Les Finances et la Liberté politique - Le Budget de la France et le Budget de l’Angleterre
On a souvent comparé les institutions politiques de notre pays avec celles de l’Angleterre, et suivant que la comparaison se fait d’un côté ou de l’autre du détroit, on arrive à des conclusions différentes. Si c’est un écrivain français qui parle, il cherche à démontrer qu’à part la liberté politique, qui est sans doute moindre chez nous qu’en Angleterre, l’ensemble de notre organisation sociale vaut mieux que celle de nos voisins, que la marche de nos services administratifs est meilleure et plus rapide, que la justice est mieux rendue, moins coûteuse, et qu’enfin nous possédons à un degré supérieur à l’Angleterre un des avantages que nous apprécions le plus, qui est l’égalité. Pour peu que cet écrivain soit attaché au régime actuel, il vous démontrera même que nous avons autant de liberté politique que l’Angleterre, que notre base est infiniment plus libérale, puisqu’elle repose sur le suffrage universel, tandis que nos voisins en sont encore à ce suffrage restreint condamné par la démocratie moderne, sans qu’il y ait grande chance de les y voir renoncer de si tôt malgré les discours de quelques radicaux et l’appui inattendu de M. Gladstone.
Je n’ai pas l’intention de me mêler à ce débat, d’entrer dans le détail de l’organisation politique des deux pays, pour chercher quelle est la meilleure ; je veux seulement, par un côté essentiellement pratique, accessible à tous les esprits et intéressant tout le monde, étudier quelle est l’organisation qui a produit les résultats les plus efficaces en matière de finances. Je sais bien qu’il y a des gens qui s’inquiètent peu des finances, et qui prétendent que, si l’état est riche, il doit dépenser beaucoup, parce que, disent-ils, ses dépenses profitent à tout le monde, et qu’il est naturel que les dépenses d’un gouvernement soient en rapport avec la richesse publique. Cette théorie était surtout fort à la mode en 1852, alors que notre budget n’avait pas atteint les proportions énormes qu’il a aujourd’hui ; mais depuis que nous sommes en face d’un chiffre de 2 milliards 200 millions, qui a été le règlement de nos derniers budgets, en y comprenant toutes les dépenses qu’il a plu à une comptabilité nouvelle de diviser, on commence à réfléchir, et le système de la progression nécessaire des dépenses est abandonné. On voudrait maintenant des économies, toutes les commissions du budget en demandent, et le développement de la richesse publique n’est plus invoqué que comme une circonstance atténuante pour cette progression des dépenses.
Malheureusement, s’il est admis en France maintenant par tout le monde qu’il faut des économies, il est parfaitement reconnu aussi qu’on ne peut pas arriver à en faire, et que les plus belles promesses, les plus sérieux engagemens, — et Dieu sait s’il y en a eu depuis quelques années ! — restent stériles. Eh bien ! on pourrait démontrer que, par ce côté-là du moins, les institutions politiques de l’Angleterre ont un avantage, sur les noires, puisque, grâce à leur influence, les économies, que nous ne pouvons pas réaliser chez. nous, on les réalise en Angleterre chaque année, et sur l’échelle la plus large.
Tous ceux qui suivent avec intérêt l’étude des questions financières se rappellent encore l’enthousiasme (le mot n’est pas trop fort) avec lequel fut accueilli le dernier budget présenté par le chancelier de l’échiquier, M. Gladstone, pour l’année 1864 et 1865, et cela presque au moment où notre situation financière était l’objet des critiques les plus sérieuses de la part d’orateurs tels que MM. Thiers et Berryer. C’est qu’en effet la différence était grande : M. Gladstone venait dire que le budget de 1863-64, évalué en dépensés à 68,283,000 liv. sterl., n’avait atteint que 67,056,000 liv. sterling, réalisant ainsi une économie de 1 million 1/4 de liv. sterl. sur les prévisions, tandis que le budget des recettes s’était élevé à 70,208,000 liv. sterl. avec un excédant de 3,152,000 liv., soit près de 80 millions. Chez nous au contraire, il avait fallu ajouter aux évaluations primitives de ce même budget de 1863 222 millions,. de crédits supplémentaires, et, malgré les ressources extraordinaires de diverses natures qui lui ont été appliquées, il ne se soldera pas en équilibre. On accuse un déficit probable de 43 millions.
M. Gladstone, faisant un retour plus complet vers le passé, démontrait encore que le budget des dépenses, qui en 1860-61, par suite de divers besoins extraordinaires, tels que les fortifications, etc., avait atteint son chiffre maximum (72 millions 1/2 de livres sterling), avait depuis été réduit d’année en année à 70,838,000 livres sterling pour 1861-62, à 69,302,000 livres sterling pour 1862-63, à 67,056,000 livres sterling pour 1863-64. Et le budget de 1864-65 qu’il présentait était encore de 166,000 livres sterling inférieur au précédent. Ces réductions, se combinant avec la plus-value des impôts qui résulte du progrès de la richesse publique, avaient rendu possible depuis cette époque une diminution de taxes de 6,668,000 livres sterling ou près de 167 millions de francs, sans y comprendre une nouvelle réduction de 2,747,000 livres sterling qu’il proposait pour l’année actuelle : en tout 9,415,000 livres sterling ou 235 millions de francs.
Chez nous, les résultats ont été en sens inverse. Le budget de 1860 a été réglé à 2 milliards 084 millions, celui de 1861 à 2 milliards 171 millions, et celui de 1862 à 2 milliards 250 millions. Celui de 1863 n’est pas réglé encore ; mais, si nous récapitulons tous les crédits extraordinaires qui ont été votés, il ne sera guère inférieur à 2 milliards 300 millions. Celui de 1864, de l’exercice actuel, est en prévision de 55 millions supérieur à celui de 1863. Enfin le dernier présenté, celui de 1865, accuse encore 22 millions d’augmentation sur le précédent. Ainsi, pendant que la progression des recettes, jointe à la diminution des dépenses, permettait en Angleterre d’opérer en quatre ans un dégrèvement de 235 millions, chez nous l’augmentation constante des dépenses absorbait non-seulement la plus-value des impôts produite par le développement de la richesse publique, elle aboutissait encore à la création de 74 millions d’impôts nouveaux en 1863, balance faite des dégrèvemens et recettes nouvelles qui eurent lieu en 1860 par suite du traité de commerce, et malgré tout cela nous courons toujours après l’équilibre du budget sans pouvoir l’atteindre.
En 1851-52, le budget anglais a été en dépenses de 50,291,000 liv. sterl. ; il est aujourd’hui, après douze ans, de 67 millions de livres sterling. Et si on en retranche 4,692,000 livres sterling, somme à laquelle M. Gladstone évalue pour 1864 les frais de perception de l’impôt qui ne figurent au budget général que depuis 1857, on voit que la différence entre les deux époques est d’environ 12 millions de livres sterling ou 300 millions de francs. Ainsi 12 millions de livres sterling ou 300 millions de francs, voilà le bilan de l’augmentation du budget en Angleterre depuis douze ans, dans une période qui a été traversée par la guerre de Crimée, par l’insurrection de l’Inde, et qui a eu à faire face aux grandes dépenses des fortifications. Non-seulement, on le sait, cette augmentation de dépenses n’a donné lieu à aucune charge nouvelle, à aucune augmentation de taxe, mais elle a coïncidé avec l’allégement le plus considérable qu’ait jamais pu espérer aucun peuple. En France, nous sommes partis en 1852 d’un budget de 1,442 millions pour arriver en 1863 à un budget qui atteindra 2 milliards 300 millions, avec une augmentation de 850 millions. On comprend que des résultats si différens aient été de nature à frapper les esprits, et évidemment les Anglais avaient l’œil sur notre situation financière lorsqu’ils accueillaient avec tant d’enthousiasme le dernier budget de M. Gladstone : ils faisaient une comparaison qui n’était pas à notre avantage.
