral qui assure aux différentes opinions en présence une part de représentation correspondant à leur force numérique. Au lieu de déclarer que la liste qui, dans chaque collège, compte le plus fort contingent de voix, enlève tous les sièges disputés, on admet que chaque liste concurrente est appelée à participer à la représentation nationale au prorata du nombre de suffrages qu’elle atteint. Une liste qui aurait réuni la moitié des voix exprimées serait assurée de la moitié de la représentation ; réduite au tiers ou au quart de l’ensemble des suffrages, elle obtiendrait encore le tiers ou le quart des sièges. Il n’y a plus, par conséquent, le soir de la bataille, un vainqueur qui s’en retourne les mains pleines et des vaincus complètement dépouillés ; il y a partage à l’amiable et dans un esprit de justice de l’enjeu de la journée. C’est la fin de l’écrasement obligatoire.
Nous n’entreprendrons pas la défense de la représentation proportionnelle. Nous entendons bien les reproches que l’on peut lui adresser à divers points de vue. Que voulez-vous que nous fassions d’un système qui permettrait aux ennemis jurés de nos institutions, aux hommes que nous combattons à outrance, de pénétrer de droit dans les corps élus ? s’écrieront ses adversaires dans les pays, comme la France, où la forme même de l’État est encore en discussion. Que peut-on attendre de bon de l’émiettement des partis et de leur remplacement par des groupes minimes, sans programme général, sans autre boussole qu’un intérêt particulier ? s’écrieront les admirateurs des grands courans d’opinion, ceux-là surtout qui appartiennent à une majorité maîtresse du terrain. Que les proportionnalistes, dira-t-on encore, se mettent d’accord entre eux sur une méthode reconnue pratique, avant de venir nous vanter leur orviétan électoral !
A tous ces reproches, nous nous contenterons de répondre, d’une part, que la représentation proportionnelle a été préconisée par des hommes marquans de tous les partis et de tous les pays, qui estiment qu’elle offre d’immenses avantages, et, de l’autre, qu’elle est tenue, par ses partisans, pour un système d’une application aisée.
La meilleure preuve, d’ailleurs, que ce n’est pas une utopie fallacieuse, une brillante bulle de savon, c’est qu’elle a déjà reçu la sanction de l’expérience. Nous parlons en ce moment de la représentation proportionnelle proprement dite[1] et non pas seulement du vote limité, dans lequel les électeurs sont tenus d’inscrire sur leur bulletin moins de noms qu’il n’y a de députés à élire, de façon que le parti le plus fort n’obtient plus la part du lion, mais laisse quelque chose à la principale minorité. Ce système réalise sans doute un progrès sur l’état de choses généralement en vigueur, mais il laisse subsister quelques-uns de ses inconvéniens les plus graves ; en sorte que les réformistes décidés, en dépit de sa facilité de mise en œuvre et des conquêtes déjà nombreuses et importantes qu’il a faites, n’y voient qu’un palliatif et demandent mieux que cela.
Que l’on pense de la représentation proportionnelle ce qu’on voudra, toujours est-il qu’il n’est pas aisé de voir comment la démocratie suisse, dans son évolution actuelle, y pourrait échapper.
Une condition est nécessaire, d’abord, à un pays doté du referendum : c’est que la composition des corps élus corresponde, à celle du corps électoral ; autrement, ce dernier rejette la plupart des matières soumises à son tribunal, et la machine politique se détraque. Or, l’expérience a démontré que cette harmonie n’existe pas en Suisse ; aussi le referendum y a-t-il pris un caractère foncièrement négatif. Pendant ses seize années d’existence sur le terrain fédéral, pour ne point parler de ses effets ailleurs, il a dit non plus haut et plus souvent que oui.
On comprendra l’épithète désobligeante de « sabot » que ses adversaires lui ont appliquée. Mais, il faut bien qu’on se le dise, le referendum demeurera « un sabot » aussi longtemps que les assemblées délibérantes seront formées suivant un mode qui élimine les minorités, et sème des germes de mécontentement et d’irritation dans les esprits.
