Histoire politique des États-Unis/Tome 1/Leçon 2
Les Colonies
- Messieurs,
Je vous ai indiqué rapidement et par quelques exemples quel intérêt et quelle utilité avait pour nous la constitution des États-Unis. C’est la législation fondamentale d’un peuple qu’une fortune inouïe appelle à devenir, avant la fin du siècle, la nation du monde la plus considérable, la plus homogène, la plus puissante.
C’est, dès aujourd’hui, la législation de la seule démocratie qui ait duré dans les temps modernes, du seul gouvernement fondé sur l’égalité absolue des conditions et des droits, sur la souveraineté active de tous les citoyens.
C’est une législation éminemment protectrice de la liberté, jalouse de tout ce qui peut gêner inutilement l’individu. Elle a tranché de la façon la plus nette et par des solutions qui nous paraissent étrangement hardies, toutes les questions qui nous occupent aujourd’hui, liberté individuelle, liberté de l’industrie, du culte, de l’enseignement. L’administration, l’armée, la diplomatie, la dette, les banques, les travaux publics sont envisagés aux États-Unis d’un tout autre point de vue que le nôtre ; et les résultats, il faut l’avouer, sont en faveur du nouveau monde, bien plus que de l’ancien.
Il y a donc là, pour qui veut apprendre, une mine inépuisable d’études et de comparaisons. Quant à l’utilité présente d’un semblable enseignement, elle saute aux yeux. Pour nous, qui depuis soixante ans avons changé dix fois de gouvernement et toujours sans succès, quelle leçon vaudrait celle que nous donne une constitution qui a fermé en Amérique l’ère des révolutions au moment même où elle s’ouvrait pour nous ? Ces problèmes que nous soulevons depuis 1789 et qui, comme le rocher de Sisyphe, retombent toujours sur nos têtes, ces problèmes, les Américains les ont depuis longtemps résolus. On ne discute plus sur l’organisation du pouvoir législatif, sur l’indépendance et l’unité du pouvoir exécutif, sur le respect dû à la constitution, sur les conditions du droit de suffrage, sur l’uniformité des circonscriptions électorales ; on s’occupe incessamment d’améliorations matérielles et intellectuelles qui nous étonnent par leur grandeur. Personne ne rêve de détruire la machine politique pour la reconstruire sur un nouveau plan qui ne vaudra pas mieux que l’ancien ; cette machine, on la fait produire. En peu de mots, tandis que nous sommes comme un malade qui se retourne sur son lit de douleurs sans trouver le repos, et qui essaye de tous les remèdes sans que le changement fasse autre chose qu’aigrir sa souffrance, l’Amérique jouit de son gouvernement, comme un homme bien portant jouit de la santé et de la vie, et en use au lieu d’y songer.
Que n’en sommes-nous là ? le problème serait résolu et la France tranquille. Le but suprême de la politique, nous l’oublions toujours, ce n’est pas de changer la nature humaine, de poursuivre d’impossibles chimères ou de fatiguer l’esprit et l’activité d’un peuple par ces débats constitutionnels aussi ridicules et aussi stériles que les querelles théologiques du Bas-Empire, c’est de donner à chaque citoyen le libre usage de ses forces, parce que ce libre usage est pour l’individu comme pour l’État la condition du bien-être et du progrès. Voilà ce que les Américains ont senti : ils n’ont demandé à l’État que ce que les formes politiques peuvent donner, une sérieuse garantie de la liberté. Rien de plus, rien de moins. Cette garantie, ils l’ont obtenue plus complète qu’aucun des peuples anciens ou modernes, et c’est là ce qui rend si instructive l’étude de leurs institutions.
Cette importance, cette utilité reconnues, le principal objet de notre enseignement est donc de vous faire connaître, par une analyse fidèle, et dans son entier, la constitution des États-Unis, en y rattachant, par leurs ressemblances et leurs différences, les chartes des États particuliers. Mon but est de vous faire apprécier l’esprit de ces institutions, qui ont exercé, qui exercent encore une action si puissante sur les destinées de l’Amérique, qui dès leur naissance ont ébranlé l’Europe, comme on en peut juger par l’histoire de notre révolution, et qui aujourd’hui nous touchent d’autant plus que les deux civilisations se ressemblent davantage et que la démocratie a pris pleine possession de la société française et sans retour.
Mais, vous ne l’ignorez pas, on ne peut comprendre et juger une constitution sans connaître les idées, les mœurs, le génie du peuple qui l’a faite, en d’autres termes, sans connaître l’histoire de ce peuple. Nous ne sommes plus au temps où l’on s’imaginait qu’une constitution sort de la tête d’un homme comme la Minerve s’élançant tout armée du cerveau de Jupiter, au temps où Thomas Paine prétendait qu’une constitution n’existait pas tant qu’on ne pouvait la mettre dans sa poche.