Il y a encore dans le dernier exposé financier de M. Gladstone un point qui fournit une comparaison des plus défavorables pour nous. En 1815, après leur grande lutte contre l’empire, les Anglais avaient une dette publique de 861 millions de liv, sterl., en francs de 21 milliards 525 millions, absorbant en intérêts 31,646,000 liv. sterl., en francs 791 millions. De 1815 à 1853, à la veille de la guerre de Crimée, cette dette a été réduite en capital de 92 millions de livres sterling ou de 2 milliards 300 millions, et en intérêts de 5 millions 1/2 de livres sterling. Les besoins de la guerre de Crimée l’ont fait remonter un moment à 805 millions en 1856 ; mais elle a été réduite depuis de 16 millions 1/2 de livres sterling, grâce toujours à des excédans de recettes, ce qui est le seul véritable amortissement. Chez nous, en 1814, la dette active appartenant à des tiers, déduction faite de celle qui appartient à l’amortissement, était en intérêts de 63 millions, et en capital de 1 milliard 300 millions ; elle est aujourd’hui en intérêts de 340 millions[1], et en capital nominal de plus de 11 milliards. Si nous y ajoutons, comme cela est juste, les rentes qui appartiennent à l’amortissement et les intérêts de la dette flottante, nous arrivons à un chiffre d’arrérages de 582 millions, représentant un capital de plus de 14 milliards, et dans ce chiffre ne sont pas comprises les diverses dotations, qui figurent au budget de 1865 pour 45 millions 1/2, et qui constituent bien encore une des charges de la dette publique, puisqu’elles sont permanentes, et que c’est toujours à la bourse des contribuables qu’il faut s’adresser pour les payer. Enfin l’ensemble de ce qui figure au chapitre dette publique et dotations s’élève en France au budget de 1865 à 698,623,719 francs. En Angleterre, les charges correspondantes se sont élevées en 1863 à 702,891,450 francs.
Nous voilà donc, avec un point de départ si différent en 1815, assez rapprochés des Anglais. Si maintenant on décompose le tableau de la progression de notre dette, on reconnaît qu’elle s’est plus particulièrement élevée, d’abord en 1815, pour liquider les désastres de la guerre, puis de 1852 au moment actuel. L’augmentation en rentes actives dans cette dernière période est, d’après le rapport de M. O’Quin, de 131 millions de rente, représentant en capital 4 milliards 366 millions, et si l’on y joint l’augmentation de l’amortissement, celle des dotations et la création de diverses pensions qui n’existaient pas auparavant, le chiffre de l’augmentation totale figurant au chapitre annuel de la dette publique est de 214 millions.
Je sais qu’il y a des financiers qui ne considèrent pas le chiffre de l’amortissement comme faisant partie de la dette publique. C’est une erreur, à mon sens, car ce chiffre, aussi bien que celui des arrérages appartenant à des tiers, est une charge permanente qui pèse sur les contribuables, sans qu’ils puissent s’y soustraire, même par un vote législatif. On a beau dire que, si les fonds de l’amortissement sont employés à des dépenses nécessaires, à couvrir par exemple l’insuffisance du budget, les contribuables sont exonérés d’autant, qu’ils ont cela de moins à payer. L’objection n’est pas suffisante, car si on emploie à payer des dépenses administratives ce qui devrait être employé à diminuer la dette de l’état, le but n’est pas atteint, le créancier perd la garantie que l’amortissement a voulu lui donner, et le contribuable n’a pas le prix des sacrifices qu’il s’est imposés en ajoutant 1 pour 100 d’amortissement aux intérêts de la dette pour en opérer le rachat successif ; par conséquent tous les droits sont lésés. Si maintenant on emploie ces fonds à des travaux extraordinaires, c’est-à-dire à des travaux productifs qui augmentent la richesse publique, je reconnais que l’emploi peut être bon, aussi efficace, à certains points de vue, que le rachat de la dette publique, parce qu’il augmente les ressources qui y sont affectées,, mais le chiffre de la dette inscrite au budget n’en reste pas moins le même, et lorsqu’on veut le connaître tout entier, il faut y comprendre le fonds de l’amortissement. Ceci dit sur l’amortissement, qui pourrait également s’appliquer à la dotation, il faut revenir à la comparaison de nos finances avec celles de l’Angleterre.
En Angleterre, depuis 1842, on s’est guidé, pour les finances de l’état, sur les mêmes principes qui ont servi de base à la liberté commerciale. De même qu’en abaissant ou en supprimant les tarifs de douane on a créé le stimulant de la concurrence étrangère pour obliger l’industriel à produire à meilleur marché et à chercher ses bénéfices dans l’augmentation de, ses débouchés, résultat qui en effet n’a pas tardé à être obtenu, de même, pour les finances de l’état, les abaissemens des droits de douane et autres qui pesaient sur les matières premières et sur les objets de grande consommation ont imprimé un tel essor à la consommation et par suite au progrès de la richesse publique, que les revenus indirects arrivent aujourd’hui au chiffre qu’ils avaient atteint en 1842, au moment où commençait la fameuse réforme de Robert Peel, et cependant la diminution de droits de toute nature qui a eu lieu depuis cette époque peut être évaluée à près de 500 millions de francs.
Rien n’est plus curieux à étudier pour un financier et pour un économiste qu’un pareil résultat ; il prouve que ce n’est pas toujours en augmentant les impôts qu’on arrive à leur faire produire davantage. Ainsi voilà un pays qui en vingt ans a réduit les impôts de près de 500 millions de francs, et qui regagne cette même somme par la plus-value de la richesse publique. Supposons qu’il s’arrête quelques années dans la voie du dégrèvement où il est entré avec tant de résolution, et bientôt il aura regagné beaucoup plus qu’il n’a perdu ; mais il ne s’arrêtera pas : il a trouvé la voie si féconde qu’au moment même où pour des besoins extraordinaires, comme les fortifications, il était obligé de recourir à son expédient financier par excellence, c’est-à-dire l’élévation de l’income tax, il cherchait dans d’autres, dégrèvemens le moyen de compenser cette augmentation afin de ne pas arrêter le progrès de la richesse publique. Et M. Gladstone nous apprend, dans son dernier exposé, que sur les 6,668,000 livres sterling de dégrèvemens opérés par lui depuis 1860, ; indépendamment de ceux qui ont été votés pour l’année courante, 5 millions ont déjà été regagnés par la plus-value de la richesse publique.
Chez nous, hélas ! les procédés ne sont pas les mêmes, ni les résultats non plus. Réduire les impôts pour arriver à leur faire produire davantage, c’est semer, pour moissonner ; mais pour semer il faut avoir des avances, des excédans disponibles. Or depuis longtemps nous n’avons plus d’avances ; tous nos budgets se soldent en déficit, et nous sommes toujours pressés de chercher des ressources extraordinaires que nous demandons généralement à l’emprunt, car l’emprunt, lorsqu’on a du crédit, c’est ce qu’il y a de plus facile à réaliser, ce qui pèse le moins sur le temps présent, dont se préoccupent surtout les gouvernemens nécessiteux. Depuis douze ans, nous avons emprunté sous diverses formes environ 3 milliards et demi ; mais ces emprunts ont augmenté la dette publique, et comme les dépenses n’ont pas diminué, qu’elles ont continué à s’élever au contraire dans une proportion plus forte que la plus-value des impôts indirects, qui cependant a été considérable, il a bien fallu, lorsqu’on a voulu faire une tentative sérieuse d’équilibre, augmenter les impôts. On les a donc augmentés, comme, je l’ai dit, de 74 millions en 1862, sans que cette augmentation ait produit le résultat qu’on attendait. Déjà même en 1864, pour les trois premiers trimestres, les recettes sont de beaucoup au-dessous des réalisations de 1863, comme si les sources de la richesse se tarissaient. Elles ne se tarissent pas assurément, mais elles n’augmentent pas comme elles augmenteraient, si elles étaient favorisées par un meilleur système financier. Au lieu d’agir comme en Angleterre et d’exciter le progrès de la richesse publique par des dégrèvemens successifs, nous l’entravons par des augmentations d’impôts qui malheureusement naissent de nos embarras financiers. Une richesse nouvelle vient-elle à se créer, comme celle qui s’est produite avec les valeurs mobilières, immédiatement nous la frappons d’un impôt, comme si nous étions jaloux de son progrès et désireux de l’arrêter dans son essor. Cet impôt, qui devait rapporter 9 millions et plus, en rapporte à peine 6, et il fait certainement à l’état un tort plus considérable, car il porte une atteinte grave à la formation des sociétés par actions, qui sont. aujourd’hui un des modes du progrès industriel et commercial, Si je voulais faire l’examen détaillé de la plupart de nos taxes, j’en trouverais d’autres aussi maladroitement établies et dont l’effet certain est d’entraver la richesse publique, quand ce ne serait, dans le droit d’enregistrement, que la partie qui s’applique aux mutations de propriété : c’est un impôt qu’on ne se fait pas scrupule d’augmenter lorsqu’on a besoin d’argent ; il porté aujourd’hui en dehors de son assiette primitive 2 décimes supplémentaires. C’est pourtant un impôt qui aurait besoin d’être ménagé plus qu’un autre, car s’il est assez élevé pour gêner les transactions, la prospérité publique en souffre, et le fisc lui-même ne reçoit pas tout ce qu’il recevrait avec un droit plus modéré, qui laisserait aux transactions leur libre développement. Pourquoi dans les deux pays des résultats si différens ? Serait-ce que nous sommes plus riches que l’Angleterre, et que nous avons moins besoin de nous préoccuper de nos dépenses, ou que notre budget est moins élevé que le sien ? — Pas le moins du monde. — La France est riche assurément ; mais sa richesse ne peut être comparée à celle de l’Angleterre, et quant aux budgets des deux pays, celui de l’Angleterre n’atteint pas 1 milliard 700 millions, tandis que le nôtre dépasse 2 milliards, même en n’y comprenant pas les dépenses départementales et communales, qui ne figurent pas non plus au budget anglais, — Serait-ce enfin que ces économies qui nous seraient si utiles, plus utiles qu’à nos voisins, nous manquons d’ardeur pour les demander ?