Et quant au droit d’initiative, il donne lieu à peu près aux mêmes réflexions que le referendum. Si le peuple et ses mandataires ne pensent pas de même, il devient un instrument de combat ; s’ils s’accordent, ce n’est plus alors qu’une épée de Damoclès sur la tête des gouvernans pour leur inspirer la sagesse.
Mais, d’autre part, le fonctionnement des droits populaires, referendum et initiative, ne laisse pas de présenter des difficultés et des inconvéniens. Encore qu’il puisse être bon de les posséder, ils sont encombrans. Or, le jour où les citoyens auront une représentation vraie, ils craindront moins que l’on n’entreprenne sur eux ; les débats sérieux retourneront du sein du peuple dans celui des corps délibérans, et l’on ne sera que bien rarement dans le cas de se servir de ces lourdes armes défensives. La représentation proportionnelle simplifiera donc le jeu de la démocratie directe.
Enfin, ce qui ne sera pas sa moindre vertu, elle atténuera les maux qui découlent du système électoral actuel. Rappelons d’abord l’inévitable antagonisme de deux grands partis politiques en rivalité permanente et dans lesquels les groupes modérés sont trop souvent débordés par les élémens extrêmes ; puis, l’indifférence, le scepticisme en matière politique, qui est, pour un grand nombre d’esprits, la seule manière de protester contre un système de gouvernement qui force l’électeur à s’enrôler, volens nolens, dans une des deux armées en présence et à en accepter la discipline. Que dire encore de cette injustice criante : dans chaque arrondissement, des électeurs impuissans à faire passer un seul homme de leur choix, pendant que d’autres, par la vertu d’une majorité infime peut-être, monopolisent tous les sièges ? Signalons enfin la scandaleuse pratique qui consiste à découper les circonscriptions électorales, non pas de manière à assurer la justice, mais de façon à favoriser le parti le plus fort, qui profite ainsi de sa position pour piper le suffrage universel.
Le temps n’est plus, en Suisse, où les hommes qui discernent dans la représentation proportionnelle le coup de mort porté au gouvernement des coteries, y pouvaient répondre par un simple haussement d’épaules. A la suite de la période d’agitation causée au Tessin par l’insurrection du 11 septembre dernier, la nouvelle doctrine électorale a été introduite dans la constitution de ce canton. C’est le gouvernement suisse, par l’organe autorisé de M. le conseiller fédéral Ruchonnet, qui la recommanda aux intéressés, et ceux-ci, les Tessinois des deux partis, ont été presque unanimes à s’y ranger, le seul différend survenu à son sujet portant sur la question de savoir s’il convenait de l’appliquer, ainsi que le demandaient les conservateurs et comme il en a été décidé, non-seulement à l’élection de l’assemblée législative, mais encore à celle des municipalités. Nous devons cependant ajouter qu’en conséquence d’un vote du 14 juin dernier, dans lequel conservateurs et libéraux se sont prononcés dans le même sens, la constitution tessinoise va être révisée à nouveau et qu’il est question, dans certains groupes, d’y remplacer la représentation proportionnelle par le vote limité, ce qui serait un recul fâcheux, mais non définitif. La réforme proportionnaliste est pendante à cette heure devant les grands conseils de Neuchâtel et de Genève, patronnée à Neuchâtel par les leaders des deux partis, à Genève par ceux du parti démocratique ou conservateur libéral, et assurée, dans ces deux cantons, de très nombreuses sympathies au sein du peuple. Elle a pour elle la plupart des minorités sacrifiées par le principe actuel du « tout à la moitié plus un », et si ses promoteurs ont été, en général, des hommes à tendances conservatrices plus ou moins accentuées, elle a pourtant obtenu l’adhésion soutenue de la principale société ouvrière suisse, le Grütli, à l’influence de laquelle on doit d’avoir vu élire, il y a quelques mois, selon le principe proportionnaliste, le comité de l’Arbeiterbund, ou Fédération des travailleurs, auquel se rattachent plus de 100,000 membres. Enfin, et quoi que l’on pense, d’ailleurs, du vote limité, il faut regarder son extension comme un acheminement vers la représentation proportionnelle. Le vote limité est admis dans le canton de Neuchâtel, à titre facultatif, dans le ressort communal, où ses avantages ont été fort appréciés, et ailleurs il est appliqué occasionnellement.
