L’Effort fiscal de la France/01
Si l’effort fiscal de la France pendant la guerre a été tardif, s’il est encore insuffisant, — ce n’est pas à dire qu’il ne soit d’ores et déjà fort appréciable, ni qu’il ne se poursuive avec énergie à l’heure actuelle, — la raison n’en est, hélas ! que trop claire. C’est que de toutes les grandes Puissances de l’Entente, la France est celle qui a été la plus éprouvée par la guerre : nos alliés et nos amis le savent bien ! Mais il y a une autre cause qui explique que nous ayons mis quelque lenteur à recourir à l’impôt. La guerre nous ayant surpris au cours de la longue, pénible et troublante gestation d’une grave réforme de notre système de contributions directes, nos législateurs ont cru devoir se refuser à entrer largement dans la voie des impôts nouveaux avant d’avoir mené cette œuvre à bien. À tort ou à raison, ils ont voulu hâter l’achèvement d’une réforme où ils croyaient voir la condition préalable et nécessaire de l’effort fiscal français. Elle est entrée aujourd’hui dans nos lois : elle nous a donné l’impôt, ou plutôt les impôts sur le revenu. Quelle en est la valeur, la signification ? C’est ce que nous voudrions voir ici. Mais recherchons-en d’abord les origines dans la situation financière de la France avant la guerre.
Nos finances publiques, à la veille de la guerre, étaient gênées. Leur gestion, à qui les critiques n’avaient pas manqué dans le passé, offrait depuis sept ou huit ans le spectacle le plus déplorable. En sept ans, de 1907 à 1914, le budget des dépenses s’était accru de 1 171 millions, alors que, pour constater une pareille hausse des dépenses publiques, il fallait remonter de 1907 à 1872, soit à trente-cinq ans en arrière. Nul frein contre la prodigalité démagogique et les surenchères électorales, nulle discipline contre le désordre et l’incurie que favorise l’abus des douzièmes provisoires, des crédits additionnels, des comptes spéciaux. Et cependant l’impôt était chez nous plus lourd et la dette plus élevée qu’en aucun autre pays. — À mesure qu’on approche de l’heure fatale, le vertige semble s’exaspérer. Le Parlement ne paraît plus capable de remplir le premier de ses devoirs, le vote d’une loi de finances ; on a perdu l’habitude des budgets corrects ; celui de 1914 ne sera promulgué que le 18 juillet, quinze jours avant la guerre ; on vit, — déjà, — sous le régime des crédits provisoires. En dix mois, de novembre 1913 à juillet 1914, nous n’eûmes pas moins de cinq ministres des Finances. Le dernier geste de la Chambre expirante, en avril 1914, fut, on s’en souvient, de rejeter une surtaxe sur l’absinthe et de supprimer la licence des débitants de boissons ! Les moyens de fortune, les artifices de comptabilité ne dissimulent plus la situation : la vérité est que les budgets sont débordés, et que le déficit, année par année, s’est ajouté au déficit ; permanent depuis 1908 (1911 excepté), il n’est masqué que par des expédients ; au budget de 1914, il atteint 410 millions, sans compter 800 millions de dépenses extraordinaires. L’histoire sera sévère à ceux qui ont laissé aller les finances françaises à un tel état d’abandon à la veille de la guerre !
Pour sortir du déficit, il eût fallu, — à défaut d’une sage politique d’économies, — faire un large appel à l’impôt. Mais de ce côté la voie était obstruée par cette pierre d’achoppement, — ou dirons-nous de scandale ? — la question de la réforme fiscale.
Elle n’était pas nouvelle. Depuis vingt ans que les radicaux l’avaient mise à l’ordre du jour, elle avait copieusement alimenté la bataille des partis, en lutte autour de cette formule magique, obscure et retentissante, équivoque et tentatrice, où chacun voyait ce qu’il mettait et mettait ce qu’il voulait, l’impôt sur le revenu. Mais c’est en 1907 qu’elle s’était posée avec toute son acuité. C’est en effet en cette année-là que M. Caillaux, qui depuis… mais alors était ministre des Finances dans le cabinet présidé par M. Clémenceau, — la politique a de ces ironies, — avait déposé un vaste projet portant réorganisation de l’ensemble de nos taxes directes : à l’ancien système d’impôts réels et établis sur les signes ou indices extérieures, il substituait toute une série d’impôts « cédulaires » sur les divers revenus, plus un impôt complémentaire sur le revenu « global » tous personnels et progressifs, et qui devaient former « l’instrument de libération » des finances françaises.