Il a pu en être ainsi, je le répète, quelque temps après le rétablissement de l’empire, lorsqu’on n’avait pas senti encore l’inconvénient des déficits accumulés et de l’augmentation progressive des, dépenses ; mais depuis quelques années il n’est pas un rapport de nos commissions du budget qui ne fasse entendre en faveur des économies les vœux les plus ardens. En 1857, M. Alfred Leroux, rapporteur du budget, après avoir rappelé les engagemens qui avaient été pris par les ministres de mettre fin aux crédits supplémentaires, cause de tous les déficits, après avoir rappelé encore l’opinion du conseil d’état dans le même sens et les vœux exprimés par les diverses commissions législatives, concluait ainsi : « Comment se fait-il que d’une communauté de vœux et de volontés si positives résultent jusqu’ici des effets si contraires ? » En 1859, M. Devinck exprimait sans plus de succès les mêmes doléances. « Les crédits supplémentaires, disait-il, ne sont plus soumis à aucune restriction, ils sont complètement indéfinis, » et, montrant que parmi les crédits il en était qu’on aurait pu prévoir et d’autres qu’on aurait pu ajourner, il ajoutait : « La commission est unanime pour appeler l’attention du gouvernement sur la législation des crédits supplémentaires et sur l’utilité de rétablir la nomenclature des services votés. » Il n’y eut pas jusqu’à la cour des comptes elle-même qui ne s’émût de la situation et qui ne signalât l’abus des viremens, notamment sur les crédits affectés à la dette publique en faveur du service général du ministère des finances et autres de même nature. Enfin au mois de novembre 1861 parut le fameux mémoire où M. Fould, le nouveau ministre des finances, représentait la situation financière sous les couleurs les plus sombres ; on lisait dans ce mémoire que « de 1852 à 1860 on avait ouvert pour 2 milliards 400 millions de crédits supplémentaires et extraordinaires, emprunté sous diverses formes 2 milliards 500 millions, et que malgré cela les découverts étaient encore de près d’un milliard, » et il concluait « en appelant l’attention de l’empereur sur cette situation, qui préoccupait les esprits. » La conséquence du mémoire fut le sénatus-consulte du mois de décembre 1861 ; ce sénatus-consulte avait pour but de mettre fin à l’ouverture des crédits supplémentaires par décret ; il fut décidé que désormais, lorsqu’il y aurait lieu à l’ouverture de l’un de ces crédits, il faudrait l’intervention du corps législatif, et en attendant, dans l’intervalle des sessions, pour laisser au gouvernement les moyens de parer à certaines éventualités, on maintint le système du virement par grande section, et on fut d’accord pour doter largement à cet effet les différens services.
Cette mesure, considérée en elle-même, était assurément très louable, elle était inspirée par les meilleures intentions ; on espérait qu’en demandant préalablement la sanction législative pour toutes les dépenses extraordinaires, on mettrait un frein à l’entraînement qui pousse vers ces dépenses. Il en eût été ainsi en effet, si le sénatus-consulte avait pu enchaîner la politique comme il enchaînait les finances ; mais il n’enchaînait pas la politique, et dès lors il fut impuissant. Dès la première année de la mise en vigueur du sénatus-consulte, dès 1862, il y eut pour 231 millions de crédits extraordinaires et supplémentaires d’ouverts[2] : ils le furent, il est vrai, sous forme de budget rectificatif ou complémentaire, par le vote du pouvoir législatif ; mais ils n’en grevèrent pas moins les finances publiques, ils n’en furent pas moins la cause d’un nouveau déficit. En 1862, le déficit a été de 35 millions, si on ne tient pas compte de pareille somme que, par un expédient financier, à propos des modifications survenues dans les époques de paiement de la dette publique, on a reportée d’une année sur l’autre, — de 70 millions, si on tient compte de cette somme. En 1863, les crédits supplémentaires ont encore été de 222 millions[3], et le déficit paraît devoir être de 43 millions, tout cela malgré les ressources extraordinaires de toute nature dont on a fait usage dans ces deux exercices, telles que l’indemnité de la Chine pour 20 millions, le versement de l’Espagne au trésor français pour 25 millions, le reliquat de l’emprunt de 1859 et des consolidations de la dotation de l’armée pour 44 millions, etc., malgré une augmentation d’impôt considérable qui a profite au budget de 1862 pour 38 millions, et à celui de 1863 pour la somme entière, c’est-à-dire pour 74 millions.
Il faut même ajouter que non-seulement le sénatus-consulte du 21 décembre 1861 n’a pas arrêté la progression des dépenses, mais qu’on n’a pas toujours tenu compte de ses prescriptions rigoureuses. M. Segris, dans son rapport sur le budget rectificatif de 1862, nous apprend que 38 millions de dépenses extraordinaires ont été engagés cette même année sans aucune intervention législative, fait reconnu par les commissaires du gouvernement. Le même fait s’est produit encore en 1863 pour une somme plus considérable. M. Larrabure, dans son remarquable rapport sur les crédits supplémentaires, le constate ainsi après avoir rappelé ce qui s’était passé l’année précédente : « Messieurs, dit-il, votre commission des crédits supplémentaires de 1863 s’est trouvée aujourd’hui dans une position identique, en face des mêmes demandes et des mêmes faits accomplis ; elle a exprimé son regret qu’on ait rendu impuissantes les précautions édictées par le sénatus-consulte. Par le projet de loi actuel, on sollicite 93 millions de nouveaux crédits pour 1863 ; on les sollicite à la fin de l’année, quand les dépenses qu’ils sont destinés à couvrir sont évidemment, sinon consommées, au moins engagées. Le corps législatif n’a plus son libre arbitre pour examiner, et par suite pour accorder ou refuser. Les garanties qui formaient notre droit sont suspendues. » M. Larrabure ajoute que les commissaires du gouvernement auxquels ces regrets ont été manifestés n’ont pas hésité à reconnaître cette nouvelle inobservation des règles établies par le décret du 31 mai 1862, s’excusant seulement sur la force des choses et sur les nécessités d’une expédition lointaine, comme celle du Mexique. Enfin les deux derniers rapporteurs du budget, M. Busson pour 1864, M. O’Quin pour 1865, malgré leur optimisme sur certains points, ne sont pas moins explicites pour demander l’équilibre du budget et la modération des dépenses. « Il importe, dit M. Busson[4], de modérer, de contenir les dépenses moins immédiatement productives, de leur accorder sans doute tout ce qui est nécessaire, autrement ce serait compromettre la vie et le mouvement du pays lui-même, mais de ne pas aller au-delà, en un mot de réaliser le principe d’économie que l’empereur inscrivait si nettement en tête de la réforme de notre système financier. » Quant à M. O’Quin, rapporteur du budget de 1865, il rappelle aussi les vœux exprimés par diverses commissions en faveur des économies, l’inconvénient des crédits extraordinaires, et il ajoute : « Les finances d’un pays sont d’autant mieux conduites que son budget, établi sur une appréciation plus exacte de ses besoins, subit moins de perturbations sous l’influence des circonstances exceptionnelles. »
Peut-être le budget de 1865 sera-t-il plus heureux que les précédens et subira-t-il moins de ces perturbations ; mais jusqu’à ce moment, et même depuis le sénatus-consulte de la fin de 1861, les perturbations ont été telles, il y a toujours eu une si grande différence entre les prévisions et la réalité, qu’aucun budget ou presque aucun n’est parvenu à se maintenir en équilibre. « L’équilibre du budget, a dit M. Dupin, voilà ce qu’on recherche, ce qu’on nous promet toujours, et ce que l’on n’atteint jamais ; tous les budgets sont présentés et votés avec un excédant de recettes, et tous se soldent en déficit. » Ainsi ce ne sont ni les vœux, ni les avertissemens, ni même les tentatives de réforme financière qui ont manqué ; le pays a manifesté par tous ses organes réguliers qu’il voulait des économies, qu’il en sentait le besoin le plus urgent, qu’il était du devoir du gouvernement d’en réaliser, et cependant vœux et avertissemens, tentatives de réforme, tout a échoué ; les dépenses ont continué d’augmenter d’année en année, comme si rien n’avait été dit, comme si rien n’avait été fait pour l’empêcher.