Ces constitutions de papier ne durent guère, nous en avons fait la rude expérience. Pour qu’une charte soit viable, il faut que le gouvernement qu’elle établit réponde aux idées, aux besoins, aux préjugés mêmes de la nation ; son mérite n’est point absolu, mais relatif. Les lois les plus parfaites pour Athènes, disait Solon, sont celles qu’Athènes peut supporter ; et, si je ne craignais l’apparence du paradoxe, je dirais qu’une constitution est d’autant meilleure qu’elle est plus nationale, c’est-à-dire qu’elle convient plus exclusivement au peuple qui vit sous son empire ; en d’autres termes, que la plus parfaite est celle qui, dans son ensemble, serait déplacée dans un autre pays.
La constitution de l’Angleterre est profondément anglaise. C’est la loi non écrite d’un peuple qui chérit la tradition, et qui, alors même qu’il poursuit une réforme, se tourne avec confiance vers le passé et demande des leçons à l’histoire plutôt qu’à la philosophie : elle résume toute la vie de la nation. Transportée sur le continent, c’est un arbre détaché du sol natal et qui, malgré sa sève originaire, dans un terrain et sous un climat étrangers, donne des fruits avortés, se dessèche et meurt.
Il en est de même de la constitution américaine. Son esprit est plus général que celui de la loi anglaise, et se prête mieux à l’emprunt et à l’imitation ; elle est plus près de nous, comme la société américaine est plus près de notre société démocratique que ne peut l’être l’aristocratique Angleterre ; mais néanmoins c’est un fruit du génie américain, et ce serait s’exposer aux plus étranges méprises que de la juger ou de l’imiter avant d’en connaître l’histoire et la généalogie.
Il nous faut donc étudier sommairement la situation politique des différents États de l’Union en 1789, au moment où ils adoptèrent la constitution fédérale.
Ceci nous amène naturellement à placer avant l’exposé de la constitution l’histoire de la révolution de 1776. Il nous faut connaître quelles épreuves traversa la confédération jusqu’au jour où la faiblesse du gouvernement en vint à mettre le pays en péril, où, l’excès du mal amenant enfin le remède, les États abdiquèrent une indépendance illimitée pour accepter les institutions modératrices auxquelles l’Amérique doit sa grandeur et sa prospérité.
Il y a, du reste, une leçon sérieuse pour nous dans l’histoire de la révolution et dans les essais tentés par l’Amérique pour asseoir son gouvernement sur des bases durables ; nous y verrons au vif les difficultés inséparables d’un établissement nouveau, ce qu’il a fallu de prudence et d’énergie, de patience et de résolution pour fonder ce grand édifice. Cette histoire sera comme un miroir dans lequel nous pourrons nous reconnaître, et la comparaison des moyens qu’employèrent les législateurs américains pour fermer la révolution, et de ceux auxquels nous avons eu recours en France, ne sera certainement pas la partie la moins curieuse ni la moins utile de nos études.
Mais nous ne pouvons même pas en rester là, et je n’étonnerai point ceux qui sont familiers avec les études historiques en disant qu’il faudra remonter plus haut que la révolution de 1776, si nous voulons la comprendre.
Accepter cette révolution comme un accident qui n’aurait pas eu de raison d’être, comme une émeute fortuitement excitée par l’avidité fiscale du gouvernement anglais, et supposer qu’après la victoire les Américains, étonnés de posséder une liberté à laquelle rien ne les avait préparés, se seraient, comme des esclaves subitement affranchis, donné une constitution toute nouvelle, une œuvre d’art créée, improvisée par les politiques du moment, œuvre sans passé et sans racine, ce serait nous condamner par avance à ignorer l’esprit des institutions que nous voulons étudier.
Il suffit de connaître sommairement les causes de la révolution américaine pour toucher au doigt cette erreur[1].
Pourquoi s’est faite la révolution de 1776 ? Est-ce la violence ou la tyrannie de l’Angleterre qui l’a causée ? Non ; l’administration de la métropole n’était rien moins que despotique ; elle gênait sans doute le commerce et l’industrie des colonies par un faux système ; mais elle n’opprimait point les individus ; la prospérité toujours croissante des plantations en était la preuve évidente.