L’opposition avait tout de suite été très forte, dans l’opinion libérale, contre ce projet de « révolution fiscale[1], » qu’on dénonça comme un monument d’iniquité, une menace collectiviste, un facteur pernicieux de troubles économiques et sociaux. Certes, notre vieux système d’impôts, dont l’origine remonte à la Constituante, avait bien des défauts et demandait amendement. Il était obscur et compliqué. Il laissait échapper d’importants revenus imposables. Il comportait, çà et là, un système suranné de répartition. Enfin et surtout il était, — sauf exception pour l’impôt foncier des maisons, — improportionnel et injuste. L’impôt foncier des terres reposait sur un cadastre vieilli, et malgré les « péréquations, » tel département continuait à payer 7 pour 100 de son revenu foncier alors que tel autre n’était taxé qu’à 0,19 ; et de commune à commune les différences étaient pires. La contribution des portes et fenêtres, taxe sur l’air et la lumière, avait été deux fois déjà condamnée à mort. La personnelle-mobilière était presque aussi mal répartie que le foncier, et son assiette dans les communes rurales relevait, on l’a dit, de la haute fantaisie. Les patentes enfin, avec un taux moyen de 2 pour 100, voyaient ce taux varier parfois du simple au décuple. Encore ce dernier impôt avait-il été, comme le foncier des maisons, tenu relativement au courant par des améliorations successives ; il n’en était pas de même pour les autres, qui n’avaient suivi que de loin le mouvement de la matière imposable comme celui des transformations économiques du pays.
Mais à côté de leurs défauts indiscutables, les vieilles contributions, qui pendant un siècle avaient fait l’assise principale de nos finances, possédaient des mérites certains : une productivité régulière, assurée, croissante ; nulle trace d’arbitraire ni d’inquisition ; une certaine souplesse même, qui ne demandait qu’à être développée. La maison était vieille, mais au lieu de la démolir, il fallait la réparer. Il fallait rajeunir et « justifier » ce système fiscal, en lui conservant ses caractères traditionnels et français. Ses lacunes pouvaient être comblées. L’impôt foncier des terres pouvait être transformé en impôt de quotité, et ses bases rectifiées par une nouvelle évaluation de la propriété rurale. Les Patentes, « ces vieilles connaissances dont on dit beaucoup de mal, mais dont on ne saurait se passer, » pouvaient aisément être perfectionnées. Si l’impôt des portes et fenêtres devait disparaître, on pouvait, de la contribution mobilière, réorganisée elle aussi en impôt de quotité, mieux équilibrée et établie non plus sur le loyer seul, mais sur un ensemble d’indices extérieurs, faire un impôt complémentaire sur le revenu fort acceptable. L’équité fiscale devait être recherchée dans la paix du système « indiciaire » et réel.
C’est, au contraire, à ce principe réel et indiciaire, tout autant qu’aux défauts reconnus des vieilles contributions, que s’attaquaient les partis avancés. Rejetant la « fiction » des signes extérieurs et de la réalité de l’impôt, ils voulaient atteindre le revenu directement, saisir la personne même du contribuable, par un mécanisme fiscal moderne qui, doté des derniers perfectionnements du genre, introduirait enfin la justice sociale dans l’ordre de la « distribution tributaire. » Entre les tenants de l’une et de l’autre thèses, la lutte se poursuivit longtemps, dans le feu des passions, et bien que le courant radical fût politiquement le plus fort, qui sait si, sans la guerre, la « révolution fiscale » eût jamais triomphé ? Le projet Caillaux, avec force amendements démagogiques, fut voté par la Chambre le 9 mars 1909, et transmis au Sénat qui lui fit l’accueil le moins empressé et l’ajourna de fait pendant plusieurs années. Ce n’est qu’au début de 1914 que les pouvoirs publics se mirent d’accord sur un point, la réorganisation de l’impôt foncier des terres, liée à l’établissement d’une taxe sur le revenu des valeurs étrangères (loi du 29 mars 1914). Puis une loi du 15 juillet suivant créa, pour compter du 1er janvier 1915, un impôt global sur le revenu, assez mitigé dans la forme et modéré dans son taux (2 pour 100), qui n’était d’ailleurs fait, en toute évidence, que pour préparer l’avènement ultérieur d’un impôt global plus rigoureux et plus conforme aux doctrines du jour : les protestations qui l’accueillirent de droite et de gauche ne s’y trompèrent pas. Ainsi, à la veille de la guerre, la grande réforme fiscale était à peine ébauchée, dans les conditions les plus confuses, tandis que le déficit budgétaire s’ouvrait béant.
