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La Situation financière de la France/02

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La Situation financière de la France
Revue des Deux Mondes3e période, tome 77 (p. 568-592).
LA
SITUATION FINANCIERE
DE LA FRANCE

II. [1]
L’EMPRUNT ET LE BUDGET DE 1887.

Lorsque l’année 1885 s’ouvrit, la périodicité des déficits, le rapide développement de la dette flottante et les charges imposées par les entreprises lointaines ne laissaient plus d’illusions au gouvernement sur l’insuffisance des ressources budgétaires, et un aveu imprudent, échappé à M. Jules Ferry, au sein de la commission du budget, révéla que le ministère prévoyait, dès ce moment, la nécessité de créer de nouveaux impôts, aussitôt après les élections générales. En dépit de cet aveu, la majorité de la chambre, continuant de fermer les yeux à l’évidence, persévéra dans son optimisme et dans ses habitudes d’imprévoyante prodigalité : d’ailleurs, les rapporteurs des commissions du budget, soit au Palais-Bourbon, soit au Luxembourg, n’épargnèrent rien pour dissiper, au sein du parlement et dans le public, l’impression produite par les paroles du président du conseil.

I

La proximité des élections générales ne permit pas à la chambre d’apporter, cette année, à la préparation et au vote du budget la même négligence et les mêmes lenteurs que les années précédentes. Elle y mit, au contraire, une telle diligence, que la discussion générale fut terminée et que les crédits de deux ministères furent votés avant que le rapporteur général, M. Jules Roche, eût déposé son rapport. Le sénat ne demeura pas en arrière d’un si beau zèle. Mis en discussion à la chambre dans les premiers jours de juillet, le budget de 1886 était voté et fut promulgué le 8 août 1885. Il avait été précédé de l’enfantement d’une nouvelle caisse, la caisse des garanties des chemins de fer, qui dut sa naissance aux premiers mécomptes causés par les conventions. On avait présumé que le trésor n’aurait plus à servir de garanties aux compagnies que pour les sommes appliquées à la construction du nouveau réseau, que cette dépense croîtrait graduellement et qu’elle n’atteindrait qu’en 1892 un chiffre maximum de 65 millions, destiné à diminuer rapidement. Tous ces calculs se trouvaient renversés par l’affaiblissement constant des recettes, qui contraignit plusieurs compagnies à réclamer le bénéfice des garanties attachées à l’ancien réseau. Le trésor se trouvait donc en face d’une dépense de 63 millions pour 1886, et comme la paralysie des affaires ne permettait pas d’espérer de sitôt une amélioration dans le trafic des voies ferrées, il était à craindre que cette charge ne s’accrût pendant une période de plusieurs années et ne pesât lourdement sur le budget, qu’il devenait de plus en plus difficile d’équilibrer. Elle s’élèvera, en effet, pour 1887, à 104 millions, dont 15 millions pour les lignes algériennes. On s’avisa tout à coup que les garanties à servir aux compagnies n’étaient que des avances remboursables et portant intérêt, et que les compagnies paieraient, tôt ou tard, le principal et les arrérages. Ne pouvait-on déléguer cette créance de l’état à un compte spécial à ouvrir pour le service des garanties, qui recevrait d’une main et paierait de l’autre ? A ceux qui faisaient observer narquoisement que, pendant bien des années, cette institution aurait bon nombre de millions à payer et rien à recevoir, on répondit qu’en attendant les recettes l’institution se procurerait les fonds nécessaires en émettant, avec la garantie de l’état, des obligations dont le trésor servirait les intérêts. On avait d’abord laissé en dehors les chemins de fer algériens, en donnant pour raison que l’espoir d’un remboursement quelconque de la part des compagnies algériennes était trop incertain et trop éloigné pour qu’on en pût faire état. Cet aveu, dépouillé d’artifice, n’était pas de nature à fortifier le crédit de ces sociétés ; aussi l’on revint sur cette exclusion singulière. Ainsi naquit la plus jeune des filles du budget, la caisse des garanties, imaginée pour n’avoir point à inscrire dans la loi de finances la charge des engagemens pris vis-à-vis des compagnies de chemins de fer, et destinée, comme ses aînées, à battre monnaie avec la signature de l’état. C’est toujours le même système : le trésor va emprunter, tous les ans, sous le nom et par l’entremise des compagnies, 250 millions pour la construction du troisième réseau ; il empruntera tous les ans, sous le nom et par l’entremise du compte spécial des garanties, une soixantaine de millions, et souvent plus, pour satisfaire aux obligations qu’il a assumées vis-à-vis de ces mêmes compagnies. Sous ces déguisemens divers, c’est toujours le gouvernement qui emprunte et qui épuise l’épargne nationale à mesure qu’elle se reforme.

Le budget ordinaire de 1886 a été fixé en recettes, par la loi du 8 août 1885, à 3,016,087,060 francs ; et en dépenses, à 3,015,474,036 francs, soit un excédent de recettes d’un demi-million. Pour l’évaluation des recettes, on était revenu à l’ancien mode de calcul, en prenant pour base les résultats de l’antépénultième année, et l’on n’a point sujet de le regretter en présence du déclin constant des recettes. La même loi du 8 août 1885 fixa à 163 millions 1/2 les dépenses du budget extraordinaire, où il n’y eut plus d’autres parties prenantes que les ministères de la guerre, des beaux-arts et des travaux publics. Les crédits supplémentaires accordés dès les mois de janvier et de février 1886 ont immédiatement élevé la dépense à 211 millions : il y a été pourvu, pour la presque totalité, par des ressources d’emprunt, à savoir, par l’émission de 172 millions 1/2 d’obligations, par l’application de 23,731,000 francs provenant de l’emprunt du 10 février 1884 ; et, pour le surplus, par des prélèvemens sur le prêt de 80 millions de la Banque de France et sur les fonds de concours versés par diverses compagnies.

Des discussions auxquelles ce budget donna lieu au sein de la chambre des députés et du sénat, nous ne voulons retenir que quelques chiffres et quelques déclarations qui contiennent tout un enseignement. Les recettes de 1884 étaient demeurées au-dessous des recettes réalisées en 1883, et les frais de poursuites pour le recouvrement des impôts s’étaient élevés de 1 lr. 69 à 1 fr. 82 pour 1,000 francs, soit une augmentation de 0 fr. 13, ou de 9 pour 100 d’une année à l’autre. Les recettes de 1885, à leur tour, étaient sensiblement inférieures à celles de 1884 ; le produit de la vente des tabacs, qui n’avait jamais cessé de s’accroître depuis un demi-siècle, sauf dans les deux années calamiteuses de 1870 et 1871, était en décroissance pour la première fois : il donnait une moins-value de près de 2 millions. Aucun de ces faits n’altérait l’imperturbable sérénité du président de la commission du budget, M. Rouvier, qui présentait comme un progrès des finances publiques la diminution du budget extraordinaire et qui se portait garant de l’équilibre du budget ordinaire, le déclarant sincère et solidement établi. Or, la réduction du budget extraordinaire était uniquement due aux conventions qui avaient substitué, pour la construction des chemins de fer, l’emprunt indirect, par l’entremise des compagnies, à l’emprunt direct au nom de l’état. Quant à l’équilibre du budget de 1886, l’exposé du budget de 1887 reconnaît que, par l’effet des crédits extraordinaires et des moins-values des recettes en janvier et février, il était, dès le 1er mars, en déficit de plus de 32 millions ; au 1er août dernier, les moins-values atteignaient 48 millions. Le rapporteur du budget au sénat, M. Millaud, non moins optimiste que M. Rouvier, faisait honneur au gouvernement de la persévérance avec laquelle il maintenait au budget les sommes destinées à l’amortissement. Il rejetait bien loin l’idée qu’il pût devenir nécessaire de recourir à de nouveaux impôts pour mettre le budget en équilibre : il ne répudiait pas avec moins d’énergie, comme une pure calomnie contre les finances républicaines, l’assertion qu’un emprunt de 1 milliard était indispensable pour apurer la situation et alléger le fardeau de la dette flottante, qu’il déclarait moins lourd sous le régime actuel que sous aucun des régimes antérieurs. On verra ce qu’au bout de quelques mois à peine il est advenu de cette triple affirmation. Enfin, en réponse aux critiques que l’on fondait sur l’accroissement constant de la dette publique, la plupart des orateurs ministériels répondirent par l’éloge de la rente amortissable, et le ministre des finances, M. Sadi-Carnot, renchérissant sur tous, déclara que ce serait pour la république un titre impérissable à la reconnaissance du pays que d’avoir imaginé pour ses emprunts un fonds qui assurait l’amortissement de la dette dès le jour où elle prenait naissance. Qui aurait pensé que ce même ministre serait le premier à renier la création à laquelle il accordait tant de louanges ?