La cause véritable de la révolution fut que le peuple américain, maître de ses destinées en fait, voulut l’être de droit, ou du moins ne voulut reconnaître à l’Angleterre qu’une suprématie nominale, et qui, s’y fût-elle résignée, n’aurait sans doute pas duré longtemps. La révolution se fit pour un principe, et ce principe, c’est une question de souveraineté. L’Angleterre prétendait que le parlement anglais, représentant l’empire britannique tout entier, avait droit de taxer les colonies ; les Américains, au contraire, affirmaient que taxation et représentation sont deux termes inséparables ; que, les colonies n’étant pas représentées dans le parlement, celui-ci ne pouvait disposer de leurs biens sous le nom d’impôt, et que, par conséquent, c’était aux seules assemblées coloniales qu’il appartenait de voter les taxes.
Cette indication de la cause principale de la révolution vous montre combien ce peuple était avancé dans la pratique de la liberté, et combien il est nécessaire de connaître son histoire pour saisir le génie de sa législation.
Ainsi donc, il nous faut remonter à l’histoire des colonies depuis leur fondation, dans le xviie et le xviiie siècle, et suivre ce récit jusqu’au moment de la révolution. Cette histoire ne sera pas très-longue, et un instant de réflexion nous en montrera l’utilité.
Quand on parle des États-Unis, on est sous l’empire d’une illusion concevable, mais contre laquelle il faut se mettre en garde. Ce nom d’Américain nous trompe par sa date récente ; et, comme le pays est nouveau, nous supposons aisément que les institutions sont nouvelles ; c’est une grande erreur, et il ne faut jamais oublier que ce sont les Anglais qui ont émigré en Amérique laissant dans l’île natale le clergé et la noblesse, double débris des temps féodaux. Les institutions de l’Amérique ont donc une racine des plus profondes, une origine qui se perd dans la nuit des temps. Elles datent non pas de 1776, mais de la grande charte du roi Jean ; ce sont les vieilles libertés de l’Angleterre, naturalisées sur un sol vierge, et qui, n’étant plus gênées par l’ombre de la féodalité, ont poussé avec une rare énergie. Les États-Unis sont un empire nouveau, mais c’est un peuple ancien ; c’est une nation européenne, et dont la civilisation compte non par années, mais par siècles. Ce que nous nommons la jeunesse de la nation en est au contraire la virilité.
L’amour de la liberté n’est pas né subitement en 1776 sur le sol de la Virginie, et les petits-fils des puritains de la nouvelle Angleterre n’ont point inventé la démocratie. La démocratie, ils l’avaient apportée de la mère patrie ; et, avant que Locke eût écrit le Gouvernement civil et Rousseau le Contrat social, les émigrants de Plymouth avaient fondé une vraie république sous ce rude climat, où la liberté seule pouvait vivre. Le gouvernement qu’ils avaient organisé pour leurs besoins était bien autrement démocratique que tout ce qu’imaginèrent les beaux esprits d’Angleterre. Nous en aurons un curieux exemple quand nous parlerons de la Caroline, pour laquelle Locke écrivit une constitution. Nous verrons combien, en fait de politique, l’expérience est un maître sûr, et combien les planteurs de l’Amérique étaient en ce point supérieurs au philosophe dont ils admiraient le génie, mais dont ils repoussaient les ingénieuses utopies[2].
L’histoire politique des colonies sous la domination anglaise, histoire à peu près inconnue en France, mais qui ne sera pas sans intérêt, ne fût-ce que par sa nouveauté, vous montrera à chaque pas combien la liberté est vieille en Amérique, combien ces principes, qui font la substance même de la constitution et que nous avons tant de peine à implanter en France, le gouvernement parlementaire, le vote de l’impôt, le jury, la milice, la liberté civile, religieuse, administrative, étaient depuis longtemps des privilèges incontestés, des droits acquis, quand les fondateurs de l’Union, réunissant ces libertés, les déposèrent toutes ensemble dans l’arche sainte de la constitution.
Au lendemain de la victoire il n’y eut rien de changé dans les institutions politiques ; tout se réduisit à la création d’un pouvoir central qui réunit en faisceau les colonies, et de treize États indépendants fit une puissante fédération. Encore verrons-nous que, pour établir le gouvernement fédéral, on prit modèle sur les anciennes chartes coloniales, et qu’on ne fit qu’appliquer à des besoins nouveaux, et sur une plus grande échelle, des institutions anciennes et profondément enracinées dans l’esprit public. Ainsi, tout nous ramène à l’étude de l’histoire, puisqu’il n’est pas une seule des lois fédérales qui n’ait sa source dans le passé.
C’est, du reste, ce qu’ont senti les historiens et les jurisconsultes américains, et à leur tête, Marshall dans sa Vie de Washington, Story, notre guide et notre modèle, dans l’Exposé de la constitution des États-Unis. Tous ont commencé par les annales de la colonisation. Et en effet, sans un précis de l’origine des colonies anglaises, — car cette origine a décidé de leur caractère et de leur destinée, — sans un résumé de leur histoire constitutionnelle, des institutions qui leur étaient communes et de celles qui leur étaient particulières, il serait impossible d’expliquer les causes qui amenèrent la révolution et réunirent les treize colonies dans une même résistance contre le gouvernement anglais[3]. Vous ne connaîtriez pas davantage les diversités, les causes de division qui, la liberté une fois conquise, mirent en danger l’existence de l’Union et retardèrent si longtemps la formation du gouvernement fédéral.