Pourquoi ce qui a réussi en Angleterre n’a-t-il pas réussi chez nous ? Voilà une question qu’on est amené tout naturellement à se poser, et on ne peut y répondre qu’en déclarant qu’il y a chez nous un obstacle qui domine tout, et cet obstacle, c’est la politique.
« Le vote de l’impôt et le contrôle des dépenses de l’état, dit M. O’Quin dans son rapport pour le budget de 1865, sont dans un pays libre les attributions essentielles de ses représentans. » Cela est vrai ; mais pour que ce contrôle soit efficace, il faut que les représentans aient la même action sur la politique, car c’est la politique qui engage les dépenses, et, une fois engagées, le corps législatifs n’a plus, comme dans l’affaire du Mexique, qu’à les ratifier ; il ne peut plus les refuser.
Est-ce à dire que, pour modifier cet état de choses, nous voulions nous en prendre à la constitution et en demander la réforme, comme ce serait peut-être notre droit, puisqu’après tout cette constitution, et c’est là son grand mérite, a été déclarée perfectible et que l’empereur de son initiative privée l’a déjà modifiée plusieurs fois ? Non, nous voulons dégager la question de ce terrain délicat, et nous placer là où nous serons plus à l’aise pour faire entendre nos observations. Eh bien ! dans le cercle même tracé par la constitution de notre pays, que nous respectons, nous croyons sincèrement qu’il serait possible de donner plus de pouvoir au corps législatif. Les constitutions politiques, quelles qu’elles soient, ont toujours plus ou moins de jeu suivant la main qui les applique, et, si on examine la façon dont la nôtre est appliquée en ce qui concerne les élections au corps législatif par le fait des candidatures officielles, et en ce qui concerne la presse surveillée et avertie, lorsqu’il lui échappe une expression qui peut déplaire au gouvernement, on reconnaîtra facilement que notre constitution, qui ne dit rien de la manière de diriger les élections et de surveiller la presse, qui proclame au contraire l’indépendance du corps électoral et la liberté de la pensée, que cette constitution, dis-je, n’a pas tout le jeu qu’elle pourrait avoir, et c’est ce défaut de jeu qui, à part quelques autres réformes qui, nous l’espérons, viendront à leur temps, fait la différence essentielle du contrôle qui existe en Angleterre et en France. En Angleterre, le corps législatif vote, comme en France, toutes les dépenses du budget, et le gouvernement est obligé, comme en France, de se renfermer dans les crédits qui lui sont ouverts, sans pouvoir en sortir autrement que par des procédés de virement et par un vote spécial des chambres. Ces précautions suffisent.
Cependant, en Angleterre comme chez nous, le pouvoir exécutif a le droit d’engager à lui seul la plus grosse de toutes les dépenses, c’est-à-dire le droit de faire la guerre. Pourquoi n’en use-t-il jamais ? Pourquoi, avant d’en user, appelle-t-il l’opinion publique par la voie du parlement et de la presse à se prononcer, non-seulement sur les dépenses auxquelles l’usage de son droit pourrait donner lieu, mais sur l’usage même de ce droit ? Parce qu’en Angleterre la constitution a eu beau placer entre les mains du souverain le droit de faire la guerre, on n’admet pas que pour un intérêt aussi capital, où peuvent être en jeu les destinées d’un pays, on puisse se trouver tout à coup en présence de faits accomplis, n’ayant plus qu’à les ratifier par des votes de subsides et à en attendre les conséquences. Lorsque la couronne use de son droit de faire la guerre, sans avoir au préalable consulté l’opinion publique, c’est qu’il y a urgence, c’est que l’honneur du pays se trouve subitement engagé, comme dans l’affaire du Trent, et que d’ailleurs il ne peut pas y avoir de doute sur l’adhésion de cette opinion. En dehors de ces cas tout à fait exceptionnels, le gouvernement ne fait rien sans avoir consulté le pays, et il n’est pas désarmé pour cela, car si l’opinion l’arrête dans les cas douteux, incertains, lorsque l’intérêt national n’est pas bien démontré, elle lui donne, lorsque cet intérêt est manifeste, une force et une impulsion que rien ne peut remplacer. Qu’on se rappelle ce qui s’est passé lors de la guerre de Crimée. La nation anglaise est la nation pacifique par excellence ; non-seulement elle l’est par les instincts conservateurs qui la dirigent, elle l’est encore par les intérêts matériels qu’elle doit protéger, et qui se trouvent toujours mal des conflits belliqueux, sur quelque point qu’ils éclatent. Cependant, lorsqu’elle a pu soupçonner l’ambition de l’empereur Nicolas à travers la mission du prince Menchikof, comme il s’agissait là pour elle d’un grave intérêt, celui de ne pas laisser la Russie aller à Constantinople, elle n’a pas hésité un instant à courir les chances de la guerre, et si dans cette guerre, que nous avons faite en commun, elle n’a pas brillé autant que nous par l’entraînement et l’abnégation de ses soldats, elle a donné au monde un autre exemple, une autre preuve de patriotisme et de dévouement qui a bien sa valeur, et qui mériterait d’être imité plus souvent. Pendant les deux ans qu’a duré la guerre de Crimée, elle a supporté chaque année 400 millions d’impôts extraordinaires, et plus tard, en 1860, lorsqu’à tort ou à raison il lui est venu des inquiétudes sur l’état de défense de ses côtes et sur l’étendue de ses forces maritimes, nous l’avons vue encore consentir, avec une spontanéité admirable, à s’imposer momentanément des sacrifices énormes pour assurer sa sécurité et son indépendance : porter par exemple à 10 deniers par livre le poids de l’income tax, déjà si impopulaire, charger de taxes additionnelles le sucre et le thé, c’est-à-dire suspendre momentanément les réformes de Robert Peel, auxquelles l’Angleterre tient tant ; elle a supporté ces sacrifices sans hésiter, et elle en aurait supporté bien d’autres, si elle les avait crus nécessaires. À coup sûr, un gouvernement qui trouve un tel appui, un tel concours dans l’opinion, n’est pas un gouvernement désarmé par le contrôle ; il ne le serait, je le répète, que s’il voulait agir dans un sens contraire aux intérêts de la nation, comme il l’a été, par exemple, à propos de l’insurrection de Pologne. Le gouvernement, sollicité à une action commune avec la France et l’Autriche contre la Russie, obéissant d’ailleurs à ses sympathies naturelles pour ce noble et malheureux pays, avait cru devoir s’engager dans une action diplomatique au-delà peut-être de ce que commandait la prudence. Il arriva un jour, après la réponse du prince Gortchakof, où, pour être conséquent avec ces préliminaires, il eût fallu passer des paroles aux actes ; l’opinion publique alors s’est prononcée, dans le parlement et dans la presse, pour empêcher qu’on allât plus loin ; il en aurait été de même, selon toute apparence, si le gouvernement avait voulu faire plus qu’il n’a fait pour le Danemark. La cause du Danemark était sympathique en Angleterre, le gouvernement avait pris, dans des négociations diplomatiques, la défense du droit public et du traité de 1852, il l’avait fait peut-être d’une façon qui n’a pas toujours été habile ; mais pour aller au-delà, pour venger l’amour-propre blessé d’un ministère, il aurait fallu plus que l’initiative du gouvernement, il aurait fallu le concours de l’opinion publique, et les débats du parlement anglais nous ont appris qu’on ne l’aurait pas obtenu, car dans cette affaire, comme dans celle de Pologne, l’intérêt anglais ne paraissait pas assez engagé pour que la nation voulût courir le risque d’une guerre qui pouvait devenir générale. En Angleterre, c’est la nation qui a le dernier mot sur la politique, comme elle l’a sur les finances, et c’est là ce qui rend les économies si faciles.
Est-ce à dire que ce contrôle si sévère paralyse les forces du pays ? Pas le moins du monde. Personne ne contestera que l’Angleterre ne soit à l’intérieur une nation des plus prospères. Chaque année, son industrie et son commerce prennent une expansion nouvelle, chaque année son bien-être grandit, et avec lui le niveau intellectuel et moral du pays. Quant à son influence au dehors, elle n’est pas plus contestable : elle peut bien à certains momens subir des éclipses lorsque, comme dans l’affaire du Danemark, on voit l’Angleterre négocier, menacer même sans aboutir ; mais qu’il s’agisse d’intérêts essentiels, aussitôt cette influence apparaît dans toute sa force, elle est même quelquefois un peu brutale, un peu irritante pour les intérêts opposés, témoin ce qui s’est passé en Orient à propos de la question de l’isthme de Suez, où l’égoïsme anglais n’a pas craint de se mettre en travers d’une œuvre utile au progrès de la civilisation.