La guerre déchaînée, avec son brusque et terrible contrecoup économique, nul ne pouvait songer, dans le désarroi tragique des premiers mois, à toucher aux impôts existants : ils rentraient d’ailleurs mal, leur rendement avait tout de suite baissé de plus de 40 pour 100 ; l’heure n’était pas venue de demander aux contribuables un surcroît de sacrifices. Toutefois, dans le courant de 1915, à mesure que se précisait la perspective d’une guerre longue et d’une énorme progression des charges de la dette publique, il commença de s’élever de divers côtés des voix pour demander des impôts nouveaux. Ici même, dès le 15 janvier 1915, il était proposé un plan, fort sage, en vue de la création de ressources supplémentaires[2]. Au Parlement, tandis que les socialistes prônaient leurs habituelles panacées, on vit peu à peu les divers partis réclamer du gouvernement, avec des propositions de taxation, un programme fiscal d’ensemble. L’œuvre n’était sans doute pas aisée, car, si l’on excepte deux taxes un peu spéciales, les droits sur l’alcool et la contribution sur les bénéfices de guerre, le ministre des Finances crut devoir s’abstenir, pendant toute l’année 1915 et jusqu’en mai 1916, de toute proposition fiscale. On le lui a beaucoup reproché, après coup ; on a voulu voir dans cet atermoiement un manque de courage, de prévoyance, de confiance dans le pays : pour notre part, là où l’expérience et le patriotisme de M. Ribot ont hésité, nous n’aurions garde de juger ! On a invoqué l’exemple de l’Angleterre qui, dès le début de la guerre, a haussé fortement ses impôts ; mais les deux situations n’étaient en rien comparables[3]. En 1915, la perte moyenne sur le recouvrement des contributions s’élevait encore chez nous à 20 pour 100. Il y avait d’ailleurs une autre raison grave aux hésitations du ministre, c’est que toute proposition d’impôts nouveaux devait fatalement se heurter à l’esprit de parti, de lutte à outrance qui avait enflammé les querelles fiscales d’antan, c’est que ces querelles ranimées compromettraient l’entente entre les représentants de la nation, l’union dans le pays. À la guerre étrangère fallait-il ajouter la guerre fiscale ? La majorité de la Chambre n’avait en effet pas désarmé dans la question de la réforme des impôts : l’expérience, qui ne tarda pas, le fit bien voir.
Le premier heurt se produisit en décembre 1915. La question se posait alors de savoir quand entrerait en vigueur l’impôt global sur le revenu voté en juillet 1914 et dont l’application, d’abord prévue pour le 1er janvier 1915, avait dû être reportée au 1er janvier 1916 : le ministre des Finances demandait à la Chambre de l’ajourner d’un an encore, dans l’intérêt même de l’institution nouvelle qu’il fallait éviter de compromettre par une expérience faite dans les plus mauvaises conditions. La Chambre, envers et contre tous, exigea la mise en vigueur immédiate de l’impôt global ; et le résultat, c’est qu’au lieu des 80 millions escomptés en 1914, le rendement du nouvel impôt ne dépassa pas 35 millions, moins peut-être qu’il ne coûta à établir.
Six mois après, le choc fut plus grave et le tournant décisif pour l’avenir de la réforme fiscale. Au mois de mai 1916, M. Ribot se résolvait à demander au Parlement la création de ressources nouvelles. En attendant l’achèvement ultérieur de notre nouvel édifice fiscal, il croyait sage de tirer parti des contributions existantes, auxquelles le pays est habitué et qui seules peuvent produire en temps de guerre des ressources appréciables ; il proposait donc de doubler les contributions directes (l’impôt des portes et fenêtres excepté) et les taxes assimilées, sauf tempéraments destinés à parer aux injustices trop marquées, puis de hausser le taux de l’impôt global et celui de la taxe sur le revenu des valeurs mobilières, enfin d’accroître parmi les impôts indirects ceux qui ne frappaient pas les consommations de première nécessité. Fort bien conçu et équilibré, c’était le plan d’attente, ou de fortune, le mieux fait, semblait-il, pour réserver l’avenir et soulever quant au présent le moins d’opposition au Parlement, le moins de trouble dans le pays. — Or, voici qu’au Palais-Bourbon, d’un geste dédaigneux, sans phrase et comme par prétérition, la commission du budget l’écarta de prime abord : elle repoussa le doublement des contributions directes, elle ajourna le reste, laissant entendre de façon quelque peu sibylline que ce qu’elle voulait, c’était l’achèvement de l’ancien plan Caillaux, c’était, — pour heur ou malheur, — la « révolution » fiscale.