On connaît le colonel Künzli, qui a rempli au Tessin, pendant l’occupation militaire nécessitée par les troubles récens, les fonctions de commissaire fédéral. Membre des chambres, il occupe dans le parti radical suisse une des places les plus en vue. Or, au milieu d’un discours-programme prononcé il y a quelques semaines dans une importante réunion politique, l’honorable conseiller national argovien a cru pouvoir pronostiquer que l’un des premiers usages que les électeurs feraient du droit d’initiative dans le domaine fédéral serait de s’en servir pour demander l’introduction de la représentation proportionnelle. Certains journaux à tendance autoritaire ont tout aussitôt cherché à démontrer que le péril n’était pas si imminent ; l’impression produite n’en a pas moins été grande et d’autant plus grande que M. Künzli ne se donne point lui-même pour un réformiste en matière électorale.
Est-ce tout, et les diverses interventions du peuple, que nous venons d’énumérer, marquent-elles le dernier terme dans l’avènement du gouvernement direct en Suisse ?
Ce n’est pas notre pensée, mais on comprend qu’il nous serait assez difficile d’indiquer sans témérité la série de progrès que l’avenir peut tenir en réserve. Il en est qui nous paraissent fort probables, sinon certains ; il en est d’autres que nous croyons d’une réalisation plus difficile, et cependant possibles.
Nous signalerons tout d’abord le rayonnement, jusque dans la sphère de la commune, des droits populaires qui, peu à peu, prennent déjà sous nos yeux possession de la nation et du canton.
Nous indiquerons ensuite la nomination des juges par le peuple, sans disconvenir que cette innovation ne soit combattue par d’excellens esprits comme dangereuse, subversive, et qu’elle n’ait causé certains mécomptes dans les pays où elle a été introduite, notamment aux États-Unis et dans quelques cantons helvétiques. Que devient, demandera-t-on, l’indépendance d’un magistrat, qui, en agissant selon sa conscience, est toujours exposé à créer des mécontentemens qui lui donnent rendez-vous à l’expiration de ses fonctions, et qui n’arrivera à son poste que sous l’égide d’un parti politique ?
On conviendra pourtant que dans les démocraties, — chez lesquelles la magistrature ne saurait être inamovible, — il faut que ce soit ou le peuple ou les corps constitués qui la nomment et qu’il peut être tout aussi dangereux, plus dangereux même, pour un homme en place, de déplaire à une majorité politique dans une assemblée fermée, surchauffée, menée à la baguette, que de mécontenter certains groupes au milieu d’un corps électoral où la libre discussion des hommes et de leurs actes a chance de redresser les erreurs d’appréciation et de ramener les esprits à des sentimens d’équité.
Quoi qu’il en soit, d’ailleurs, des avantages et des inconvéniens du système de l’élection directe des juges, force est de reconnaître qu’il répond à l’idée régnante en Suisse que le pouvoir est exercé par le peuple. Tout dernièrement, et à une forte majorité, le demi-canton de Bâle-ville est venu se joindre aux cantons suisses, Zurich entre autres, qui désignaient déjà au scrutin les fonctionnaires de l’ordre judiciaire, et, si nous en croyons certains indices, nous ne sommes pas au bout de la série.
Actuellement, le tribunal fédéral est à la nomination des chambres suisses. Certaines voix s’élèvent pour réclamer qu’il en soit autrement. On lui reproche de n’être pas assez près du peuple, de ne pas subordonner, ainsi qu’il conviendrait, sa manière de voir à l’opinion générale, de rendre, sur d’importantes questions de droit public et de droit civil, des jugemens appelés à faire jurisprudence et qui procèdent de théories juridiques étroites, unilatérales, surannées. En viendra-t-on à le faire élire directement, lui aussi ?