II

L’excès de confiance manifesté par les deux rapporteurs du budget de 1886 sembla partagé par le nouveau cabinet qui arriva au pouvoir aussitôt après les élections du à octobre 1885 et qui comptait M. Sadi-Carnot parmi ses membres. Le chef de ce cabinet, M. de Freycinet, annonça dans le programme communiqué aux chambres, le 10 janvier 1886, que le budget de 1887 serait mis en équilibre sans emprunt et sans impôt nouveau. Cette promesse produisit une sensation d’autant plus grande que, d’après les engagemens pris envers le parlement, le budget extraordinaire devait être supprimé et toutes les dépenses ramenées au budget ordinaire, et que les évaluations du budget de 1887 devaient avoir pour bases les recettes réalisées en 1885, qui avaient été inférieures à celles de 1884. Avec des recettes moins fortes et des dépenses plus grandes, arriver sans emprunt et sans impôt à cet équilibre qui n’avait pu être obtenu, depuis plusieurs années, était une sorte de miracle financier. Quel était donc le merveilleux secret que le cabinet avait à sa disposition ? Hélas ! le cabinet n’en possédait aucun, et le budget de 1887, présenté le 16 mars 1886, avait pour traits essentiels l’émission d’un emprunt considérable et une aggravation de l’impôt sur l’alcool. Avec une subtilité digne des casuistes les plus déliés, M. de Freycinet a bien voulu expliquer qu’on s’était mépris sur le véritable sens des termes employés par lui ; qu’il avait uniquement exclu l’hypothèse de pourvoir, par un emprunt spécial, à une partie des charges ordinaires ; qu’il ne s’était point interdit de substituer une dette perpétuelle à une partie de la dette temporaire, et qu’une semblable transformation, qui n’accroissait point le montant de la dette antérieure, ne pouvait recevoir le nom d’emprunt. A ce compte, M. Tirard a eu tort, en 1884, de qualifier d’emprunt l’opération qui a substitué des rentes amortissables à 350 millions de bons du trésor et d’obligations à court terme. L’état, avant de faire un appel direct au public, ayant l’habitude de commencer par épuiser les ressources que la dette flottante peut lui fournir, le nom d’emprunt pourrait être contesté à presque toutes les opérations financières dont la France a été témoin. C’est à l’aide d’équivoques de même valeur que le gouvernement s’est défendu d’ajouter une nouvelle charge au fardeau des contribuables, tout en grevant de taxes supplémentaires le commerce des boissons.

L’œuvre valait mieux que les argumens par lesquels on entreprenait de la défendre : elle constituait un retour à cette unité du budget sans laquelle il ne peut y avoir ni ordre, ni clarté dans les finances. Voici en quels termes M. de Freycinet, dans la séance de la chambre des députés du 8 avril dernier, résumait les intentions du gouvernement : « Le projet de budget, disait-il, qui vous a été proposé, s’est inspiré d’une triple pensée et a eu pour but de réaliser un triple objet. Je les indique d’un mot. Il a voulu : 1° rétablir l’équilibre, c’est-à-dire faire une exacte balance entre les recettes et les dépenses du budget ordinaire ; 2° supprimer le budget extraordinaire, ou plutôt incorporer ses dépenses dans le budget ordinaire et en assurer désormais le service à l’aide de ressources normales ; et, enfin, il s’est proposé d’alléger la dette flottante ou de réduire les sommes exigibles dans une certaine proportion. » On ne pouvait adresser aucune objection à ce programme, qui était l’abandon et la condamnation implicite de toutes les mauvaises pratiques par lesquelles on avait, depuis huit ans, complètement désorganisé les finances ; mais l’exécution de ce programme nécessitait trois projets de loi qui appelaient eux-mêmes diverses mesures complémentaires.

Le premier de ces projets de loi dans l’ordre logique comme dans l’ordre d’importance était le budget de 1887, présenté en recettes à 3,142,687,567 francs et en dépenses à 3,140,994,820 fr., soit avec un excédent présumé de recettes de 1,692,747 francs. Il y a entre ces chiffres et ceux du budget de 1886 un écart d’une centaine de millions qu’il est facile d’expliquer. Il a fallu faire rentrer dans le budget ordinaire les travaux publics neufs pour lesquels des engagemens avaient été pris. On les a classés dans une section spéciale, mais la dépense, prévue au chiffre de 90 millions, a été inscrite avec les autres crédits alloués au ministère des travaux publics. On a, de la même façon, sous le titre de Dépenses des protectorats, inscrit au budget des affaires étrangères 30 millions pour les frais d’occupation et d’administration du Tonkin, de l’Annam et de Madagascar. A ces 120 millions qui n’avaient pas figuré au budget de 1886, on a dû encore ajouter 25 millions pour des dépenses diverses, mais obligatoires, qui résultent de votes antérieurs du parlement et dont la plus considérable a pour objet l’application de la loi contre les récidivistes. Le total des charges nouvelles, provenant de ces trois chefs, est donc de 145 millions : il devait, dans la pensée du gouvernement, être compensé en partie par un allégement du service de la dette flottante au moyen de l’emprunt qui faisait l’objet d’un second projet de loi. En outre, si le budget extraordinaire avait subsisté, le ministre de la guerre aurait eu, en vertu des votes précédens du parlement, le droit d’y réclamer l’inscription d’un crédit de 115 millions pour solde du deuxième compte de liquidation : il réduisait sa demande à 105 millions ; mais il était nécessaire que cette somme fût comprise dans les crédits alloués à son département. Cette dépense, extraordinaire par son origine et ordinaire par son classement, n’était pas couverte par une recette correspondante : elle devait être prélevée sur le produit de l’emprunt, ce qui ne concordait guère avec l’argumentation de M. de Freycinet. La façon dont le budget de 1887 est établi appelle de nombreuses observations : nous nous contenterons, pour le moment, d’exposer dans son ensemble le plan financier du gouvernement. Le second projet de loi avait pour objet une combinaison d’emprunt destinée à alléger le fardeau de la dette flottante et à réduire les exigibilités sous le coup desquelles le trésor était placé. L’exposé de motifs reconnaissait que le poids de la dette flottante était a assez lourd » et « qu’une portion de cette dette, par sa constante exigibilité, pourrait, à un moment donné, devenir la source de sérieux embarras. » On était donc déjà revenu à la situation que M. Léon Say déclarait alarmante en 1882 et dont il avait cru faire disparaître le danger. Le ministre faisait connaître que la dette flottante, au 1er mars 1886, s’élevait à 1,539.455,400 francs. Elle s’était, par conséquent, accrue de 245,977,500 francs depuis le 1er janvier, c’est-à-dire dans l’espace de deux mois. Cet accroissement portait presque exclusivement sur les bons du trésor, qui, descendus au chiffre de 44 millions au 1er janvier, étaient remontés à 272,961,800 francs au 1er mars. La difficulté de faire face au coupon du 3 pour 100 en janvier et au coupon du 4 1/2 en février ne serait-elle pas l’explication de cette émission insolite de bons du trésor ? Il est à remarquer que l’intérêt de ces bons, fixé à 1 pour 100 depuis le 1er juin 1885, a été soudainement porté à 2 pour 100, le 11 janvier 1886, et à 3 pour 100, le 18 du même mois. On peut croire que, pressé d’argent, le ministre des finances avait dû négocier auprès de ses auxiliaires habituels, la Banque de France et les établissemens de crédit, une avance considérable contre des bons du trésor à court terme. Un autre fait conduirait à la même conclusion. Dans l’indication de l’emploi à faire du produit de l’emprunt, 230 millions environ étaient affectés au remboursement des bons du trésor. Pourquoi cette somme n’était-elle pas appliquée à éteindre complètement la portion la plus dangereuse de la dette flottante, celle qui est constamment exigible ? La préférence donnée au remboursement des bons du trésor ne peut recevoir que deux explications : ou elle était l’exécution d’engagemens contractés vis-à-vis des prêteurs obligeans qui étaient venus au secours du trésor, ou le ministre, prévoyant des embarras ultérieurs, désirait rembourser les bons en circulation, afin de pouvoir immédiatement en émettre d’autres sans appréhender d’atteindre la limite de 400 millions posée par la loi de finances. Ni la commission de la chambre, ni celle du sénat ne paraissent avoir souhaité d’éclaircissemens sur ces points intéressans ; en tout cas, elles n’ont pas mis le parlement dans la confidence de ceux qu’elles ont pu recevoir.