N’est-ce pas au contraire un prodige de la science politique que le fait d’une nation qui a pour principe de ne pas faire la guerre, qui ne la fait en effet que dans les cas extrêmes, et qui cependant est respectée, plus respectée souvent que telle autre nation qui n’a pas les mêmes principes et ne fournit pas les mêmes exemples ? C’est qu’il y a dans ce monde une autre force que celle du canon : il y a la force sympathique qui s’attache aux institutions libérales, c’est celle-là qui fait l’influence de l’Angleterre, car l’Angleterre est depuis longtemps le seul pays qui porte fièrement le drapeau des idées libérales, et qui soit réellement gouverné par l’opinion publique.
Pour montrer ce que peut en finances la liberté politique, j’ai pris mes points de comparaison en Angleterre, parce que c’est là qu’ils sont le plus saillans. J’aurais pu les prendre ailleurs. J’aurais pu citer l’exemple de la Belgique, qui, de 1852 à 1862, a augmenté son budget d’un septième seulement, de 121 millions à 144, et sa dette publique d’un quinzième, tandis que nous avons augmenté l’un de près d’un tiers, et l’autre de près de la moitié, — l’exemple des Pays-Bas, qui ont en 1862 un budget de 86 millions de florins contre un budget de 70 millions de florins en 1852 et une dette de 36 millions de florins en 1852, réduite à 30 millions en 1862 ; mais ces états, n’ayant pas l’importance de la France, n’ont pas les mêmes devoirs à remplir au dehors et au dedans, et on pourrait objecter que la comparaison pèche par la base. J’aurais pu encore, dans notre propre pays, tirer argument de ce qui a eu lieu sous les gouvernemens antérieurs, montrer que sous la restauration par exemple, sous le gouvernement de juillet, où la liberté politique jouait un plus grand rôle qu’aujourd’hui, ni le budget ni la dette n’ont augmenté dans une proportion semblable à celle qu’on a pu constater depuis douze ans. La restauration trouve une dette de 63 millions de rente 3 pour 100, 150 millions de créances arriérées et 90 millions de créances courantes, et elle laisse une dette inscrite de 163 millions après avoir liquidé tous les frais de l’invasion et l’indemnité des émigrés. En quinze ans, son budget s’était élevé du chiffre de 735 millions (1815) à 986, budget préparé pour 1831. Le gouvernement de 1830, dans ses dix-huit ans, fait monter la dette de 163 millions à 186, et passe d’un budget de 986 millions à un budget de 1 milliard 543 millions (1846), en y comprenant pour 169 millions de dépenses extraordinaires en travaux publics ; il n’y en a que pour 104 millions dans le budget de cette année[5]. Je n’insiste pas sur ces précédens, parce que je veux éviter tout ce qui pourrait ressembler à la discussion d’un homme de parti qui se plaît à opposer les divers gouvernemens de son pays les uns aux autres. Tous les gouvernemens en France ont fait des fautes, et si les uns ont été plus ménagers que les autres des deniers publics, ils ont eu d’autres défauts qui avaient leur gravité, puisqu’ils les ont conduits à leur perte ; par conséquent ce n’est pas dans les gouvernemens passés que j’irai chercher un idéal à opposer au gouvernement actuel. D’ailleurs il faut tenir compte de la différence des temps, du progrès de la richesse publique, de l’élévation du prix de toutes choses, qui font que les exigences budgétaires aujourd’hui sont bien différentes de ce qu’elles devaient être autrefois. On ne peut pas faire les mêmes objections en ce qui concerne l’Angleterre, puisque c’est une grande puissance comme nous, qu’elle a été contemporaine des mêmes faits, qu’elle a eu à subir les mêmes exigences, et qu’elle a en outre des intérêts plus considérables que les nôtres à défendre au dehors. Par conséquent, si l’Angleterre, malgré sa richesse, juge à propos de veiller avec soin à l’économie dans ses dépenses pour obtenir des diminutions de taxes, il n’y a pas de motif pour que nous agissions autrement et qu’on nous fasse payer en proportion de notre richesse, plus même que dans cette proportion, puisque la plus-value des impôts indirects ne suffit pas, et qu’il faut encore y ajouter des impôts nouveaux.
Je prends encore ma comparaison en Angleterre, parce qu’on nous dit sans cesse que pour nos intérêts essentiels, notamment pour nos finances, nous avons les mêmes garanties que nos voisins, que chez nous, comme chez eux, c’est le corps législatif qui vote le budget et sanctionne toutes les dépenses. Il est facile de montrer que sous cette ressemblance apparente il y a une différence essentielle qui tient à la politique et qui agit sur les finances. Chez nous en effet, le corps législatif vote comme en Angleterre les dépenses ordinaires et extraordinaires ; mais il n’a pas, comme en Angleterre, d’action sérieuse sur la politique qui les engage, car je n’appelle pas une action sérieuse cette revue plus théorique que pratique de la politique générale qui a lieu une fois l’an, à propos de l’adresse, lorsque les faits sont accomplis ou qu’ils ne sont pas nés encore. Nous en avons fait l’épreuve à propos de l’expédition du Mexique. Je ne veux certes pas médire de cette expédition : il se peut qu’elle porte tous les fruits qu’on nous a promis et qu’elle nous dédommage de tous les sacrifices que nous avons faits ; mais on reconnaîtra facilement qu’au début elle n’a pas été populaire, que nous avons été engagés au-delà de ce que nous aurions voulu, et que si le corps législatif avait été appelé à donner son opinion lorsque la question était encore entière, il y aurait mis peut-être une certaine réserve. Tout au contraire il a été appelé à en connaître lorsque la question était déjà engagée, qu’elle avait absorbé déjà un grand nombre de millions, et qu’il en fallait beaucoup d’autres pour la continuer. Tous ces millions, il les a votés, comme il devait le faire, car, une fois le drapeau, français engagé, le patriotisme commandait de ne pas l’abandonner. Non-seulement il a voté les millions, mais il a donné deux fois un bill d’indemnité au gouvernement pour avoir, malgré le sénatus-consulte de 1861, engagé des dépenses sans l’adhésion du corps législatif. La politique a passé par-dessus toutes les barrières mises à l’ouverture des crédits supplémentaires. Le même fait se serait-il produit en Angleterre ? Évidemment non. Dès le premier jour, aussitôt qu’il aurait été question d’une expédition pouvant engager d’une façon si incertaine les finances et l’honneur du pays, la presse, le parlement auraient arrêté le pouvoir exécutif, ou plutôt la pensée de cette expédition ne serait pas même venue, comme l’a prouvé du reste la part que les Anglais y ont prise.
Si on me dit que l’expédition du Mexique est un accident tout à fait exceptionnel, qu’aussitôt finie on rentrera dans une ère de sagesse et de prudence où toutes les garanties en matière de finances auront leur efficacité, je répondrai que ce serait bien mal connaître l’esprit français que de croire qu’il pourra échapper aux nécessités d’une politique guerroyante, si on ne lui donne pas la liberté. Il n’y a que la liberté qui puisse assez occuper notre pays pour qu’on n’ait pas besoin de lui chercher d’autre diversion. L’Europe est aujourd’hui fort agitée, fort troublée ; on ne voit pas comment elle pourra échapper à une conflagration générale : eh bien ! dans notre humble opinion, elle se calmerait demain comme par enchantement, si les institutions politiques de la France devenaient plus libérales, et on serait étonné de la force conservatrice qui existe dans la liberté. Quel est le sentiment de l’Europe aujourd’hui ? Pourquoi s’agite-t-elle et se trouble-t-elle ? Pourquoi, quelque part qu’on aille, tous les yeux sont-ils tournés vers la France, toutes les oreilles tendues aux bruits qui en viennent ? Pourquoi ? Parce qu’on sent qu’il y a là une action politique qui dépend du souverain à peu près tout seul.
Nous admettons que l’empereur, a un grand sentiment de l’intérêt français, qu’il veut répondre aux vœux de la nation ; mais le peut-il toujours avec le système actuel ? Ce qu’il y a de plus difficile pour les souverains, lorsqu’ils ne sont pas éclairés par une presse libre, c’est de connaître la vérité ; généralement elle ne leur est pas dite par les conseillers qui les entourent, et si par hasard elle leur arrive, s’échappant du sein de la nation par une fissure quelconque, on leur dit que c’est une impression factice, l’œuvre de quelque parti, et que la vérité, c’est ce que le souverain désire.