L’impression produite par ce coup de théâtre fut considérable. Beaucoup le déplorèrent. N’était-ce pas par une redoutable incompréhension des nécessités présentes que la Chambre faisait au crédit public cette injure de différer l’établissement d’impôts nouveaux ? N’était-ce pas une lourde responsabilité qu’elle assumait de rompre l’union sacrée ou de s’en servir pour faire œuvre départi ? N’était-ce pas une témérité singulière que de vouloir improviser en temps de guerre un nouveau régime fiscal, au risque de désorganiser les finances de la France ? — En revanche, dans la majorité parlementaire dominait ce sentiment que plus que jamais la réforme fiscale était nécessaire et urgente. La guerre, disait-on, nous a trouvés fiscalement désarmés, incapables de tirer un surcroît sérieux de ressources de nos vieilles contributions « boiteuses et stériles, » de notre ancien système « défaillant, » « rigide et exsangue. » Devant l’énormité des charges qui s’amoncellent, il est plus que jamais indispensable de doter ce pays de l’instrument nouveau, souple et productif, qui permettra de serrer la réalité de plus près et de modeler l’effort de chacun sur ses capacités. Plus lourd est l’impôt, plus il y faut d’équité, si l’on veut que chacun remplisse son devoir avec courage et sans arrière-pensée. D’ailleurs, puisque nous avons déjà le « global, » il nous faut bien les « cédulaires, » qui sont la base de l’édifice dont celui-là est le couronnement : l’un ne va pas sans les autres. Enfin il ne faut pas que le gouvernement soit tenté d’abuser aujourd’hui de la situation, comme il a fait après 1870, pour charger outre mesure les impôts indirects avant d’avoir fait rendre le maximum à l’impôt direct et à la fortune acquise.
C’est ainsi que la majorité parlementaire entend imposer au pays la réforme de l’impôt. Soutenue, ou faut-il dire dirigée ? par les socialistes, elle profite de la guerre pour introduire dans nos lois la nouvelle formule fiscale, malgré le gouvernement, malgré le Sénat, malgré la plus grande partie de l’opinion. Devant cette volonté le gouvernement cède, le Sénat cédera bientôt. Tant bien que mal, un accord semble s’établir entre la Chambre et le ministre des Finances : celui-ci pressera le vote des « cédulaires » au Sénat (où ils sont en suspens depuis 1909), et en revanche, la Chambre se prêtera au vote d’une première fournée d’impôts indirects. C’est, on le sait, ce qui se fit. D’une part, toute une série d’impôts de consommation est établie par la loi du 30 décembre 1916 ; cette même Loi apporte, avec le doublement des taxes assimilées et la hausse de la taxe sur le revenu des valeurs mobilières, une refonte complète de l’impôt « global, » qui, de l’impôt anodin et mal venu de 1914, va se transformer, grâce à la déclaration obligatoire, au renforcement du contrôle, à la hausse de la tarification, en un véritable impôt sur le revenu selon la dernière mode. D’autre part, les « cédulaires, » votés au Sénat en janvier 1917, sont ratifiés par la Chambre en juillet, à l’unanimité (moins une voix) des votants. L’institution des « cédulaires » et la suppression des « quatre vieilles » sont enfin sanctionnées par la loi du 31 juillet 1917. La réforme fiscale est accomplie. Commencée en 1907, elle s’achève, dix ans après, en pleine guerre.