Le gouvernement demandait l’autorisation d’emprunter en rente 3 pour 100 un capital de 1,466,149,563 francs. On voit à quel point M. le sénateur Millaud s’était aventuré lorsqu’il avait traité si dédaigneusement l’affirmation de M. Chesnelong qu’un emprunt de 1 milliard serait indispensable en 1886. C’était de 1 milliard 1/2 que le gouvernement déclarait avoir besoin. Il faisait deux parts de cet énorme emprunt. Il commençait par rembourser la totalité des obligations sexennaires en circulation, qui s’élevaient précisément à 466,149,563 francs ; sur le milliard de surplus il prélevait les 152 millions votés pour le budget extraordinaire de 1886 et qu’il aurait dû se procurer par l’émission d’obligations à l’échéance de 1892, les 105 millions inscrits au budget du ministère de la guerre pour solde du second compte de liquidation, et 12 millions destinés à restituer aux trésoriers payeurs généraux une partie de leur cautionnement ; 100 millions devaient servir à rembourser à ces mêmes trésoriers payeurs généraux, dont on voulait modifier la situation, leurs avances en compte courant au trésor ; 230 millions à éteindre les bons du trésor ; et il ne restait que 400 millions à appliquer à la dette de l’état envers les déposans des caisses d’épargne et de la caisse des retraites pour la vieillesse.

Ces trois dernières sommes se montent ensemble à 730 millions, et il se trouve que les découverts laissés par les régimes qui se sont succédé en France de 1814 à 1870 figurent dans les écritures du trésor pour un peu plus de 725 millions. La similitude fortuite de ces deux chiffres paraît avoir vivement frappé l’esprit du ministre des finances ; elle lui a suggéré, dans son exposé des motifs, la réflexion suivante : » Cette somme est égale, à 4 millions près, au montant des découverts antérieurs à 1870. La liquidation actuelle n’aurait donc pour effet que la consolidation du passif légué à la république par les régimes qui l’ont précédée. » On a lieu d’être surpris que M. Sadi-Carnot, qui est un homme sérieux et instruit, se soit laissé aller à consigner dans un document public une remarque aussi enfantine. Il pouvait s’attirer une réclamation de M. Léon Say et de tous les ministres qui, avant lui, ont consolidé une partie de la dette flottante. Il est à présumer que, pas plus que ses devanciers, il n’a l’intention de faire disparaître des écritures du trésor les 725 millions de découverts, qui continueront d’y figurer comme devant, attendu qu’il n’y a aucun rapport entre ces comptes d’ordre et l’emprunt de 1886 ou tout autre emprunt. Cependant, cette naïveté a été relevée avec empressement par les rapporteurs des deux chambres et par divers orateurs, qui en ont fait le thème de développemens éloquens. A prendre au pied de la lettre cette belle rhétorique, on devrait croire que le trésor est journellement assiégé par une légion de créanciers des anciens régimes, qui lui réclament 726 millions, et que le dernier emprunt a eu pour objet de les satisfaire. Il est à peine besoin de dire qu’aucune dette de l’état n’est en souffrance : que seulement le trésor, dans ses écritures, continue et continuera jusqu’à la fin des siècles d’inscrire au débit de chacun des exercices qui se sont clos par un déficit un découvert égal à la portion de ce déficit qui n’a pas été éteinte par une rentrée équivalente, recette ou emprunt. A quel badaud d’ailleurs pouvait-on espérer de faire croire qu’en remboursant les 230 millions de bons du trésor émis par M. Sadi-Carnot, du 1er janvier au 1er mars 1886, ou les 100 millions d’avances des trésoriers payeurs généraux, la république éteignait une dette de la restauration ou de l’empire ? On était d’autant plus malavisé de soulever une discussion sur ce point qu’il en pouvait facilement sortir un argument contre le régime actuel. Le gouvernement de juillet figure dans le total des découverts pour 492 millions, c’est-à-dire pour près des 5 septièmes, parce qu’il a appliqué à la construction des premiers chemins de fer la dotation de l’amortissement, dont il continuait à se reconnaître débiteur dans les écritures ; ce chiffre eût été réduit de plus de moitié par l’emprunt du 10 novembre 1847, dont les versemens profitèrent au régime suivant. Ce régime était la république, qui, en trois années, aurait ajouté 372 millions aux découverts du trésor si elle ne s’était pas approprié plus de 300 millions, provenant tant de l’emprunt du 10 novembre 1847 que des fonds des caisses d’épargne. Grâce à la consolidation de ces dépôts, transformés en rentes et mis à la charge de la dette perpétuelle, la part de la république de 1848 dans les découverts du trésor, s’est trouvée réduite de 372 millions à un peu moins de 30. La part du second empire, après dix-huit ans de durée et un immense développement donné aux travaux publics, est de 53,244,149 francs, mais il convient de faire observer que le dernier exercice complet de ce régime, celui de 1869, s’est soldé par un excédent de recettes de 57,973,567 francs, qui faisait plus que compenser le découvert des exercices antérieurs et qui aurait dû être appliqué à l’éteindre ; mais il ne pouvait convenir à M. Thiers qu’il résultât des écritures du trésor que la gestion financière de l’empire, fort critiquée par lui, s’était soldée par un boni de 4 millions. Il y mit ordre par un artifice de comptabilité, et l’excédent de recettes de l’exercice 1869 fut appliqué à la première partie du compte de liquidation, de même que les 104 millions provenant de la caisse d’amortissement, qu’il s’empressa de supprimer. Un découvert de 53 millions est donc demeuré au compte du second empire, mais ce chiffre ne paraîtra point excessif, si on le met en regard des 431 millions du découvert créé par le gouvernement actuel depuis 1881. Il eût été prudent à M. Sadi-Carnot de consolider ou de faire disparaître ce découvert, s’il en connaît quelque moyen pratique, avant de s’aventurer dans des critiques rétrospectives.

Le troisième des projets de loi présenté par le gouvernement avait trait à la transformation de l’impôt des boissons. Il supprimait l’exercice et quelques menues taxes, et il abolissait le privilège des bouilleurs de cru ; d’autre part, il doublait les licences des débitons de boissons ; il élevait de 156 francs à 215 francs par hectolitre la taxe sur les alcools, et il soumettait à un impôt les fruits secs susceptibles d’être employés à la fabrication du vin. Le trésor sacrifiait, d’un côté, 49 millions de recettes anciennes, il gagnait, de l’autre, 125 millions de recettes nouvelles ; et l’accroissement définitif du revenu était évalué aux 76 millions nécessaires pour équilibrer le budget. Il reste à savoir comment MM. Rouvier et Millaud et surtout M. de Freycinet concilieraient les 20 millions imposés aux bouilleurs de cru, les 8 millions exigés des débitans, les 2 millions demandés au commerce des fruits secs, avec leurs affirmations qu’aucun impôt nouveau ne deviendrait nécessaire en 1886 pour la mise en équilibre du budget. Jamais prophètes ne reçurent des faits un plus complet démenti. Comme suite aux mesures qui viennent d’être analysées, un quatrième projet de loi introduisait rétroactivement, dans le budget de 1886, les modifications qui découlaient de la substitution de rentes 3 pour 100 à une portion notable de la dette flottante, et de la consolidation des obligations antérieurement émises. Enfin, le ministre annonçait l’intention de mettre obstacle à la reconstitution de la dette flottante en limitant, pour l’avenir, à 200 millions la somme que le Trésor pourrait se faire avancer sur les fonds des caisses d’épargne et de la caisse des retraites.