On nous dira sans doute qu’il y a eu en Europe des gouvernemens où le souverain avait plus de pouvoir encore que n’en a celui qui est aujourd’hui sur le trône de France, et que cela n’a pas empêché l’Europe d’avoir quarante années de paix. Cela est vrai ; mais la situation était très différente : ces gouvernemens, quelque considérables qu’ils fussent, n’avaient pas deux fois en cinq ans montré leurs armées victorieuses sur les grands champs de bataille de l’Europe, et ils n’avaient pas cette force d’expansion et de sympathie qui s’attache à tout ce qui vient de la France. Or aujourd’hui, après les précédens de la guerre de Crimée et d’Italie, quand on voit un souverain comme l’empereur des Français commander à une armée la plus belle du monde et régner sur un peuple qui s’éprend facilement de la gloire, quel que soit le prix auquel il l’achète, et qu’on sait que ce souverain peut seul de son autorité privée faire la guerre, on ne se sent pas suffisamment rassuré.
C’est là une situation grave, tout le monde le comprend ; tout le monde comprend qu’il y a des positions qui demandent plus que la responsabilité d’un seul homme. Plus cet homme est grand, plus il est fort, et plus il a besoin de contrôle pour ne pas céder aux tentations qui naissent de sa grandeur et de sa force. Si ce sentiment-là existe en France, où, après tout, la force de l’empereur et les moyens qu’il a de la déployer à tout instant peuvent flatter l’amour-propre national, qu’on juge de ce qu’il peut être en Europe, où l’on n’est pas obligé d’envisager les choses au même point de vue : en Europe, ce sentiment produit l’agitation que nous voyons, il encourage les espérances des uns, fait naître les inquiétudes des autres, il tient en haleine les aspirations des nationalités, et c’est lui qui nous fait vivre dans cette appréhension perpétuelle de la guerre dont nous ne pouvons pas nous débarrasser. Depuis 1859, il n’y a pas eu une année où vers le printemps les bruits de guerre ne se soient accrédités avec plus ou moins de force : elle n’a pas éclaté jusqu’à ce jour, elle a pu être conjurée par la force conservatrice et pacifique de l’Europe, mais pourra-t-elle toujours être conjurée ? Chaque année, les nuages grossissent, et en attendant, les affaires languissent, les finances s’épuisent ; on dépense en armemens des sommes fabuleuses qui assureraient la prospérité des états, si elles étaient autrement employées. Une statistique nous montrait dernièrement que l’Europe a sur pied, pour sa défense personnelle, 3,815,000 hommes, et qu’elle dépense annuellement à les entretenir 3 milliards 221 millions. Nous ne prétendons pas qu’avec une politique différente on pourrait faire l’économie de toutes ces dépenses, les nations auront toujours besoin de soldats ; supposons que l’économie soit seulement de moitié : c’est près de 2 millions d’hommes qui retournent à l’agriculture et à l’industrie, et qui trouvent pour féconder leur travail près de 2 milliards économisés sur leur entretien.
En France, depuis 1852, nous avons emprunté 3 milliards 1/2, et si nous y ajoutons ce que nous ont donné les ressources extraordinaires absorbées par chaque budget, avec les supplémens que nous avons tirés de la progression des revenus indirects, nous atteindrons certainement un chiffre de 6 milliards au-delà de ce que nous aurions dépensé, si nous avions pu nous en tenir au chiffre du budget de 1852, à ce chiffre d’environ 1 milliard 500 millions que M. Thiers considérait comme le budget normal de la France. Or voit-on ce qu’on aurait pu faire avec ces 6 milliards, si, au lieu de les employer aux dépenses improductives de l’état, on les eût laissés à l’industrie et au commerce ? Un honorable député, M. Jules Simon, a fait pendant la dernière session rémunération des divers moyens qui se présentent pour venir en aide à la classe ouvrière et combattre cet affreux paupérisme que chacun de nous a sous les yeux comme un cauchemar. Il indiquait parmi ces moyens quelques modifications à introduire dans la loi sur les coalitions, un plus grand développement à donner à l’idée d’association, une instruction élémentaire plus répandue et quelques améliorations dans les logemens, puis il ajoutait que c’étaient là de petits moyens. En effet, ce sont de petits moyens ; mais il y en avait un grand dont il ne parlait pas, et qui méritait pourtant son attention : c’était l’économie dans les dépenses publiques. Supposons, comme je le disais tout à l’heure, que l’état, au lieu d’avoir absorbé 6 milliards en dehors des limites du budget de 1852, les eût laissés à l’industrie et au commerce, supposons même, pour faire la part d’un certain accroissement légitime dans les dépenses, qu’il n’en eût laissé que 5 ; 5 milliards employés utilement dans l’industrie rapporteraient au moins 10 pour 100, soit 500 millions, c’est-à-dire plus qu’il n’est dépensé chaque année pour ces immenses travaux publics qui ont porté si haut la prospérité du pays. Supposons ces 500 millions répandus en profits et en salaires, et s’accumulant chaque année avec la simple progression arithmétique ; il y aurait eu là un puissant levier, sinon pour extirper le paupérisme, au moins pour le diminuer sensiblement. L’Angleterre, depuis trois ans, par suite de la guerre d’Amérique, subit une crise dans la plus considérable de ses industries, celle du coton. Il semblait qu’elle ne pût pas rester debout, si cette industrie, qui produit plusieurs milliards par an et fait vivre quatre millions d’hommes, était atteinte ; elle a été atteinte des plus gravement, et nous avons vu pendant plusieurs mois des centaines de mille d’ouvriers travaillant à peine deux jours par semaine, au point qu’il a fallu leur venir en aide et que de nombreux millions ont été versés à cet effet par la charité publique. Eh bien ! malgré cette crise des plus graves, malgré les souscriptions qui ont diminué les ressources disponibles de chacun, la prospérité de l’Angleterre est assise sur de telles bases qu’elle n’a pas cessé de s’accroître et de donner des excédans de recettes, comme l’a démontré M. Gladstone lors de la présentation de son dernier budget. Cette crise a été beaucoup moindre en France à cause du peu d’importance relative de notre industrie cotonnière à côté de celle de l’Angleterre, et les secours fournis par divers moyens pour venir en aide aux ouvriers sans travail n’ont pas dépassé une douzaine de millions ; cependant nous n’oserions pas affirmer que le progrès de la richesse publique n’en a pas été atteint, et ce qui tendrait à prouver qu’il l’a été, c’est la diminution relative des revenus indirects. Ces revenus déjà en 1863 n’ont pas atteint les prévisions qu’on avait établies pour 1864. Croit-on que si nous avions eu à notre disposition les 500 millions de revenu de plus dont je parlais tout à l’heure, la crise n’aurait pas été plus facilement traversée ?
La France est très riche assurément, ses ressources grandissent chaque année ; cependant il importe de ne pas se faire d’illusions sur le fonds de cette richesse. Celle qui s’est surtout développée depuis un certain nombre d’années, et qui joue aujourd’hui dans les phénomènes économiques des nations un rôle qu’elle ne jouait pas autrefois, c’est la richesse mobilière. Or cette richesse est très sensible : si à certains momens, douée comme elle l’est d’une grande élasticité, elle peut se développer énormément, à certains autres, placée sous une mauvaise influence, elle peut s’arrêter tout à coup et même diminuer. Nous avons vu ce qu’elle est devenue en 1848 : les revenus indirects, qui avaient été de plus de 800 millions en 1847, sont descendus tout à coup l’année suivante à près de 650. Supposez une guerre générale, le cas n’est pas absolument impossible, surtout si on laisse les nuages s’amonceler ainsi de plus en plus sur nos têtes, supposez une guerre générale où le commerce soit atteint, immédiatement les revenus indirects diminuent, et la diminution sera en raison de la progression, c’est-à-dire que ces revenus baisseront non pas de 150 millions, comme en 1848, mais peut-être de 3 à 400 millions, laissant un déficit de pareille somme dans notre budget, et peut-être d’une somme supérieure, car dans ces momens calamiteux les besoins augmentent en même temps que les ressources diminuent ; comment fera-t-on pour répondre à ces besoins et couvrir les déficits ? Pourra-t-on toujours faire appel au crédit ?