Pour le moment, cette question nous paraît dépendre de l’issue d’un autre débat plus sérieusement engagé. C’est à savoir si le conseil fédéral, ou gouvernement suisse, continuera d’être nommé par les chambres. Encore ici, comme dans toutes les réformes de ce genre, il y a du pour et du contre, mais nous sommes fort disposé à croire que le courant démocratique finira par l’emporter et que, dans un avenir plus ou moins éloigné, le conseil fédéral émanera de l’élection populaire. Ce n’est un mystère pour personne que le parti catholique, très naturellement indisposé de son exclusion systématique du conseil fédéral, — qui dure depuis le Sonderbund, — compte demander, à l’aide du droit d’initiative populaire, un changement dans le mode de nomination du pouvoir exécutif. Il n’est point douteux, non plus, que cette campagne sera appuyée par d’autres groupes : les ouvriers, certains radicaux, et même des libéraux modérés, qui estiment que le gouvernement suisse, à l’inverse de tant d’autres, ne se renouvelle pas assez souvent dans son personnel, qu’il s’ankylose et prend des allures autoritaires dont il le faut corriger. Le terrain une fois déblayé de cette question, il sera temps d’aborder celle de l’élection du tribunal fédéral par le peuple.
Nous venons de considérer la possibilité qu’il y a à ce que la désignation du pouvoir exécutif fédéral finisse par être laissée aux citoyens eux-mêmes. Dans les cantons où le gouvernement local est nommé par la législature, cette élection au second degré est également en recul. Le principe de l’élection directe gagne des sympathies, et ce printemps même, le peuple de Saint-Gall, s’orientant de ce côté, nommait pour la première fois au scrutin les membres de son conseil d’État.
Dans un ordre de faits un peu différent, nous devons indiquer une autre conséquence à prévoir de l’extension incessante des droits du peuple. Tant que le système représentatif subsiste dans son ancienne pureté, il est assez naturel que le peuple, qui donne pour ainsi dire carte blanche à ses mandataires, soit appelé, à intervalles rapprochés, à se prononcer sur leur gestion. Le satisfont-ils ? il les conserve ; le mécontentent-ils ? il les élimine. Les nommer pour un terme trop prolongé l’exposerait à de graves déconvenues et encouragerait l’audace chez les hommes disposés à le braver. Telle a été la situation, en Suisse, dans la période dont nous sortons ; aussi le renouvellement des pouvoirs a-t-il eu lieu, en général, à brève échéance.
Or, maintenant que les citoyens sont directement consultés sur l’œuvre des hommes qu’ils chargent de gérer, ad referendum, la chose publique, que rien ne se décide sans leur assentiment, qu’ils peuvent faire entendre leur voix à toute heure et donner des leçons en même temps que des ordres, l’autorité des corps publics est considérablement amoindrie, leur faculté de méconnaître le vœu du pays fort restreinte, et, partant, la nécessité de les appeler à venir se retremper souvent dans le baptême populaire, moins urgente. Dans le canton de Genève, où les pouvoirs législatif et exécutif étaient nommés alternativement pour une durée de deux ans, un projet de loi tendant à prolonger leur mandat à chacun d’une année vient de trouver un accueil favorable auprès de la législature et du peuple lui-même. Il nous paraît difficile de ne pas voir là une évolution nécessaire.
Nous ne pousserons pas plus loin notre exploration dans le domaine de l’avenir. Mais, de tout ce qui précède, il résulte, on en conviendra, cette impression très nette que, depuis l’année 1848, âge d’or du régime représentatif, la démocratie suisse a parcouru un chemin considérable.