Si la proposition d’un emprunt de 1 milliard 1/2, venant sitôt démentir les affirmations de M. de Freycinet, causa une réelle stupeur dans la généralité du public, en revanche, le monde de la bourse fut loin de faire un accueil défavorable aux combinaisons de M. Carnot. Les spéculateurs de profession, qui luttaient vainement depuis de longs mois contre la paralysie des affaires et voyaient tarir la source de leurs profits, espérèrent qu’une grande opération financière tirerait de sa torpeur le marché des fonds publics et ranimerait les transactions dont ils vivent. Ils étaient disposés à trouver l’emprunt trop peu considérable et regrettaient qu’on ne demandât pas, d’un seul coup, au public, les 2 milliards 1/2 qui étaient nécessaires pour liquider définitivement le passif des huit dernières années. A l’appui de cette thèse, les journaux financiers rappelaient le grand mouvement d’affaires et la période de prospérité qui ont suivi les énormes emprunts contractés pour la libération du territoire ; Ils méconnaissaient ainsi la véritable cause de ce réveil des affaires, qui a été, non la conclusion de gros emprunts, mais la nécessité ou tout, le monde s’est trouvé simultanément de réparer les désastres et les vides faits par la guerre, depuis les compagnies de chemins de fer qui ont dû dépenser des centaines de millions en réfections de leurs voies et en acquisitions de matériel, jusqu’aux plus modestes particuliers qui ont eu à remonter leur petit ménage. Quelque défectueux que pût être le raisonnement sur lequel elle s’appuyait, cette impression favorable du monde de la bourse vint en aide au gouvernement et le soutint contre la coalition que formèrent, au sein de la commission : du budget, les amis des deux précédens ministères.

Les plans de M. Sadi-Carnot ne pouvaient manquer de rencontrer plusieurs sortes d’adversaires. Les changemens qu’il s’agissait d’apporter dans l’organisation et le fonctionnement des trésoreries générales ne pouvaient satisfaire les utopistes qui en poursuivent la suppression et qui, sans tenir compte de la différence des situations et des lois, rêvent de faire faire, comme en Angleterre, le service financier de l’état par la Banque. D’un autre côté, ces changemens n’étaient pas sans inquiéter ceux qui ont étudié de près le mécanisme de notre organisation financière et qui peuvent mesurer quelle sécurité elle assure au trésor. Le ministre lui-même était contraint de reconnaître qu’après ces changemens les garanties que présente actuellement le service des trésoreries seraient affaiblies, et il proposait d’ores et déjà la création d’un corps de contrôleurs spéciaux. Était-ce la peine de toucher à une organisation consacrée par le temps et par l’expérience pour aboutir à une économie problématique et, dans tous les cas, fort peu considérable ? Ici, l’intérêt public était seul en question : la proposition de soumettre à l’impôt les bouilleurs de cru causait de bien autres alarmes parmi les députés du midi, qui forment le noyau de la majorité ; ils avaient sujet d’appréhender qu’elle ne rencontrât une vive opposition dans les départemens vinicoles. Le doublement des licences ne pouvait manquer non plus de mécontenter les débitans de boissons, qui sont les électeurs les plus influens. Comment le ministre avait-il pu être assez imprudent pour soulever de pareilles questions à la veille du renouvellement des conseils généraux ? Il était indispensable de les ajourner jusqu’après les élections.

Toutes ces objections furent mises à profit par les ennemis déguisés du cabinet, principalement par les hommes politiques qui croyaient avoir intérêt à défendre les erremens financiers des dernières années. Le nouveau plan de finances ne supprimait pas seulement le budget extraordinaire, il supprimait en même temps l’instrument qui avait servi à le faire fonctionner ; il remboursait toutes les obligations sexennaires en circulation, et il spécifiait qu’à l’avenir ces obligations seraient exclusivement réservées pour le compte des garanties. Enfin, comme pour achever de rendre impossible la résurrection du budget extraordinaire, il supprimait de crédit qui en était le palliatif, les 100 millions affectés annuellement au remboursement d’une partie des obligations. Or, il était manifeste que le cadre du budget ordinaire, limité par les recettes présumées, était trop étroit pour se prêter à ces largesses envers les départemens et il les communes que chacun des renouvellemens de la chambre a ramenées sous la forme de travaux ou de subventions, et qui sont le levier électoral le plus puissant. Nombre de députés croyaient donc leur l’amour-propre et leur intérêt engagés dans le maintien du budget extraordinaire. La commission de la chambre s’autorisa de la demande d’urgence formulée par le gouvernement en faveur du projet relatif à l’emprunt et, prétextant qu’elle ne voulait pas retarder la décision du parlement et que le temps lui manquait pour examiner le budget, elle décida de retrancher du projet de loi toutes les dispositions qui touchaient de près ou de loin à la future loi de finances. « La partie du projet du gouvernement, disait le rapport de M. Wilson, concernant la conversion en restes 3 pour 100 des obligations à court terme déjà émises, a paru à votre commission devoir être réservée jusqu’au jour où elle pourra vous soumettre des conclusions définitives sur l’équilibre du prochain budget. La conversion de ces 466 millions d’obligations sexennaires se lie dans la pensée du gouvernement à l’incorporation au budget ordinaire des crédits portés jusqu’alors au budget, sur ressources extraordinaires des travaux publics : elle se lie également à la suppression de la réserve de 100 millions inscrite dans les précédens budgets pour amortir les obligations sexennaires. Ces diverses opérations ont semblé à votre commission préjuger les solutions à intervenir pour l’établissement du budget de 1887 : elle a cru préférable d’ajourner l’examen de cette conversion jusqu’au moment de la discussion de ce budget… Votre commission ayant admis en principe qu’elle ne devait maintenir dans le projet aucune des propositions du gouvernement dont la solution semble liée à l’équilibre du budget de 1887, devait également retirer de l’emprunt les sommes destinées à réaliser les modifications proposées au service des trésoriers généraux. Elle a donc fait disparaître du projet la somme de 100 millions destinée au remboursement des avances de ces comptables. » La commission du budget ajournait donc toutes les solutions qui lui déplaisaient : elle ne voulait pas refuser au gouvernement les moyens de trésorerie dont il avait besoin ; mais elle se réservait de le renverser à l’automne en détruisant de fond en comble toute l’économie du budget.

Après s’être vivement débattu, le ministère finit par souscrire à la mutilation de son projet d’emprunt et à l’ajournement de la partie la plus importante de son plan. La lutte fut remise, d’un commun consentement, à la discussion du budget ; et le rapport enregistra, en ces termes, cet accord : « L’article premier du projet du gouvernement a donc été distrait du projet de loi que nous vous soumettons et réservé pour un examen ultérieur. Le gouvernement a adhéré à cet ajournement, sans renoncer à son programme, dont il se réserve de demander à la chambre l’adoption intégrale au moment de la discussion du budget. » Le chiffre de l’emprunt fut donc ramené de 1,466 millions à 000 millions ; il fut décidé que les 400 millions destinés aux déposans des caisses d’épargne ne seraient pas mis en souscription publique, mais seraient délivrés directement à la caisse des dépôts et consignations. Une disposition avait même été introduite pour attribuer ces rentes, par préférence, et au taux d’émission, aux porteurs de livrets qui en feraient la demande ; mais cette disposition, d’une application difficile, fut supprimée par le sénat. Les 500 millions qui, seuls, devaient être mis en souscription publique, conservaient la destination que le gouvernement leur avait donnée, à savoir de remplacer les 152 millions d’obligations à émettre pour le budget extraordinaire de 1886, de couvrir les 105 millions nécessaires au ministre de la guerre en 1887, et de servir au remboursement des bons du Trésor.