Ces causes de division étaient si profondes qu’elles durent encore, quoique affaiblies, amoindries par la constitution et les bienfaits journaliers de l’Union. On voit souvent reparaître les vieilles prétentions à l’indépendance que Washington a tant fait pour conjurer. Cette opposition du nord et du midi, ces menaces de résistance au gouvernement central et de séparation qui éclatent comme pour montrer que le feu couve encore sous la cendre, ces menaces n’ont de sens, et on n’en peut comprendre la gravité, qu’en étudiant l’histoire des colonies.
Sans la connaissance du passé, la constitution serait inexplicable dans quelques-unes de ses dispositions les plus importantes, l’organisation du sénat par exemple. L’histoire seule nous apprendra qu’il ne faut point attacher une valeur absolue à des dispositions toutes particulières au peuple américain et qui sont le résultat de concessions, de compromis mutuels, de nécessités du moment. Il fallut bien des sacrifices pour amener une transaction entre les prétentions opposées de treize États souverains, différents d’étendue, de situation, de richesses, d’intérêts, de religion ; et on ne peut demander l’unité d’une théorie à une œuvre de cette espèce.
« Je considère presque comme un miracle, écrivait Washington, de voir les délégués de tant d’États divers par leurs mœurs, leur position et leurs préjugés se réunir pour former un système de gouvernement national, contre lequel on peut élever si peu d’objections fondées. Je ne suis pourtant pas un admirateur assez enthousiaste, assez partial, assez aveugle pour ne pas voir que ce système est entaché de quelques défauts réels quoiqu’ils ne soient point radicaux[4]. »
Est-ce à dire pour cela que la constitution des États-Unis soit toute locale, et qu’elle ne nous offre ni intérêt ni enseignement ? Ce serait une idée fausse par son exagération. Au contraire, l’histoire, en nous permettant de faire la part de l’élément américain, nous donnera par cela même, dans toute sa pureté, ce que je nommerai l’élément politique, ce qui dans une république constitue la garantie essentielle de la souveraineté. Dans l’organisation des pouvoirs, par exemple, nous ferons la part des exigences nationales, et des conditions sans lesquelles la liberté n’est qu’un mot, et le gouvernement populaire, la plus lourde et la plus écrasante des tyrannies. C’est ainsi que l’histoire, c’est-à-dire l’expérience, jettera sur la politique des clartés qui ne trompent pas, et qu’il ne tiendra qu’à nous de profiter de la sagesse et du courage de Washington et de ses amis.
À l’exemple du livre excellent de Story, notre cours se divisera donc naturellement en trois parties, dont les deux premières seront traitées comme une introduction à la troisième.
La première de ces divisions sera consacrée à l’histoire des colonies depuis leur fondation jusqu’à l’insurrection de 1776 ; j’essayerai de vous faire connaître les chartes de fondation, le caractère particulier de chaque colonie, l’esprit qui animait les émigrants, les institutions qu’ils empruntèrent à la métropole, et celles qu’ils se donnèrent librement.
Dans la seconde partie nous étudierons la révolution et son gouvernement. Nous dirons comment et pourquoi échouèrent les premiers essais d’organisation fédérale.
Enfin la troisième division, la principale pour nous, contiendra l’histoire de la constitution. Après avoir parlé de la Convention générale qui vota l’acte de 1789 et des Conventions des États qui le ratifièrent, nous étudierons la constitution en elle-même, nous en rechercherons l’esprit, nous dirons les modifications qu’elle a reçues du temps et des événements. Chemin faisant, nous comparerons la charte fédérale avec celles des États particuliers, et aussi avec les constitutions que nous avons usées depuis soixante ans. Sur une question capitale, telle que la division du pouvoir législatif, il sera curieux de rapprocher les théories de la Constituante, reproduites en 1848, de l’expérience qui amena l’Amérique à réformer en ce point les institutions révolutionnaires et lui fit remplacer un congrès unique par une chambre des représentants et un sénat. L’organisation du pouvoir exécutif ne prêtera pas à moins de réflexions ; en d’autres termes, en étudiant la constitution des États-Unis, nous ferons un cours comparé de politique constitutionnelle, où nous aborderons franchement ces problèmes, qui renferment notre avenir et devant lesquels un citoyen ne peut rester indifférent.