Nous nous sommes parfois demandé ce qu’eût pensé l’illustre et chimérique auteur du Contrat social s’il lui avait été donné d’assister à l’évolution que nous avons sommairement retracée. On sait quelle aversion il nourrissait à l’égard du système représentatif : — « À l’instant qu’un peuple se donne des représentans, écrivait-il avec son outrance habituelle, il n’est plus libre, il n’est plus. » Et, ailleurs : — « Le peuple anglais pense être libre, il se trompe fort ; il ne l’est que durant l’élection des membres du parlement ; sitôt qu’ils sont élus, il est esclave, il n’est rien. »
La logique lui commandait dès lors de remettre le gouvernement de l’État au souverain lui-même. Mais il y a impossibilité matérielle à transformer les citoyens de nos sociétés modernes en une assemblée siégeant en permanence sur le Pnyx ou le Forum. « On ne peut imaginer, reconnaît-il lui-même, que le peuple fût incessamment assemblé pour vaquer aux affaires publiques. » Faute de réussir à organiser le pouvoir populaire, il échoue dans le plus effroyable absolutisme gouvernemental, en admettant, contre toute vraisemblance, que l’intérêt général se confond avec l’intérêt individuel et qu’il le protège, même quand il semble faire le contraire.
Nous ne saurions nous empêcher de croire que Rousseau aurait salué, dans la transformation de la démocratie représentative en démocratie directe, la réponse à ses rêves, le moyen de réaliser normalement la souveraineté de la nation : n’est-ce pas, en effet, ici, le peuple qui commande et sans qu’il soit besoin de le réunir eu assemblées délibérantes ? Une fois de plus l’utopie n’aura été que la vérité vue de loin.
Que-diraient aussi, en présence de l’évolution dont nous sommes témoins, les conservateurs suisses des précédentes générations, qui, à l’aurore des temps nouveaux, se demandaient avec angoisse ce qu’il allait advenir de l’ordre, du droit, de la liberté, du progrès. Dans leur incapacité à découvrir, dans la démocratie elle-même, un point de résistance qui permît de réagir contre ses écarts, une sauvegarde efficace, ils s’accrochaient à toutes les épaves du passé.
Or, à cette heure, l’élargissement de la démocratie ne trouve pas seulement grâce, mais faveur auprès des fils de ces mêmes hommes. Ceci est absolument topique. Que l’on consulte l’histoire politique de ces dernières années, et l’on verra que les progrès du gouvernement direct en Suisse sont dus, le plus souvent, à l’effort convergent de deux partis : les groupes ouvriers, qui donnent l’impulsion, et les groupes conservateurs, qui suivent et parfois même devancent les premiers.
Est-ce à dire qu’il faille attribuer aux masses la sagesse, la prudence, l’intelligence politiques infuses ? Il n’est pas question de cela ; mais l’expérience a démontré, au moins en Suisse, que, comme propulseur gouvernemental, comme volonté dirigeante, elles valent infiniment mieux qu’on ne l’avait cru. Elles sont, en somme, portées aux mesures honnêtes, ennemies, — par intérêt bien entendu, — du favoritisme et du gaspillage. Il est permis de compter sur elles beaucoup plus que sur des assemblées facilement dominées par l’esprit de parti. Il est vrai que, pour pouvoir se reposer plus entièrement encore sur leur initiative, une redoutable mission s’impose. Il faut faire leur éducation, leur meure sous les yeux de nobles exemples de civisme et de fidélité au devoir. Heureuse nécessité, d’ailleurs, puisqu’elle oblige chaque citoyen à se considérer comme ayant charge d’âmes dans l’incessant combat qui fait le fond de la vie des nations, entre les forces ennemies du bien et du mal.
Voilà donc où arrive la démocratie helvétique à la fin de ce grand siècle qui aura vu tant de choses. Si la direction suivie a été bonne, il faut s’en féliciter ; mais cela prouverait qu’il y a dans les destinées des nations quelque chose comme ce que Bossuet appelait les ordres de la Providence, car le procès dont nous avons suivi la marche a été bien plutôt un travail spontané que le résultat d’une délibération. Un courant irrésistible s’est dessiné, entraînant les volontés, emportant celles-là mêmes qui répugnaient le plus à la démocratie directe. Où les convictions manquaient, la crainte de se singulariser, d’encourir l’impopularité, a forcé les récalcitrans, — individus ou partis, — à emboîter le pas derrière les hommes d’avant-garde. Que de chemins de Damas, que de subits éblouisse-mens nous aurions à rappeler ! Mais nous devons nous hâter. Il est temps de conclure.
