Dictionnaire de l’administration française/BAUX ADMINISTRATIFS
BAUX ADMINISTRATIFS. 1. Cette dénomination s’applique à un grand nombre d’actes qui diffèrent par la nature des objets auxquels ils s’appliquent, mais qui tous appartiennent au contrat de louage. Ainsi l’État, les départements, les communes, les établissements publics qui possèdent des immeubles, les donnent à bail, pour s’en faire un revenu ; l’administration afferme, en se conformant aux lois et règlements, des droits de chasse dans les bois et forêts, des droits de pêche dans les eaux et rivières navigables, des droits de passage par bacs et bateaux, des droits de péage sur les ponts, des droits de place dans les halles et marchés ; elle traite avec des particuliers pour la fourniture et le transport des matériaux destinés à l’entretien des routes. Toutes ces conventions sont des contrats de louage : c’est ce qui constitue leur principe commun, et forme entre elles le lien de droit ; c’est pourquoi aussi on a été amené à comprendre sous le nom de baux administratifs les actes qui les constatent.
2. Les règles relatives à ces baux varient selon la législation particulière à chacun d’eux ; il en sera traité aux divers articles qui les concernent. Ces lois spéciales déterminent les compétences dans un grand nombre de cas ; quand il n’y a point d’attribution expresse, on a demandé quel juge devait prononcer sur l’exécution des baux administratifs.
3. Dans l’origine, la jurisprudence administrative, s’appuyant sur des considérations politiques, sur la nécessité de consolider la jouissance des domaines nationaux (C. civ., art. 1712), réservait à l’administration la connaissance de toutes les contestations relatives à l’exécution des baux des propriétés nationales, et même de tous les baux administratifs, que l’on considérait comme actes administratifs par cela seul qu’ils étaient passés dans la forme administrative. On reconnut que c’était aller trop loin ; mais, par une réaction prononcée contre l’abus de l’action administrative, et par l’effet des tendances des opinions libérales qui demandaient des garanties au pouvoir des tribunaux, on pencha vers un excès contraire : quelques jurisconsultes refusèrent tout caractère administratif aux contrats, aux baux passés par l’administration ; ils soutinrent que lorsqu’elle fait un contrat, l’administration n’agit point comme un démembrement du pouvoir public, qu’elle ne statue point, ne commande point ; qu’elle ne fait que ce que tout citoyen fait dans ses intérêts ; qu’en conséquence ses contrats, ses baux ne sont que des actes du droit commun, dont l’exécution, comme s’il s’agissait de contestations entre particuliers, doit être appréciée par les juges ordinaires, c’est-à-dire par les tribunaux. Dans ce système, tout bail administratif relève de la compétence judiciaire chaque fois qu’une disposition expresse de la loi ne le soumet point à la juridiction du contentieux administratif.
4. La jurisprudence et la doctrine paraissent maintenant fixées en ce sens que les contestations relatives aux baux des biens de l’État, des départements, des communes ou des établissements publics, sont en principe, et à moins de dispositions expresses de la loi, de la compétence de l’autorité judiciaire. (Serrigny : Compétence : no 1073 et suiv. — Dufour :t. II, no 12. Tribunal des conflits, 10 janv. 1851, 11 janv. 1873 : Péju. — 23 janv. 1873 : Planque. — 5 avril 1873 : Vettard. — Conseil d’État, nombreuses décisions, notamment : 19 fév. 1868, 30 avril 1868, 12 janv. 1870. — Cass. : 8 nov. 1859, 7 juill. 1869.) Cette interprétation se fonde avec raison sur ce que le contrat de bail est, dans sa nature, un contrat de droit civil, et que la forme administrative ne saurait changer le caractère essentiel de l’acte qu’elle revêt.
5. Serait nulle et de nul effet la clause insérée dans le bail administratif que les parties seront soumises à la juridiction du conseil de préfecture. Ce qui touche à la compétence des juridictions est d’ordre public, et en cette matière les conventions ne peuvent déroger à la loi. (Code civ., art. 6 Arr. du C. d’Ét., 8 juin 1854.)
6. Il ne faut point perdre de vue que si l’autorité judiciaire est en principe compétente pour statuer sur les procès relatifs aux baux administratifs, diverses lois ont dérogé à cette règle en attribuant expressément la connaissance de certaines contestations de ce genre aux tribunaux administratifs. Dans chaque espèce, on doit donc rechercher tout d’abord si la législation qui régit la matière ne contient pas à cet égard une disposition spéciale.