Le ministre des finances, M. Fould, nous a dit, dans le fameux mémoire qui a précédé le sénatus-consulte du 23 décembre 1861, à propos d’une situation qui n’a fait que s’aggraver depuis : « Ce serait se faire d’étranges illusions que de compter indéfiniment sur le développement du crédit national. » On n’a déjà que trop fait usage du crédit : ce qui le prouve, c’est le taux de la rente, qui, en pleine paix et avec l’accroissement de richesse dont j’ai parlé, est à 65, à des cours qu’on n’avait pas vus depuis longtemps. Je sais bien tout ce qu’on peut dire pour expliquer l’infériorité du cours de la rente : on peut dire qu’elle n’est pas seule à faire appel au crédit sur le marché, que 3 ou 400 millions d’obligations de chemins de fer garanties par l’état s’y placent concurremment avec elle chaque année, que de plus on voit à tout instant se produire de nouvelles compagnies financières ou industrielles, étrangères ou françaises, qui offrent des conditions plus ou moins, brillantes aux capitaux disponibles, sans compter les emprunts incessans des états obérés et les emplois de toute nature qui ont lieu dans l’industrie et le commerce. Que tout cela fasse à la rente une concurrence très redoutable, je ne le conteste pas. Je maintiens pourtant que, sans l’usage trop fréquent qu’on a fait du crédit pour la rente française elle-même depuis quelques années, et dernièrement encore jusqu’à concurrence de 315 millions, elle serait à un cours supérieur à 65. La rente a une notoriété qu’aucune autre valeur ne possède au même degré ; elle s’est démocratisée grâce aux souscriptions publiques, et trouve aujourd’hui accès jusque dans les plus petites bourses ; elle est de plus le placement obligatoire des établissemens publics, des fonds dotaux et autres ; sa situation reste privilégiée malgré les concurrences, et si elle n’est pas au-delà de 65, c’est qu’en voyant les déficits s’accumuler d’année en année, sans autre moyen de les couvrir que l’emprunt, on se sent perpétuellement sous le coup d’une nouvelle émission de rentes, surtout au milieu des appréhensions de guerre qui pèsent constamment sur l’Europe, et alors la rente suit la loi économique de toute marchandise qui est très offerte : elle baisse de prix.
On raconte qu’un homme d’état d’aujourd’hui aurait dit dernièrement : « Qu’on nous assure la paix et qu’on retire le décret du 24 novembre, et je garantis que la rente sera avant peu à 80 francs. » Si ce mot singulier a été dit, il accuse une connaissance bien insuffisante, bien peu sûre, de la situation réelle du pays. Le retour au pouvoir absolu pur et simple, tel qu’il était avant le décret du 24 novembre, est incompatible avec la paix, et si par exception, pendant un court espace de temps, on avait cette paix, c’est-à-dire si l’Europe n’était matériellement pas troublée, on aurait, comme aujourd’hui, beaucoup plus qu’aujourd’hui, l’inquiétude qu’elle le fût, et ce serait la même chose pour les affaires et pour le crédit. Le crédit et les affaires ont non-seulement besoin de la paix du jour, ils ont besoin aussi de celle du lendemain, de la garantie que cette paix qu’ils possèdent, et à la faveur de laquelle s’accomplit tout le mouvement commercial et industriel d’une nation, ne leur sera pas ravie du jour au lendemain, comme elle peut l’être quand on est en face d’un pouvoir sans contrôle.
Nous ne sommes pas dans le secret de la pensée qui a fait accorder le décret du 24 novembre ; mais il nous sera permis de supposer qu’elle a eu deux mobiles : le premier d’élargir les bases de notre constitution et de donner au pays plus de contrôle qu’il n’en avait sur ses affaires, le second de montrer à l’Europe, après les alarmes qu’avait tout à coup suscitées la guerre d’Italie, que le souverain qui se laissait ainsi contrôler ne pouvait pas nourrir des desseins hostiles contre la paix de l’Europe. À ce dernier point de vue pourtant, le décret n’a pas produit tout l’effet qu’on en attendait, l’inquiétude n’a pas entièrement cessé. Pourquoi ? C’est que le décret du 24 novembre n’était pas suffisant. Ce décret a donné au corps législatif le droit d’exprimer chaque année son opinion sur la politique générale à l’occasion de l’adresse ; mais quel intérêt pratique, je le répète, peut avoir une discussion qui a lieu sur des actes qui sont ou passés ou à venir et jamais présens ? quel contrôle peut-elle exercer pour en prévenir les effets ? Le moindre droit d’interpellation accordé en temps utile, lorsqu’une question vient à naître et que l’opinion en est préoccupée, serait beaucoup plus efficace. Veut-on que le crédit se relève, que la rente soit à des cours plus en rapport avec le niveau de la richesse publique, que cette richesse elle-même ait tout l’essor qu’elle doit avoir, il faut non pas retirer le décret du 24 novembre et promettre la paix, ce qui serait contradictoire, mais le compléter par deux corollaires indispensables qui sont premièrement l’indépendance absolue du suffrage universel, en second lieu un régime légal donné à la presse.
Je ne veux rien dire contre les honorables membres qui siègent au corps législatif : élus en vertu de la candidature officielle ou non, ils ont tous également à cœur les intérêts de leur pays et la sincérité de leur mandat ; mais il faut reconnaître que pour les uns le devoir est plus difficile que pour les autres. Ceux qui ont été nommés en vertu de la candidature officielle ne peuvent pas oublier qu’en général cette candidature a été leur premier titre auprès des électeurs et que beaucoup auraient échoué sans elle ; ils se rappellent de plus ce qui s’est passé aux dernières élections : quelques députés dans le cours de là législature précédente avaient cru devoir, sur certains projets de loi, se séparer de la politique du gouvernement ; ils n’ont plus été candidats officiels, ils ont même été combattus par le gouvernement, et à quelques exceptions près, hélas ! ils ont tous succombé.
Avec un précédent comme celui-là, voyez quelle est la situation du député élu en vertu de la candidature officielle. Si, obéissant aux inspirations de sa conscience, il vote dans certains cas contre le gouvernement, il court le risque de perdre la candidature officielle, et partant de ne plus être réélu ; si, au contraire, il vote avec le gouvernement, il est suspect de complaisance, alors même qu’il peut avoir agi dans toute l’indépendance de sa conviction. C’est là une situation très grave et qui est en contradiction avec l’esprit même de la constitution. En effet, du moment que la constitution appelle un corps législatif, qu’elle lui donne mission de contrôler les actes du gouvernement, c’est qu’elle suppose apparemment que le gouvernement a besoin de contrôle, et ce contrôle peut-il être suffisant lorsque c’est le contrôlé lui-même qui présente le contrôlant, et qui le présente de telle façon, avec de tels moyens d’action, que la présentation équivaut presque toujours à la nomination ? Il est par trop évident qu’une chambre dont la majorité est ainsi élue ne peut pas avoir la même influence que celle qui serait l’expression du choix spontané des électeurs.
Maintenant au point de vue des garanties dont un pays a besoin, il y a quelque chose encore de plus grave que la candidature officielle : c’est le régime actuel de la presse. Non-seulement il n’existe de journaux que ceux que le gouvernement autorise, ce qui dans une société assise sur le principe de l’égalité est déjà une assez grave anomalie, mais ceux qui existent, il peut demain les suspendre, les supprimer, sans autre forme de procès qu’un arrêté ministériel pour la suspension et un décret au Moniteur pour la suppression ; l’avertissement préalable n’est pas même nécessaire. Si on le donne comme nous le voyons donner, hélas ! trop souvent, c’est pour prévenir le journal qui en est l’objet que la voie qu’il suit est une voie de perdition, et qu’il ait à en changer, s’il veut conserver son existence. Qu’en résulte-t-il ? Que le gouvernement est à peu près le maître d’imprimer à la presse la direction qui lui convient, et qu’il peut, par son influence à certains momens, faire croire à un mouvement d’opinion différent de celui qui existe en réalité ; nous ne disons pas qu’il use de ce pouvoir, mais il le possède, et cela est de trop pour le contrôle que l’opinion publique devrait exercer sur ses actes, cela est de trop aussi pour l’effet produit en Europe. Nous lisons le Times ou tout autre journal étranger ; si ce n’est pas un journal officiel, nous n’avons pas l’idée d’y voir l’opinion du gouvernement du pays auquel le journal appartient. En France au contraire, tout ce qui se publie en fait de journaux porte plus ou moins le cachet de la pensée du gouvernement ; comme il peut tout empêcher et tout prévenir, on le rend à tort ou à raison responsable de tout ce qui se dit, et si un journal accrédité pousse à la guerre, se fait le champion de telle ou telle idée de nationalité, l’Europe immédiatement prend l’alarme, comme si elle y voyait la pensée secrète du gouvernement français. Nous ne la rassurerons complètement à cet égard, elle ne confondra plus l’opinion du gouvernement avec les idées exprimées par tel ou tel journal, que lorsque tout le monde aura le droit d’en publier un et que la presse sera soumise à un régime légal ; qu’on accorde cela, et je réponds que la situation changera du tout au tout, et que tous les fantômes de guerre, si ce sont des fantômes, qui agitent en ce moment l’Europe ne tarderont pas à se dissiper ; je réponds aussi que nous ne tarderons pas davantage à en ressentir les effets au point de vue de la gestion de nos finances.