Résumons-en les traits principaux. Elle supprime, et elle remplace. Elle supprime, de notre ancien système fiscal, l’impôt des portes et fenêtres, la personnelle-mobilière, les patentes, les centimes additionnels généraux, ne laissant subsister, avec les centimes locaux, que les deux impôts fonciers. Ce qu’elle supprime surtout, c’est l’esprit de l’ancien système, le caractère réel, indiciaire, et proportionnel, des anciens impôts : c’est, on l’a dit, on s’en est même félicité, la « fin d’un régime. » — Le régime nouveau, par quoi on remplace l’ancien, comprend les impôts cédulaires sur les revenus et l’impôt global sur le revenu : celui-ci frappe l’ensemble du revenu du contribuable, ceux-là atteignent séparément les divers revenus selon leur nature ; l’un fait de la synthèse fiscale, les autres de l’analyse. Tous sont personnels, j’entends que, faisant acception de la personne du contribuable, ils s’efforcent de se saisir d’elle immédiatement et sans intermédiaire, par le moyen de la déclaration obligatoire, et de se modeler à elle tant par la considération des charges familiales que par la « discrimination » des revenus, c’est-à-dire la différenciation des taux de taxation, suivant qu’il s’agit de revenus du capital, de revenus du travail, ou de revenus mixtes : n’est-il pas juste de décharger les familles par rapport aux célibataires, les revenus « laborieux » par rapport aux revenus « paresseux, » comme disait Gladstone ? Ils sont de plus progressifs, c’est-à-dire que leur taux s’élève à mesure que s’élève le montant des revenus imposés ; ils comportent à leur base l’immunité d’un minimum d’existence, de ce que Montesquieu appelait le « nécessaire physique, » avec dégrèvements ou « abattements, » selon le jargon nouveau, pour les petits revenus, en vue de compenser la surcharge que subissent les classes les moins fortunées du fait de l’improportionnalité des impôts de consommation.
L’impôt global sur le revenu frappe l’ensemble du revenu net de chaque contribuable, au-dessus du chiffre minimum de 3 000 francs, selon un tarif par tranches qui s’élève jusqu’à 12,50 pour 100[4] ; les contribuables mariés, ceux qui ont la charge d’enfants mineurs, jouissent de certaines détaxes ; chaque « assujetti » est astreint à faire annuellement une déclaration détaillée de son revenu, laquelle sera contrôlée par le fisc au moyen des pouvoirs très larges dont il est muni à cet effet.
Dans le cadre des cédulaires nous trouvons, en outre des deux impôts fonciers (terres et maisons) :
1o L’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux, qui remplace les patentes. Il frappe les bénéfices nets annuels, des anciens patentables, bénéfices qu’un certain nombre de contribuables (les sociétés anonymes ou en commandite par actions, les contribuables soumis à l’impôt sur les bénéfices de guerre) sont légalement astreints, et les autres simplement invités, à déclarer au fisc. Comme parmi ces derniers il en est qui répugneront à dévoiler leur profit net, ou qui, petits commerçants, seraient incapables de le faire, faute d’une comptabilité sérieuse, la loi les admet à déclarer seulement (ce qui est beaucoup plus simple) leur chiffre d’affaires : de ce chiffre d’affaires on inférera le bénéfice présumé, par application d’un coefficient dont le maximum et le minimum ont été fixés par une commission spéciale, pour chaque catégorie de professions : telle est la transaction, — ou faut-il dire la transition ? — imaginée par le Sénat pour éviter au petit commerce de tomber du Charybde de la déclaration obligatoire dans le Scylla de la taxation d’office. Ajoutons que les « grands magasins » paieront en plus de l’impôt normal, et, pour remplacer les anciennes surtaxes qui les frappaient du temps de la patente, une contribution spéciale et progressive de 1 à 5 pour mille sur leur chiffre d’affaires en sus d’un million.
2o L’impôt sur les bénéfices de l’exploitation agricole, de création nouvelle. Il frappe le profit de l’exploitant, en tant que distinct de la rente du sol qu’atteint l’impôt foncier ; ce profit est légalement présumé égal à la moitié de la valeur locative de la terre, telle qu’elle ressort de l’évaluation cadastrale : un forfait s’imposait ici, en raison de l’absence fréquente de toute comptabilité régulière chez les agriculteurs.
3o L’impôt sur les traitements, salaires et pensions, nouveau lui aussi…Il se justifie par l’importance prise par le salariat, et le salariat largement rémunéré, en conséquence des progrès de la concentration industrielle et commerciale. Il est établi d’après la déclaration des employeurs ou débiteurs.
4o L’impôt sur les bénéfices des professions non commerciales, également nouveau (à quelques exceptions près). Il est perçu sur la déclaration (toujours obligatoire) des assujettis.