La question la plus délicate, celle qui fut débattue avec le plus de vivacité, fut le choix du fonds dans lequel les rentes à créer seraient émises. Le 4 1/2 pour 100, placé sous la menace d’une conversion, était nécessairement exclu. Un gouvernement qui se serait inspiré des véritables principes financiers et de la pratique des nations les plus expérimentées, et qui aurait en foi en son propre avenir, n’aurait pas hésité à choisir le 4 pour 100. Ce fonds était au-dessus du pair et on n’avait pas à craindre de le faire baisser, attendu que l’obstacle à son élasticité est dans l’étroitesse extrême du marché qu’il présente actuellement, et qui se serait trouvé élargi. Comme personne ne se fait l’illusion de croire que le 4 1/2 puisse être converti directement en 3 pour 100, le 4 pour 100 sera une étape inévitable. C’est donc un fonds d’attente, destiné à devenir quelque jour le plus important de nos fonds publics : la perspective de la conversion du 4 1/2, rendue plus certaine, ne pouvait manquer de lui faire prendre un essor qui aurait tout à la fois facilité cette grande opération, et préparé peut-être une conversion ultérieure en 3 1/2. En empruntant en 4 pour 100 au-dessus du pair, le gouvernement aurait reçu plus que la somme dont il se serait reconnu débiteur : en empruntant, au contraire, en 3 pour 100, il s’est reconnu débiteur de 1,125 millions, alors qu’il n’en recevait que 900, et la charge assumée par lui n’est pas susceptible d’allégement, puisque nul n’entrevoit la possibilité d’une conversion du 3 pour 100, s’il devient un jour l’unique fonds français. L’argument qu’on invoqua contre le 4 pour 100 fut que les arrérages à servir seraient un peu plus forts, vu le taux élevé auquel on espérait négocier du 3 pour 100, et que la compensation à provenir d’une conversion ultérieure du 4 en 3 1/2 était problématique et en tout cas fort lointaine. Les calculs qui furent présentés à la chambre, à ce sujet, n’étaient pas rigoureusement exacts, parce que les partisans du 3 perdaient de vue que les 400 millions destinés à la caisse des dépôts et consignations devaient lui être délivrés sur le pied d’un revenu net de 4 pour 100. On aurait donc dû raisonner sur 900 millions d’une part et sur 500 millions de l’autre. La véritable raison qui détermina le gouvernement fut la préférence marquée que le public de la Bourse témoigna pour le 3 pour 100 perpétuel, et que les journaux financiers exprimèrent avec une insistance extrême et presque comminatoire.

Le ministre des finances en reçut une très vive impression, et il ne s’en cacha ni au sein de la commission du budget ni devant le parlement. « Le type du 3 pour 100 amortissable, dit le rapport de M. Wilson, a été abandonné devant la déclaration du gouvernement qu’il ne prendrait pas, en ce moment, la responsabilité d’une émission publique faite autrement qu’en 3 pour 100 perpétuel. » D’après le rapport, le ministre aurait repoussé avec la même énergie le type de l’amortissable pour les rentes à remettre à la caisse des dépôts et consignations ; il aurait donné à entendre que les 1,200 millions remis à cette caisse, en exécution de la loi du 30 décembre 1882, constituaient pour elle un fardeau qu’il était impossible d’aggraver. Le rapporteur de la commission n’hésitait pas à s’associer à cette condamnation de l’amortissable. « En 3 pour 100 perpétuel, disait-il, l’état aurait, au moment de l’émission, un bénéfice immédiat, l’infériorité de l’amortissable, comme parité de cours, ne permettant pas d’emprunter, sous cette forme, d’une façon aussi avantageuse. » Il y avait donc, à la fois, bénéfice sur le capital emprunté et allégement de charge par la disparition de la prime de remboursement, qui pouvait être remplacée par un amortissement direct. Le rapporteur constatait, enfin, que les préférences de la spéculation et de l’épargne n’étaient pas douteuses. Nous qui avons fait, ici même, la critique de l’amortissable, au temps de son éphémère faveur, nous n’avons rien à objecter à cette condamnation ; mais combien elle était inattendue dans la bouche du ministre qui, en juillet 1885, faisait un éloge enthousiaste de ce même fonds et le préconisait comme une des créations les plus méritoires du régime actuel !

Cependant, le rejet de l’amortissable, venant après l’adoption d’obligations trentenaires pour les avances à faire à la caisse des écoles, impliquait l’abandon définitif de ce fonds. L’amortissement allait-il donc disparaître complètement de notre système financier ? Les adversaires du gouvernement se faisaient, depuis longtemps, une arme de l’insuffisance du crédit de 100 millions affecté au remboursement des obligations sexennaires ; ils traitaient de vain simulacre une opération qui se réduisait à éteindre d’une main 100 millions de dettes lorsque, de l’autre main, on en contractait pour 150 ou 200 millions. Quand on leur présentait ces 100 millions comme la dotation future d’un amortissement de la dette ancienne, aussitôt après l’extinction des obligations en cours, ils répondaient que cette extinction reculait sans cesse et qu’elle était destinée à être retardée indéfiniment par des émissions nouvelles. Or ce crédit lui-même disparaissait du budget de 1887 et, avec lui, toute perspective d’une atténuation de la dette ancienne. On avait fait un mérite au régime actuel d’avoir, en créant l’amortissable, assuré l’extinction graduelle de chacun de ses emprunts : maintenant, on venait déclarer que l’adoption de ce fonds avait été onéreuse pour le trésor et préjudiciable au marché des fonds publics, et on revenait aux emprunts en rentes perpétuelles. En dehors des trois emprunts contractés en amortissable, il ne subsisterait donc plus aucun vestige d’amortissement ; un complet démenti serait ainsi donné à tous les rapporteurs du budget et à tous les orateurs qui avaient célébré la persévérance avec laquelle ce crédit de 100 millions avait été maintenu. Comment répondre à l’opposition quand elle reprocherait au gouvernement de pousser à l’accroissement indéfini de la dette et de sacrifier l’avenir aux exigences électorales du présent ?

Pour aller au-devant de ce reproche, qui fut effectivement formulé, au sein du sénat, par les orateurs de la droite, on conçut la pensée de revenir à l’ancien usage qui attachait à tout emprunt un amortissement déterminé. La commission s’était contentée de la promesse faite par le gouvernement « d’inscrire au budget de 1887 une dotation qui amortirait la somme à émettre en 3 pour 100 perpétuel dans un délai égal à celui dans lequel se trouverait amortie la même somme empruntée en 3 pour 100 amortissable ; » c’est-à-dire en soixante-dix ou soixante et onze ans. Cette promesse ne parut pas suffisante au groupe de la gauche radicale : un article additionnel fut présenté par M. Dreyfus en son nom et au nom d’un certain nombre de ses collègues ; il était ainsi conçu : « La loi de finances ouvrira à l’amortissement de la rente 3 pour 100 perpétuelle un crédit fixé annuellement. Cet amortissement aura le caractère obligatoire de la dette publique. Le crédit y relatif sera inscrit à un chapitre spécial ouvert à la première partie du budget ordinaire des dépenses de l’exercice, section de la dette consolidée. » Cet article, qui ne visait pas seulement l’emprunt en discussion, mais l’ensemble de la dette en 3 pour 100, fut voté par la chambre. Il avait été accepté par le gouvernement, mais avec une répugnance manifeste. « On amortit quand on peut, » avait commencé par dire M. Sadi Carnot qui ne parla jamais que de 3 ou 4 millions à inscrire au budget, c’est-à-dire d’une somme qui ne représentait pas un amortissement sérieux de l’emprunt, et, à plus forte raison, du 3 pour 100 perpétuel. Quant à M. de Freycinet, sans combattre l’article additionnel, il le traita devant le sénat avec un mélange d’ironie et de dédain. « Assurément, dit-il, cette disposition n’est pas nuisible : je dirai même que c’est l’expression d’une très bonne tendance ; elle indique qu’on veut amortir. Le pire qui puisse arriver, c’est que les budgets ultérieurs ne confirment pas cette résolution ; mais, à coup sûr, l’énoncé d’une telle disposition, la constatation d’une telle tendance n’est pas chose condamnable et nuisible. » Le sénat ne se méprit pas sur la véritable pensée du ministre ; il supprima l’article additionnel, et avec raison. Quelque soin que les auteurs de cet article eussent pris pour le libeller de façon à lui donner un caractère obligatoire, il n’existait aucune sanction pour en assurer l’exécution. Ce n’était jamais qu’un simple article de loi pouvant être abrogé par une autre loi ; cela était d’autant moins contestable que la majorité de la chambre s’est toujours attribué le droit de déroger par la loi de finances à toutes les lois antérieures, et de refuser les crédits qui découlent de ces lois. Il n’y avait aucun moyen de contraindre le ministre des finances à inscrire un crédit pour l’amortissement quand il n’aurait pas de fonds disponibles, à moins de retomber dans le système d’emprunter d’un côté pour amortir de l’autre. L’amortissement institué par la loi de 1866 est le seul, qui ait fonctionné d’une façon sérieuse pendant les quatre années de son existence, parce qu’il était alimenté par des excédens de recettes, et doté de ressources propres, indépendantes du budget.