Nous venons de considérer les efforts accomplis par une petite démocratie pour réaliser le principe du self-government, et nous l’avons vue chercher dans le peuple lui-même son point d’appui.
Cependant le problème qui se dressait devant la Suisse contemporaine s’est posé aussi pour les autres nations maîtresses de leurs destinées. Nous dirons même que c’est par excellence le problème de notre époque ; car, à bien prendre les choses, l’organisation normale de la démocratie est l’aboutissement, le confluent de toutes les questions vitales de notre temps. Mais ce problème est susceptible de solutions diverses.
En thèse générale, on peut dire qu’il y a trois manières pour un peuple de tenir le sceptre et de devenir le souverain effectif.
Il pourra d’abord faire sentir sa volonté, non-seulement de loin, mais de près, être toujours présent aux travaux de ses mandataires, les surveiller, les arrêter s’il y a lieu, les contraindre, en un mot, à remplir ses intentions en matière législative et en matière administrative. Dans cette conception, le système représentatif est réduit au minimum. Les corps délibérans ressemblent à de simples commissions chargées de préparer le travail pour les assemblées élues, et, ici, l’assemblée élue est remplacée par le peuple. Cette action du souverain en personne dans la gestion des intérêts publics ira plus ou moins loin ; elle pourra se limitera l’État ou s’étendre aussi à la province et même à la commune. Mais, à quelques ressorts qu’elle s’applique et à quelque degré qu’elle s’exerce, on peut s’attendre à une chose, c’est qu’elle s’accentuera avec le temps : on n’a jamais vu, en effet, les citoyens renoncer complaisamment, de propos délibéré, à des droits acquis, et leur tendance naturelle est d’augmenter leurs privilèges. La Suisse offre ce premier type de gouvernement démocratique. Un deuxième type est celui que nous trouvons incarné, à cette heure, dans différentes républiques américaines. Arrêtons-nous un instant à la plus importante de toutes, celle des États-Unis. C’est là, d’ailleurs, que le système est le plus achevé. Dans ce nouveau mode, le peuple entend, certes, commander, comme tout à l’heure, mais il s’y prend autrement. Il n’a ni le goût, ni le loisir de rester toujours sur le qui-vive, prêt à intervenir s’il le faut ; il estime aussi que les questions soumises aux autorités constituées sont trop nombreuses et trop complexes pour qu’il convienne d’en abandonner la solution finale à la masse des citoyens. Mais alors comment s’effectuera le contrôle désiré ?
On compte d’abord un peu pour cela sur les garanties très expresses, très précises, inscrites en faveur des droits du peuple dans les constitutions du pays, celle de la nation comme celles des états. Les constitutions locales sont, dans la règle, soumises tous les vingt ans à une révision : la constitution fédérale, pour laquelle il n’est pas prévu de révisions périodiques, n’a subi depuis son adoption, il y a plus d’un siècle, que quelques modifications. Ces chartes des prérogatives du souverain sont défendues avec un soin jaloux contre les décisions des différens corps politiques qui pourraient y porter atteinte. Les tribunaux sont armés à cet effet, et la cour suprême des États-Unis possède en particulier, à cet égard, des attributions dont on chercherait en vain l’équivalent dans le tribunal fédéral en Suisse. Mais il fallait d’autres moyens encore pour réaliser le contrôle des constituans sur les corps constitués. Cette tâche sera confiée surtout à un haut magistrat, muni d’attributions étendues, et à qui l’on dira : « Use de l’autorité que nous te déléguons, détends nos intérêts. »
Le président des États-Unis, appelé à jouer ce rôle prépondérant, possède d’amples pouvoirs. Il choisit ses ministres. Il nomme les membres de la magistrature fédérale et les fonctionnaires de tout ordre. La constitution l’a mis en mesure, quand les circonstances l’exigent, de tenir la dragée haute aux chambres. Ces dernières votent-elles une loi qui soulève une violente opposition et dont les conséquences pourraient être préjudiciables au pays, il la frappe de son veto suspensif. Pour être maintenu, le bill contesté devra alors réunir dans chacune des deux chambres les deux tiers des voix, la simple pluralité n’étant plus tenue pour suffisante dans cette épreuve décisive. C’est à une sorte d’entrepreneur d’administration publique que nous avons ici affaire.