Enfin, pour compléter la gamme des cédulaires, signalons, à côté de la taxe sur le revenu des valeurs mobilières, la taxe récente sur le revenu des valeurs étrangères (loi du 29 mars 1914) et le nouvel impôt sur le revenu des créances, dépôts et cautionnements (loi du 31 juillet 1917).
Tous ces cédulaires comporteront-ils le même taux d’imposition ? Non, de par la loi de la « discrimination : » ce sera 1, 75 pour 100 pour ceux qui frappent les revenus du travail (exploitation agricole, traitements, salaires et pensions, professions non commerciales, à l’exception des charges et offices), 1, 50 pour ceux qui atteignent les revenus mixtes (industrie et commerce, charges et offices), 5 pour ceux qui concernent les revenus des capitaux (valeurs mobilières françaises, moins la rente qu’on sait franche d’impôt, créances et cautionnements), enfin 6 pour 100, par une sorte de pénalité, pour la taxe sur le revenu des valeurs étrangères.
Dans toutes les cédules, à l’exception de celle des revenus mobiliers, nous trouvons des détaxes pour charges de famille, comme dans l’impôt global. En revanche, l’exemption du minimum d’existence est réservée aux revenus du travail, — tout le monde étant supposé capable de travailler et de vivre de son travail ; — elle est fixée à 1 250 francs pour les bénéfices agricoles et les pensions, et à un chiffre variant de 1 250 à 3 000 fr. selon la population de la commune, dans les autres cas. Quant aux « abattements, » ils sont accordés aux revenus mixtes comme à ceux du travail ; leur échelle varie, d’un impôt à l’autre, pour s’arrêter au maximum de 5 000 francs (3 000 francs pour les bénéfices agricoles). Au-dessus de ce maximum, c’est le tarif plein de l’impôt qui s’applique uniformément, ce qui n’empêche que du fait des exonérations de base résulte une certaine progressivité des taux effectivement pratiqués, ceux-ci s’élevant graduellement pour se rapprocher toujours du taux-limite de 3,75 ou 4 50 qu’ils n’atteindront jamais : c’est ce dont chacun peut se rendre compte par une petite et facile expérience d’arithmétique.
Telles sont, résumées en un rapide schéma, les grandes lignes de notre nouveau système d’impôts directs. Ses promoteurs en attendent monts et merveilles, et comptent qu’il fournira dans l’avenir le plus gros des ressources nécessaires à nos budgets. Il faut se défendre de cette illusion, trop répandue, qu’entretient auprès des esprits non avertis l’exemple mal interprété de l’income tax britannique. Si l’income tax, sur le modèle de qui notre nouvel appareil fiscal est jusqu’à un certain point façonné, a fait preuve d’une remarquable productivité depuis le début de la guerre, c’est, il ne faut pas l’oublier, que l’Angleterre jouit d’un revenu national annuel au moins double du nôtre, et que ce revenu national est ainsi réparti qu’elle compte proportionnellement beaucoup plus que nous de revenus moyens et de gros revenus, d’où la possibilité d’une beaucoup plus forte élévation des tarifs : c’est une richesse plus grande et plus concentrée qui fait le succès fiscal de l’income tax. Toute différente est la situation en France, et il importe de se bien persuader qu’après comme avant la réforme, les impôts direc s ne représenteront dans notre budget qu’un appoint : cela eut été vrai au temps de paix, et combien cela ne le sera-t-il pas davantage avec les charges effroyables que la guerre fera peser sur nos finances !
Quant à présent, si l’on sait ce que rapportaient les vieilles contributions directes, il est fort malaisé de savoir ce que vont produire les nouvelles. Pour les unes, la matière imposable est inconnue ou mal connue ; pour les autres, tout a changé d’un coup, assiette, bases et taux ; les exemptions et « abattements, » les détaxes de famille, ne se prêtent à aucun calcul précis ; et comment prévoir ce que sera la fraude ? Bref, on est dans l’inconnu, on ne sera fixé qu’après expérience faite, et il est regrettable que l’expérience se fasse tout d’une fois et en temps de guerre, dans le bouleversement de toutes les situations. — Notez d’ailleurs que le rendement du nouveau système présentera une variabilité inconnue sous l’ancien. Celui-ci donnait chaque année, grâce au forfait des signes extérieurs, un produit assuré, régulier ; celui-là, cherchant à suivre d’aussi près que possible les mouvements de la matière imposable, verra naturellement son apport hausser avec elle, baisser avec elle, il donnera des surprises heureuses ou de fâcheux mécomptes, et ce ne sera pas à l’avenir chose facile d’établir les prévisions d’un budget de recettes !