L’emprunt voté, le 8 avril, par la chambre, à la faible majorité de 279 voix contre 222, fut également adopté par le sénat après une longue et vive discussion. Dans les deux chambres, les orateurs de l’opposition le considérèrent comme un emprunt de nécessité, imposé au gouvernement par la pénurie du trésor. Pour réfuter cette thèse, les orateurs de la gauche se complurent à faire l’énumération de tous les moyens de trésorerie dont le ministre des finances disposait pour se procurer de l’argent et assurer les services publics. C’était déplacer la question ; un gouvernement quelconque, et, à plus forte raison, le gouvernement de la France, peut toujours se procurer de l’argent ; l’important est de savoir à quel prix et dans quelles conditions il l’obtient. En outre, ces orateurs ne remarquaient pas que, plus ils établissaient l’abondance des ressources de la trésorerie, moins ils étaient fondés à repousser la demande de l’opposition, qui voulait donner le pas à la discussion du budget et à l’examen de la situation générale des finances. L’emprunt fut émis, le 10 mai 1886, au taux de 79 fr. 80 ; le montant en devait être versé en quatre paiemens : à la souscription, les 1er juillet et 1er octobre 1886, et le 1er janvier 1887. D’après le rapport adressé au président de la république par le ministre des finances, 35,467 souscripteurs à Paris auraient demandé 350 millions de rente, et, en province, 212,940 souscripteurs n’auraient demandé qu’un peu plus de 42 millions. La comparaison de ces chiffres suffit à faire voir quelle part la spéculation et les établissemens de crédit ont eue à la souscription de l’emprunt. Le même fait ressort du chiffre des bons du trésor présentés à l’escompte par les souscripteurs : ce chiffre a dépassé 181 millions. Les établissemens de crédit, qui étaient venus en aide au gouvernement en prenant des bons du trésor dans les premiers mois de l’année, se sont d’autant plus empressés de les appliquer à la souscription que, malgré un escompte de 2 pour 100, ils y gagnaient une bonification d’intérêt de 0 fr. 18, indépendamment de la commission qui a dû leur être allouée. En nous apprenant que, sur 286 millions de bons du trésor en circulation, la veille de l’emprunt, 142 millions avaient été émis à 3 pour 100, le ministre nous fournit une nouvelle preuve de l’intensité des besoins du trésor pendant les deux premiers mois de cette année.


III

Examinons maintenant à l’aide de quels procédés le budget de 1887 serait mis en équilibre. Reconnaissons tout d’abord qu’on ne saurait équitablement critiquer le prélèvement, sur l’emprunt, des 105 millions destinés au ministère de la guerre. En présence du déclin du revenu public, on ne pouvait demander cette somme qu’à l’emprunt ou à l’impôt. S’il n’est pas ouvert au ministère de la guerre un troisième compte de liquidation, cette dépense ne se renouvellera plus, et son imputation sur une ressource d’emprunt est la conséquence logique des votes antérieurs du parlement. Ce point écarté, on se trouve encore en présence d’une insuffisance de recettes présumée de 223 millions. En effet, d’après les chiffres mêmes du ministre, l’exercice 1887 doit supporter 145 millions de dépenses qui ne figuraient pas dans le budget de 1886, à savoir : 90 millions pour les travaux publics, 30 millions pour les protectorats et 25 millions nécessités par l’application de divers actes législatifs. En second lieu, l’infériorité des produits de 1885, par rapport à 1884, et la disparition de quelques ressources accidentelles contraignent de réduire de 78 millions les évaluations de recettes, par rapport à celles qui ont été adoptées pour 1886 sur la base des produits réalisés en 1884. Comment retrouver ces 223 millions ? C’est ici qu’apparaissait, en dépit des dénégations de M. de Freycinet, de M. Sadi-Carnot et de M. Dauphin, rapporteur du sénat, le lien étroit qui établissait une connexité entre le budget et le projet d’emprunt. En éteignant la totalité des obligations en circulation, le ministre se croyait en droit de rayer du budget les 100 millions affectés à leur remboursement, comme si d’innombrables déclarations du gouvernement n’avaient pas attribué à ce crédit le caractère d’une dotation permanente de l’amortissement, à partir de la disparition, en 1890, des dernières obligations sexennaires. Il rayait, par le même motif, l’intérêt de ces mêmes obligations ; il obtenait ainsi une économie de 120 millions, que la suppression des remises aux trésoriers généraux portait à 132 millions. Ces mesures entraînaient, il est vrai, l’addition au chapitre de la dette consolidée des arrérages de l’emprunt, soit 53,800,000 francs, et l’inscription du traitement des trésoriers généraux, mais, de la compensation faite, résultait pour le trésor une diminution de dépense de 75 millions. Ce n’était encore qu’un tiers de la somme indispensable. Un second tiers, soit 76 millions, doit être fourni par un remaniement de l’impôt sur les boissons, remaniement compliqué qui aboutit à abandonner un produit de 49 millions et à demander 125 millions à diverses aggravations des taxes actuelles : la balance donne une augmentation de recettes de 76 millions. Les points essentiels de ce remaniement sont le remplacement des droits de détail et de circulation par un droit général de consommation, la suppression de l’exercice, et une élévation sensible de la taxe sur les alcools. Ce n’est pas la première fois que l’on entreprend de supprimer l’exercice : la tentative en a déjà été faite ; mais la diminution énorme dans les recettes qui résulta immédiatement de sa disparition contraignit bientôt de le rétablir. C’est le grand ressort de l’impôt sur les boissons, et le relâchement apporté dans son application, par suite de préoccupations électorales, a causé au trésor un préjudice que M. Léon Say a signalé avec force lors de son dernier passage aux finances. Le ministre actuel n’est pas lui-même sans inquiétude sur le résultat de la mesure qu’il propose. « La suppression de l’exercice, dit-il, exposerait aux plus graves mécomptes si les garanties que nous demandons pour y suppléer n’étaient pas accordées : c’est un point sur lequel nous appelons l’attention du parlement. » En présence de semblables déclarations, n’est-il pas permis d’élever un doute sur le résultat fiscal de ces innovations et, par conséquent, sur l’équilibre du budget ? Nous arrivons au point le plus délicat, aux réductions qui auraient été obtenues des divers départemens ministériels, par rapport à 1886, et qui sont évaluées tantôt à 72 et tantôt à 74 millions. Tout d’abord, ceux qui se rappelleront qu’il y a deux ans la commission du budget, par l’organe de M. Jules Roche, se vantait d’avoir réalisé 60 millions d’économies dans le budget de 1885 et qu’elle s’est fait honneur d’avoir introduit de nouvelles économies dans le budget de 1886, seront conduits à penser que, si on a pu encore retrancher des dépenses 72 ou 74 millions, il fallait qu’on eût antérieurement grossi le budget de 150 millions de crédits inutiles. Examinons ces économies et voyons si elles méritent ce nom.