Si j’avais besoin d’un exemple encore pour montrer à quel point la liberté est efficace pour assurer une bonne administration des finances, je le trouverais en Autriche. L’Autriche, après la guerre d’Italie et même déjà auparavant, avait une situation financière déplorable ; elle ne trouvait pas à emprunter au dehors aux conditions les plus onéreuses ; son 5 pour 100 métallique était coté à 39 et 40 à Francfort au commencement de 1860, et elle perdait de 35 à 40 pour 100 sur le change. Je ne veux pas dire qu’elle soit aujourd’hui dans une situation bien brillante, elle figure encore parmi les états très obérés, la guerre d’Italie et d’autres antécédens lui ont laissé un arriéré difficile à liquider ; mais enfin, depuis qu’elle est entrée dans la voie constitutionnelle et libérale, son crédit se relève, et sa situation s’est améliorée sensiblement. Le 5 pour 100 métallique se cote à Francfort de 59 à 60, et le change ne perd plus que 15 ou 16 pour 100. Ce sont là des résultats significatifs, j’en pourrais indiquer d’autres ; mais à l’époque où nous sommes, avec le degré de civilisation qui existe en Europe, avec les intérêts de toute nature qu’il y a partout à protéger, la liberté se présente avec de tels avantages qu’elle triomphera un jour ou l’autre, et qu’elle est appelée même à résoudre ces fameuses questions de nationalités qui nous agitent si fort aujourd’hui. En effet, l’usage du canon devient inutile lorsqu’on a la liberté pour plaider sa cause, non-seulement devant un parlement constitué régulièrement, mais devant ce tribunal suprême qu’on appelle l’opinion publique, et qui finit toujours par donner raison au droit, quoi qu’on fasse. Est-ce que dans la libre Angleterre l’Irlande peut se dire opprimée, lorsqu’elle a la presse à sa disposition, et que, depuis l’émancipation des catholiques, elle a trente-deux membres à la chambre des lords et cent à la chambre des communes pour y défendre ses droits et ses intérêts ? La Hongrie n’a pas voulu se rallier encore au système libéral de l’Autriche ; mais sa cause a cessé de nous intéresser et de nous émouvoir depuis que nous savons qu’il y a un parlement libre à Vienne, et que la Hongrie pourrait y envoyer, si elle le voulait, quatre-vingts de ses membres. On n’opprime pas une minorité aussi forte, et il ne dépendrait que d’elle d’obliger la majorité à compter avec ses intérêts.
Il n’est pas jusqu’aux Polonais qui ne trouvassent la meilleure solution de tous leurs griefs dans la liberté. Supposons pour un moment que demain, abdiquant son ancienne formule gouvernementale, la Russie veuille faire l’essai d’un parlement libre et d’une certaine liberté de la presse et qu’elle appelle les Polonais à jouir de ces prérogatives nouvelles, toute tentative d’insurrection n’aurait plus de raison d’être, car la Pologne obtiendrait par son admission dans le parlement, par la liberté, beaucoup plus peut-être qu’elle n’obtiendra jamais par les armes.
La guerre des nationalités se comprend lorsque le despotisme met obstacle à la revendication des droits les plus légitimes ; alors certaines parties d’une nation peuvent être traitées en vaincues et se dire opprimées. Tel a été le sort de l’Irlande, de la Hongrie, tel est encore le sort de la Pologne ; mais avec la liberté le cri des nationalités ne se comprend plus, il est même un anachronisme absurde, en ce sens que le développement actuel de la civilisation tend sinon à unifier toutes les races, au moins à faire disparaître tout ce qu’il y a en elles de trop dissemblable. « Les haines de peuple à peuple, ce qu’on appelle les nationalités, a dit un des derniers ministres anglais, un philosophe, sir George-Cornewall Lewis, sont une des formes de la folie humaine. » On comprend que les peuples libres soient en suspicion à l’égard des gouvernemens absolus et réciproquement, parce qu’il y a là des intérêts tout à fait différens et que ces intérêts peuvent être en conflit ; mais qu’au sein d’une même nation certaines parties de cette nation, sous le prétexte qu’elles ont une tradition différente et qu’elles parlent une langue qui n’est pas la même, se déclarent opprimées et veuillent former des groupes séparés lorsqu’elles ont la liberté pour se défendre, cela ne se comprend pas, cela se comprend d’autant moins qu’il vaut mieux pour elles faire partie d’un gouvernement fort qui saura les faire respecter que d’un gouvernement faible, comme le serait chacun de ces groupes où l’on serait toujours exposé à la conquête.
Il y a lieu d’espérer que plus on y réfléchira, plus on sera frappé de ces vérités, plus on sentira qu’on est dans une fausse voie, et qu’il n’y a que la liberté pour résoudre toutes les questions qui embarrassent aujourd’hui l’Europe, qu’il n’y a qu’elle surtout pour ramener l’ordre dans les finances. Quant à nous, si nous voulons réaliser enfin cet idéal que nous poursuivons toujours sans l’atteindre, l’équilibre dans le budget, il nous faut le demander, non pas à des réformes de détail, à des précautions minutieuses qui seraient prises contre les entraînemens du pouvoir, mais à la grande et unique réforme qui soit efficace, à la réforme libérale. Pourquoi le gouvernement actuel hésiterait-il, et que craint-il ? Il a le nom le plus populaire qui soit dans l’histoire de notre pays, une action sur les masses comme jamais aucun gouvernement n’en a eu, il a de plus à son profit cette force conservatrice que donne l’expérience d’un passé tout récent, et dans lequel peu d’entre nous aimeraient à retomber. Le souvenir de ce passé le préservera longtemps contre de trop grandes exigences de l’opinion publique ; mais en même temps, il ne faut pas l’oublier, ce passé a quatorze ans de date. Depuis, la France a vu que si on lui donnait le repos à l’intérieur, la tranquillité des rues, comme on l’a dit souvent, le péril était au dehors, que chaque année nous étions menacés plus ou moins d’une guerre générale, que des défiances nombreuses s’étaient formées autour de nous, et que ces défiances ne cesseraient que lorsque le gouvernement ne disposerait plus de la même force ; on a vu de plus que nos finances n’avaient pas été conduites avec toute l’économie désirable, que nous avions dépensé beaucoup au-delà de ce que nous aurions dû dépenser, et que si nous avions aujourd’hui les 5 ou 6 milliards dont on a parlé plus haut, beaucoup des problèmes qui nous agitent, des questions qui restent sans solution faute d’argent, seraient résolus. Ce qui est plus grave encore, on a vu que dans un grand pays comme la France, lorsque la liberté n’occupe pas la place qu’elle doit occuper dans les institutions politiques, c’est le soleil qui manque, la vie qui s’éteint, la vie intellectuelle, bien entendu. — Qu’on soit sincère et qu’on examine les produits intellectuels qui sont venus au jour depuis douze ans, qu’on les compare à ceux qui ont pris naissance dans les périodes précédentes, et qu’on nous dise où est l’avantage ; nous n’étonnerons personne en déclarant que les plus beaux rayons qui éclairent encore notre horizon intellectuel sont des reflets de ces époques précédentes. Il y a donc à tous les points de vue un danger sérieux à s’immobiliser dans la situation actuelle et à ne pas faire un pas en avant, lorsque ce pas en avant est sollicité de toute façon, lorsqu’il est nécessaire pour calmer les défiances du dehors, les inquiétudes du dedans, pour mettre de l’ordre dans nos finances, et par-dessus tout pour redonner la vie intellectuelle à un grand peuple.
VICTOR BONNET.
- ↑ Rapport de M. O’Quin sur le budget de 1865.
- ↑ Rapport de M. O’Quin pour le budget de 1865, page 10.
- ↑ Même rapport, page 16.
- ↑ Rapport de la commission du budget de 1864, page 5.
- ↑ Je ne parle pas du budget de 1847, qu’on a pris à tort pour point de comparaison des finances du règne précédent. Cette année, ayant eu, à cause de la disette, des dépenses extraordinaires à supporter, ne peut être considérée comme une année normale.