Ceci dit, voyons comment s’équilibre la réforme fiscale, d’après les évaluations officielles.
L’impôt global, à 12 et demi pour 100, est estimé devoir produire 250 millions. Le résultat est plus favorable qu’on n’aurait osé l’espérer[5].
Quant aux cédulaires, le projet de loi des contributions directes pour 1918 en prévoit le rendement à 431 627 818 francs, dont 200 millions pour les bénéfices industriels et commerciaux, 5 pour les bénéfices agricoles, 12 pour les traitements et pensions, 6 pour les professions non commerciales, et le surplus, soit 208 627 818 francs, pour les deux impôts fonciers. Comme le produit des anciennes contributions directes était compté pour l’exercice précédent à 491 071 929 francs, il en résulte une perte de 65 444 111 francs, perte considérable, si l’on se rappelle que le nouveau régime bénéficie de l’institution de trois cédules nouvelles, ainsi que de l’élévation (de 4 à 5) du taux des deux impôts fonciers.
Cette perte se trouve à peu près comblée, si l’on fait entrer en ligne de compte divers produits annexes : impôt sur le revenu des créances et cautionnements (4 millions), doublement des taxes assimilées (24 millions), élévation (de 4 à 5 pour 100 pour les valeurs françaises et de 5 à 6 pour les valeurs étrangères) du taux de la taxe sur le revenu des valeurs mobilières (38 millions). Ce n’est que grâce à cet appoint que la réforme des cédulaires s’équilibre ; et encore ne faut-il pas oublier qu’il y a toute une partie de la réforme, et la plus difficile, qui reste actuellement en suspens, c’est la question des centimes locaux, c’est-à-dire des finances locales, dont il est très regrettable que le législateur ait dû différer la solution. A tout prendre, et en mettant les choses au mieux, nous dirons que c’est une réforme chère. Elle absorbe plus qu’elle ne rapporte. Si c’est pour en rester là, on peut douter qu’elle eût recueilli tant de suffrages au Parlement : attendons-nous avoir bientôt la Chambre hausser les taux des cédulaires, pour tirer parti de l’opération.
Tel qu’il est, ce nouveau système d’impôts ne laisse pas d’offrir quelque apparence d’ordre et d’unité qui flatte notre logique française. Cet édifice savant, ce « Parthénon fiscal, » comme l’avait d’avance baptisé l’ironie du regretté M. Aynard, fait, si l’on veut, figure sur le papier. Il est bâti sur des principes qui, dans l’abstrait, ont, aux yeux de beaucoup, un air de justice. Encore faut-il savoir comment ces principes sont mis en œuvre. Contentons-nous, en entrant dans l’esprit de la réforme, de relever quelques-uns de ses défauts d’application, et de montrer comment, à vouloir faire régner l’égalité et la justice, on a souvent réalisé l’injustice ou l’inégalité.
De toutes les innovations, l’une des plus chères à nos réformateurs est la déclaration obligatoire. On l’a mise partout ; partout, s’entend, où l’on a pu, car on n’a pas pu partout, et par la force des choses le u forfait, » bien proche voisin des « signes extérieurs » d’antan, s’y substitue ou s’y associe souvent : forfait pour l’évaluation des revenus fonciers, forfait pour celle des revenus de l’exploitation agricole, forfait du chiffre d’affaires pour nombre de commerçants et d’industriels, d’autres encore. D’une cédule à l’autre, parfois dans la même cédule, il y a ainsi des différences de traitement ; « forfaitaires » ou « déclarants, » les contribuables trouveront entre eux ample matière à jalousie. — Et ces forfaits n’échappent d’ailleurs pas tous à la critique. Le forfait du chiffre d’affaires, même avec coefficients variables, ne peut donner satisfaction dans la plupart des branches d’industrie, non plus que dans les branches du commerce où l’élément spéculation joue un rôle prépondérant. Quant à la présomption légale qui fixe le bénéfice de l’exploitation agricole à la moitié de la valeur locative de la terre, c’est, pour les cas individuels, l’arbitraire pur et simple, et comme moyenne d’ensemble, c’est, d’après les meilleurs statisticiens, un marché fait fort au-dessous de son vrai prix[6] : on a voulu, par une faveur faite à l’agriculture, l’ancienne « bête de somme » du fisc, parer au risque de l’impopularité du nouvel impôt chez les agriculteurs. C’est le contraire de ce qui s’est passé à l’égard des « grands magasins, » auxquels on a imposé, en sus de leurs propres contributions, une surtaxe spéciale et progressive sur le chiffre d’affaires (première application d’un procédé fiscal qu’il nous sera peut-être donné de voir s’étendre à l’avenir), dans le dessein officiel de défendre le petit commerce contre la grande concurrence, et dans le dessein officieux de rehausser des cotes d’impositions que le nouveau régime eût, parait-il, dégrevées par rapport à l’ancien : voilà, dans un sens ou dans l’autre, des considérations qui ne s’inspirent vraiment pas des purs principes de l’égalité devant l’impôt !