On avait, en vue des élections, si largement doté les chemins vicinaux dans le budget de 1885, qu’au 1er janvier 1886 il demeurait 15 millions non employés : comme le budget de 1886 a été pourvu, on fait profiter le budget de 1887 de ces 15 millions, qui représentent un virement ou un transfert de crédit beaucoup plus qu’une économie. Au ministère de la guerre, on trouve 7 millions en moins pour les vivres et les fourrages, autant pour la solde des troupes, 2 millions pour l’artillerie, 1 million pour l’enceinte fortifiée de Lyon. A part cette dernière réduction, qui est facilement réalisable, les autres ne sont-elles pas de la nature de ces fausses économies signalées par M. Léon Say et même par M. Dauphin : ne sont-ce pas là de ces dépenses qui ne disparaissent du budget que pour reparaître sous la forme de crédits extraordinaires ? On en peut dire autant des 6 millions retranchés sur les constructions, navales et les approvisionnemens de la marine. La diminution de 18 millions annoncée sur le ministère des travaux publics porte uniquement sur les dépenses qui étaient défrayées par l’emprunt et non sur celles qui étaient inscrites au budget ordinaire : c’est à tort qu’elle figure comme une économie réalisée sur le budget précédent. On est donc autorisé à craindre que l’événement ne justifie pas les espérances du ministre. Il en est de même du calcul des recettes. En effet, si l’on a réduit certaines évaluations pour les ramener au niveau des résultats réalisés en 1885, cette réduction a été limitée à l’enregistrement, au timbre, aux douanes, aux sucres, aux forêts ; elle n’a pas été étendue aux autres sources de revenu : on prévoit, au contraire, pour 1887, par rapport à 1886, une plus-value de 4 millions sur les contributions directes et taxes assimilées, et de 46 millions sur les contributions indirectes. Or, les résultats des sept premiers mois de l’année actuelle ne justifient pas cette confiance : les contributions directes ont, jusqu’à présent, donné 1 million de moins qu’en 1885 ; les contributions indirectes, 10 millions ; les douanes ; 24 ; l’enregistrement et le timbre, 5, soit 36 millions de moins qu’en 1885 et 48 millions de moins que les évaluations adoptées pour 1886. En admettant que les recettes de 1887 ne descendent pas au-dessous de celles de 1886, qu’elles demeurent stationnaires, les évaluations seraient déjà trop fortes de 36 millions et le budget ne serait pas en équilibre, puisqu’on n’y a prévu qu’un excédent de recettes de 1,600,000 francs. Est-il besoin d’ajouter que le crédit de 30 millions pour les dépenses des protectorats ne repose sur aucune donnée précise, qu’il a été fixé arbitrairement, et que des insurrections ou de nouvelles contestations avec la Chine ou avec les Hovas peuvent le rendre absolument insuffisant ?

Il est donc impossible de reconnaître une assiette, solide à ce budget de 1887, mis en équilibre par des moyens aussi compliqués et d’une efficacité aussi douteuse. On peut, dès aujourd’hui, prévoir la dislocation du plan de M. Sadi-Carnot. L’accueil fait à ses propositions relativement aux trésoriers généraux donne lieu de penser que le parlement ne voudra pas, pour réaliser une économie problématique de 4 millions environ, s’exposer à désorganiser un mécanisme financier qui a fait ses preuves, et qu’on aurait sujet de regretter si des complications venaient à surgir. Quant au remaniement de l’impôt des boissons, la chambre ne voudra affronter le mécontentement ni des bouilleurs de cru, ni des producteurs de vins riches en alcool, ni des redoutables débitons de boissons : elle ne retiendra des propositions de M. Sadi-Carnot que l’élévation de la taxe sur les alcools, afin d’avoir à sa disposition les 84 millions qu’elle produira, l’équilibre du budget étant impossible à établir sans une notable augmentation des recettes. C’est sur la suppression du budget extraordinaire que la grande bataille se livrera. Le ministre des finances le supprime afin de pouvoir supprimer, ou plutôt appliquer à d’autres dépenses le crédit de 100 millions qui en était le gage. Si on maintient le budget extraordinaire, il faut rétablir ce crédit de 100 millions, mais alors l’équilibre du budget ordinaire n’existe plus. En faisant reposer cet équilibre sur la suppression du budget extraordinaire et de son gage financier, le ministre a mis une arme redoutable entre les mains de ses adversaires. C’est en invoquant le principe de l’amortissement, en faisant valoir la nécessité de réduire la dette et au nom de l’économie… future, que les partisans de la dépense à outrance attaqueront le budget. Ils feront valoir qu’il est impossible, de tenir, avec les seules ressources du budget ordinaire, Les promesses faites aux populations ; que les dépenses extraordinaires de 1886 et de 1887 sont couvertes par des prélèvemens sur le récent emprunt ; qu’on a donc deux années devant soi pour prendre une résolution et que le moindre réveil de la prospérité rendrait au pays la possibilité d’achever l’œuvre commencée tout en faisant fonctionner l’amortissement. L’adoption du budget est liée à l’existence du ministère, et celle-ci est à la merci des combinaisons parlementaires.

S’il est peu probable que le budget de 1887 ferme l’ère des déficits, il est certain qu’elle ne prendra point fin avec le budget de 1886. Il avait été voté avec un excédent de recettes de 1,013,024 fr. ; mais une loi du 27 décembre 1885 a ouvert au gouvernement, pour les dépenses du Tonkin et de Madagascar, des crédits extraordinaires s’élevant à 79,036,488 francs. Trois projets de loi, en date des 21 et 27 janvier ont demandé ouverture d’autres crédits extraordinaires pour 11,499,132 francs. Les dépenses étaient donc déjà accrues de plus de 90 millions. Le vote de l’emprunt nécessite dans ce budget des modifications sur lesquelles le parlement n’a pas encore statué. Il est indispensable d’ouvrir un crédit supplémentaire de 16,458,000 francs pour les intérêts des versemens à opérer sur l’emprunt en 1886, et un autre crédit pour les intérêts de la dette flottante, insuffisamment prévus au budget. C’est donc un nouvel accroissement de dépense de 22 millions. En outre, le chapitre y du ministère des finances contenait un crédit de 122,409,755 francs pour les intérêts et l’amortissement des obligations sexennaires ; 22 millions 1/2 avaient été déjà dépensés, à la date du 1er mars, tant pour le remboursement d’un certain nombre d’obligations que pour les arrérages, le ministre demandait l’annulation du surplus, soit 99,927,388 francs, dans l’hypothèse que toutes les obligations seraient remboursées sur le produit de l’emprunt, et qu’il n’aurait plus à s’occuper ni de leur amortissement ni de leurs arrérages. Si l’on déduit de ces 99 millions les 22 millions de nouveaux crédits extraordinaires, on retrouve ces 77 millions d’annulations dont il a été fait état, dans l’exposé du budget de 1887 et dans une note officieuse, comme compensant en grande partie les crédits supplémentaires qui ont grossi le budget de 1886. Mais l’hypothèse dans laquelle le ministre se plaçait ne s’est pas réalisée ; le parlement n’a pas encore voté le remboursement des obligations par voie d’emprunt ; les arrérages courent donc toujours, et des obligations arrivent journellement à échéance. Les annulations prévues par le ministre se réduisent d’autant et les crédits supplémentaires subsistent dans leur intégrité. Or, ces crédits ont été singulièrement accrus par une série de décrets : au 15 août dernier, ils excédaient les annulations de 132,833,257 francs. Si l’on ajoute à ces 132 millions les 48 millions qui manquaient, au 31 juillet, sur les recettes prévues, on se trouve, au bout de sept mois seulement, en présence d’un déficit de 180 millions, destiné à s’accroître des moins-values que donneront inévitablement les cinq mois suivans.

Qu’en ce moment, comme il arrive toujours à cette époque de l’année, les impôts rentrent plus rapidement que les paiemens ne s’effectuent, qu’il y ait abondance d’argent dans les caisses et que le compte courant du trésor à la banque se relève temporairement, cela ne change rien au fond de la situation. Le gouvernement a raison de ne pas conserver d’argent inactif dans ses caisses ; qu’il l’emploie donc, pour faire un léger bénéfice d’intérêts, à rembourser, par anticipation et sous escompte, des bons du trésor ou des obligations, comme les journaux officieux l’ont annoncé ; mais cet argent lui redeviendra nécessaire pour faire face à ses engagemens, et il devra le redemander à cette même dette flottante. La facilité avec laquelle se fait le service de la trésorerie ne diminue en rien la gravité des périls que crée au pays la persistance des déficits. La dette flottante est à peine diminuée par une consolidation qu’elle se reconstitue par suite d’un écart constant entre les dépenses et les recettes ; et la dette perpétuelle s’accroît périodiquement, avec la régularité de la marée qui monte, tandis que le pays succombe sous le fardeau qu’on lui fait supporter.

N’est-ce pas la conclusion qui ressort irrésistiblement du tableau des emprunts que le gouvernement a contractés dans le court espace de huit années ?