Mais voici que ce défenseur des droits du peuple, devenant l’élu d’un parti et poussé par ce parti, n’a pas fait toujours de son pouvoir l’usage qu’il eût dû faire ; qu’il a opéré, à son avènement, des hécatombes de fonctionnaires, afin de fournir des places âprement réclamées par les meneurs des bataillons électoraux, et qu’il a ainsi transformé le jeu de la politique en une lutte pour les « dépouilles, » en une curée fatale à la bonne marche des affaires, et absolument démoralisante. De là, un intéressant mouvement qui a pris naissance il y a quelques années, et qui tend à soumettre la nomination et l’avancement des employés fédéraux aux « règles du service civil, » de façon à les protéger contre l’arbitraire officiel et l’avidité de la gent politicienne, en limitant à leur égard les attributions du chef de l’exécutif.
Ajoutons que ce que nous venons de dire de la nation dans son ensemble s’applique aussi très généralement aux états ; que les gouverneurs de ces états, sorte de présidens au petit pied, ont été d’ordinaire investis du droit de veto suspensif, et qu’il a été reconnu utile de restreindre aussi, en ce qui les concerne, leurs privilèges administratifs par l’introduction des principes du service civil qui ont déjà remporté, en divers quartiers, des victoires décisives, prélude probable d’autres succès.
A côté de cet effort de la part du peuple, pour ressaisir une partie du pouvoir remis à l’origine au chef de l’état, il faut signaler aussi dans la confédération américaine une innovation démocratique récente, qui rappelle à la fois le referendum et le droit d’initiative en usage en Suisse. Nous voulons parler du mécanisme appelé « local option. » La question de la répression de l’alcoolisme a donné tant de tablature aux autorités constituées qu’il a été jugé nécessaire, en quelques États tout au moins, de laisser les districts administratifs se prononcer eux-mêmes, d’une manière indépendante, sur la méthode à suivre : interdiction de la vente des spiritueux, élévation plus ou moins forte des patentes des débits de boisson, limitation de leur nombre, etc.
Ce n’est là encore qu’un embryon de souveraineté populaire directe. Ira-t-on plus loin ? nous l’ignorons, mais nous devons rappeler que la représentation proportionnelle a obtenu au pays de Washington plus qu’un succès d’estime, qu’elle y a reçu un commencement d’application dans les ressorts administratifs inférieurs et qu’elle est venue en discussion au congrès fédéral. Les États-Unis ne possèdent ni le parlementarisme pur, ni la démocratie directe, mais un système mixte, fort ingénieux, qui a donné pendant un siècle des résultats satisfaisans. Il faut toutefois convenir que ce régime a favorisé aussi le développement excessif, souvent scandaleux, des coteries gouvernementales les plus rapaces, et comme c’est là le fléau à combattre, la représentation proportionnelle atteindrait le but. En attendant, il faut regarder, comme étant d’un bon augure pour l’avenir, la peine prise en ces dernières années, pour assurer, à l’aide du procédé électoral dit : « scrutin australien » l’indépendance et la sincérité dans les opérations électorales.
La troisième manière de réaliser le principe démocratique est fournie par le système parlementaire. Ici, le ressort, la force motrice réside dans les chambres. Pendant la durée de leur mandat, elles sont omnipotentes. Les citoyens les élisent, après quoi ils les laissent agir au mieux des intérêts du pays. Ni le peuple comme en Suisse, ni le président comme en Amérique, ne les dominent, prêts à les tenir en échec, si besoin est. Pour les contraindre, sur le terrain légal, à ce qu’elles ne veulent pas, il faut recourir à une dissolution, et le chef de l’État, qu’il s’agisse d’une monarchie constitutionnelle ou d’une république, ne recourra à ce moyen que dans des cas exceptionnels.