1878 Emprunt à la Banque de France 80 millions
1878 Premier emprunt en 3 pour 100 amortissable 440 —
1881 Deuxième emprunt en 3 pour 100 amortissable 1,000 —
1882 Troisième emprunt en 3 pour 100 amortissable pour la consolidation de la dette flottante 1,200 —
1884 Quatrième emprunt en 3 pour 100 amortissable 350 —
1885 Obligations trentenaires pour la liquidation des dépenses des écoles et des chemins vicinaux 334 —
1886 Emprunt en 3 pour 100 perpétuel. 900 —
1886 Obligations sexennaires émises et non remboursées. 466 —
1886 Obligations sexennaires émises et à émettre pour les garanties des chemins de fer en 1886 et 1887 167 —
Total 4,937 millions

A cette dette de 4,937 millions, qui a entraîné l’addition au budget d’une charge permanente de près de 200 millions, il y a lieu d’ajouter les 11,032,135 francs de rente amortissable, représentant un capital de 294,769,204 francs, qui ont été créés ou plutôt ressuscités pour être remis à la caisse des retraites pour la vieillesse en échange des rentes amorties par elle. Passons maintenant aux engagemens contractés pour l’avenir et qui doivent nécessairement se traduire par un accroissement des charges publiques. Le ministère de l’instruction publique et la commission du budget ont prévu pour la construction des écoles une nouvelle dépense de 618 millions. Le troisième réseau des chemins de fer, malgré les réductions qu’on lui a fait subir, exigera encore 2 milliards ½ ; mais comme le gouvernement, escomptant les ressources de l’avenir, a demandé aux compagnies de se libérer, en travaux, des 320 millions dont elles sont débitrices envers l’état et de concourir à la dépense pour 300 autres millions, il restera seulement à la charge du trésor l’intérêt et l’amortissement de 1,800 millions. Le rapporteur du budget des travaux publics, après la révision faite, sur la demande du ministre des finances, a évalué à 900 millions les dépenses restant à faire pour la navigation fluviale et maritime et pour les canaux, et de 250 à 300 millions les travaux nécessaires pour l’achèvement du réseau1 de l’état. Il faut prévoir, pendant plusieurs années, l’émission d’au moins 100 millions d’obligations sexennaires pour faire face aux garanties des chemins de fer, et les subventions assurées aux compagnies maritimes entraîneront une dépense totale de 230 millions. On ne peut donc évaluer à moins de 4 milliards les capitaux que le trésor devra, dans une courte période, se procurer par voie d’emprunt direct ou indirect et dont il devra, en tout cas, supporter les arrérages et l’amortissement. Qui oserait, en face de pareils engagemens, espérer une atténuation des charges budgétaires ?

Quel allégement la dette flottante a-t-elle reçu ? Sur le produit de l’emprunt, 242 millions étaient destinés au remboursement des bons du trésor ; mais ces bons s’élevaient, le 1er avril, à 302 millions : par conséquent, 60 millions au moins n’ont pas été éteints. Ce chiffre ne peut manquer de s’accroître par suite des besoins du trésor, besoins qu’accuse l’autorisation récemment donnée aux souscripteurs de l’emprunt de se libérer, par anticipation, du dernier versement. Le ministre a-t-il pu demeurer fidèle à la résolution qu’il annonçait au sénat de ne pas excéder, quant à l’emploi des fonds des caisses d’épargne, les limites posées dans son projet de budget ? Le montant des dépôts était, au commencement de l’année, de 2,240 millions : l’excédent mensuel des versemens sur les retraits étant de 16 à 20 millions, on ne doit pas être éloigné aujourd’hui du chiffre de 2 milliards 1/2. Au 1er avril dernier, 1,200 millions étaient représentés par du 3 pour 100 amortissable, et 600 millions par des obligations de diverse nature et de diverses échéances ; il est presque superflu de faire observer que les 350 millions en 3 pour 100 perpétuel qui ont été remis à la caisse des dépôts et consignations ne constituent qu’une consolidation fictive, comme celle qui a été opérée au moyen du 3 pour 100 amortissable : seulement ces rentes sont d’une négociation plus facile. Il sera moins malaisé de les faire accepter par les déposans ou d’en tirer parti à la Bourse, le jour où la caisse se trouverait dans la nécessité de se procurer des fonds ; mais la totalité des 2 milliards 1/2 n’en demeure pas moins constamment exigible. C’est une perspective des plus inquiétantes dans le cas d’une panique ou de quelque calamité intérieure. Le retour de la sécurité est au prix d’une réforme qui ramènerait-à bref délai de 2,000 francs à 1,000 le maximum des dépôts ; mais cette réforme ne pourrait s’accomplir qu’au moyen d’un emprunt considérable ou en mettant sur le marché les titres délivrés à la caisse des dépôts. Peut-on y songer, lorsque déjà il faut prévoir un nouvel emprunt d’un demi-milliard si MM. de Freycinet et Sadi-Carnot poursuivent l’exécution de leur plan de finances ? D’un outre côté, l’abandon de ce plan entraînerait le maintien du budget extraordinaire, la continuation du système des emprunts annuels et le développement indéfini de la dette publique. Dans aucun cas, il n’est possible d’espérer la fermeture du grand-livre.

Il est indispensable cependant de s’arrêter sur cette pente funeste, au bout de laquelle on rencontrerait inévitablement la banqueroute. Pendant que l’état, outre une dépense annuelle de plus de 3 milliards, s’obérait de 5 milliards en huit années et contractait des engagemens pour 4 autres milliards, les départemens et les villes, entraînés dans la même voie de dépenses exagérées et d’abus du crédit, se sont endettés de plus de 1,800 millions.

En 1883, cinquante-trois départemens étaient en déficit et ne pouvaient plus aligner leurs recettes et leurs dépenses qu’à l’aide des fonds de subvention qui leur étaient alloués sur les ressources du budget général. La situation des communes n’est pas plus satisfaisante : de 1881 à 1884, le nombre des centimes additionnels s’est accru de 97,000. Le ministère de l’intérieur fait distribuer aux membres des conseils généraux un tableau résumant la situation budgétaire des communes de leur département ; mais il est extrêmement malaisé de se procurer la collection de ces tableaux départementaux, réunie en un volume. Les députés ne sauraient pourtant faire une étude plus utile que la lecture de ce volume. Ils y apprendraient que, dans certains départemens, la moyenne des centimes additionnels est supérieure à 100, c’est-à-dire que les charges communales y sont doublées par les dépenses extraordinaires ou le service des emprunts communaux. La Savoie, la Haute-Savoie, le Nord, Seine-et-Oise, etc., sont dans ce cas. La moyenne générale des centimes additionnels communaux est supérieure à 51. Cette progression des centimes additionnels représente un accroissement constant des charges des contribuables. Or, le gouvernement est incontestablement responsable de cette situation. Dans les derniers jours de septembre 1881, le ministre de l’instruction publique adressait aux préfets une circulaire à l’effet d’inviter ces fonctionnaires à exercer une pression sur un certain nombre de conseils municipaux. Il s’agissait de déterminer ces conseils à renoncer au système des locations : les préfets devaient leur faire reconnaître l’avantage de construire des bâtimens d’école dont la commune serait propriétaire, en leur faisant remarquer que la caisse des écoles était toute prête à leur avancer les fonds nécessaires et que l’état viendrait à leur aide par de larges subventions. L’intervention officieuse des préfets n’ayant pu déterminer beaucoup de conseils municipaux à entrer dans cette voie d’emprunts dispendieux, une loi du 18 mars 1883 a donné aux préfets le pouvoir de contraindre les communes à contracter des emprunts pour la construction des locaux scolaires, et d’inscrire d’office aux budgets communaux les sommes exigées par le service de ces emprunts. C’est ainsi qu’après avoir dépensé 669 millions pour les maisons d’école, après avoir augmenté de moitié le fardeau de leurs contributions, et après s’être endettées de plus d’un milliard, les communes se trouvent encore en face d’une dépense qui se chiffre par plusieurs centaines de millions.

Qui pourrait être surpris qu’un pays, dont les épargnes sont ainsi épuisées à mesure qu’elles se forment, ne puisse plus fournir à l’agriculture, au commerce et à l’industrie les capitaux qui pourraient seuls les vivifier, et qu’une langueur générale s’empare du corps social ?


CUCHEVAL-CLARIGNY.

  1. Voyez la Revue du 15 septembre.