Les deux reproches principaux que l’on peut formuler à l’endroit de ce système, c’est qu’il n’est guère favorable à la stabilité ministérielle dont l’absence est toujours si dommageable à l’intérêt public, et qu’il permet aux chambres d’engager le pays, même sur de graves questions, plus avant que le pays ne le voudrait, ce qui jure avec l’essence de la démocratie. Le mal est toutefois moins grand dans les nations décentralisées, parce que l’autonomie locale soustrait des matières importantes à ces inconvéniens ordinaires.
Si le parlementarisme a compté de beaux jours dans plusieurs États, parmi lesquels et au premier rang l’Angleterre, il ne faut pas oublier qu’il s’est développé habituellement dans des démocraties incomplètes, inachevées, conservant des inégalités politiques considérables, où la chambre populaire a pour correctif une chambre héréditaire, où le cens électoral, quoique plus ou moins abaissé, tient encore lieu de digue préservatrice. Qu’adviendra-t-il de ce régime placé dans un cadre franchement démocratique, reposant sur la base du suffrage universel, tel, par exemple, que nous le trouvons en France depuis la troisième république ? Pourra-t-il subsister dans ses traits essentiels, ou bien faudra-t-il le modifier, soit en fortifiant les prérogatives du chef du pouvoir, soit en accroissant les droits populaires ? Nous n’en sommes pas encore à admettre que ses jours soient comptés, mais nous inclinons à croire qu’il subira la loi générale des choses humaines, qu’il ne vivra qu’à la condition de se transformer. Ce qui se passe à l’heure actuelle en Belgique, où le roi demande l’introduction du referendum laissé à la libre disposition du pouvoir exécutif, et cela pour faire contrepoids au parlementarisme, au moment où le suffrage très élargi, peut-être universel, en va changer les conditions, nous parait symptomatique : ce serait armer à la fois l’exécutif et le peuple contre l’absolutisme des chambres. Dernièrement, l’Économiste français, sous la plume autorisée de son directeur, M. Paul Leroy-Beaulieu, s’exprimait avec sympathie à l’endroit du referendum en matière municipale, disant qu’essayé dans deux villes de France, il avait donné « d’excellens résultats » et s’était montré « conservateur. »
Voilà encore un indice du travail qui se poursuit dans les esprits, et nous pourrions citer aussi cet autre fait, les hésitations, en plusieurs pays, entre le scrutin de liste et le scrutin par arrondissemens restreints ou uninominal, qui attestent le manque d’assiette dans l’édifice politique en même temps qu’un malaise évident.
Il y a donc quelque raison de regarder le parlementarisme, — du moins sous sa forme classique, orthodoxe, de la rivalité entre deux partis qui s’épient, où chacun profite des fautes de l’autre, et, pour un peu, lui aiderait à faillir à sa tâche, qui se disputent le pouvoir sans que, dans l’ardeur de la mêlée, la notion de la patrie conserve toujours son prestige, — comme une forme transitoire dans l’évolution de la démocratie. En outre, ces deux grands partis, qui sont censés se faire équilibre, nous les voyons de plus en plus se fractionner en tronçons dont un seul, en se déplaçant dans un seul vote, peut ouvrir une ère de crise et de désarroi. Il n’y a pas toujours sur le tapis de ces conflits aigus qui forcent les groupes à se masser en deux camps opposés.
Grosses et vitales questions que tous ces problèmes de philosophie politique qui surgissent ici ! Ce sera la tâche des démocraties, éclairées de plus en plus par les leçons du temps et de l’expérience, de chercher la structure la mieux adaptée à leurs besoins. Nous devons nous borner à émettre timidement quelques hypothèses.
Louis WUARIN.
- ↑ Voir, entre autres, sur ce sujet, dans la Revue du 15 mai 1870, le Suffrage universel dans l’avenir, par M. Aubry-Vitet ; la Représentation proportionnelle (librairie Pichon), un monumental ouvrage publié par l’Association française pour la représentation proportionnelle, que préside M. George Picot ; de nombreux opuscules de M. Ernest Naville, le principal théoricien de la doctrine ; pour une vue d’ensemble, notre volume, le Contribuabl (librairie Alcan).