Pourquoi, d’autre part, tant de variations et d’inégalités, de cédule à cédule, dans l’application des exonérations de base ? Pourquoi le bénéfice de ces dégrèvements est-il réservé, dans la cédule de l’exploitation agricole, aux bénéfices inférieurs à 6 000 francs, alors qu’aucune limitation de ce genre n’existe dans les autres cédules[7] ? Au reste, on peut se demander si ces exonérations sont vraiment ici à leur place : autant elles sont explicables dans le global, autant elles sont discutables dans les cédulaires. Et notez que, bien que réduites par rapport au projet de 1909, elles sont encore excessivement larges, si l’on considère ce qu’est chez nous la division des revenus. L’Italie en maintient le taux beaucoup plus bas ; l’Angleterre même est ici sur certains points moins généreuse que nous. Je sais bien que c’est le but cherché, avoué, de dégrever les petits contribuables ; mais comment ne pas s’inquiéter de l’excès de ce dégrèvement, quand on sait que, dans la cédule des traitements et salaires, le revenu taxé en plein ne représentera que 2 et demi pour 100 du revenu total, et que, dans celle de l’exploitation agricole, l’impôt n’atteindra que 74 600 exploitants sur 4 193 739, soit moins de 2 pour 100 ?
On voit qu’à l’usage il y aura, dans les cédulaires, bien des retouches à apporter au nouveau code fiscal. Il en est de même pour le global.
Cet impôt global, on le dît et on le veut personnel ; or, par un étrange illogisme, on l’a établi par famille, ou pour parler le vieux langage, par « feu. » S’il frappe les isolés isolément, il frappe chaque chef de famille à raison de l’ensemble des revenus dont celui-ci dispose pour faire vivre la famille, avec cette conséquence que, par le jeu de la progressivité, le revenu familial indivis est taxé à un taux plus élevé que s’il était divisé entre chacun des participants. Sans doute, à cette rigueur, il y a des atténuations légales, les détaxes pour charges de famille, mais elles sont loin de corriger l’erreur initiale qui, de l’impôt progressif assis par « feu, » fait un impôt sur la vie de famille, avec privilège au profit des célibataires. Remarquez que ce revenu familial qu’on totalise artificiellement pour l’impôt sur le revenu, le fisc, qui ne perd jamais ses droits, saura bien le diviser un jour pour l’application des droits de succession : en attendant, il « pénalise » la famille, qui pourtant mériterait aujourd’hui quelques égards ! On objectera peut-être qu’en pratique plusieurs personnes vivent en famille à meilleur compte qu’elles ne feraient séparément ; mais il est clair que la différence est plus que compensée par la surcharge que font peser sur les familles, par rapport au cas des célibataires, les impôts de consommation. La vérité est que le revenu familial devrait être taxé par têtes de bénéficiaires, après division en autant de revenus individuels qu’il y a d’individus dans la famille : la personnalité de l’impôt exige, en bonne justice, son individualisation[8].
Quant à l’échelle de tarification de notre impôt global, il n’est pas sans intérêt de la rapprocher, pour avoir un terme de comparaison, de celle de l’income tax britannique[9]. Sans doute, dans l’ensemble, celle-ci est placée à un niveau beaucoup plus élevé ; mais il est curieux de constater que, toute proportion gardée, elle avantage beaucoup moins les petits revenus par rapport aux gros. Un revenu de 150 000 francs paie à l’income tax entre trois et quatre fois plus qu’il ne paierait à notre global ; de même un revenu de 500 000 francs. Mais un petit revenu de 3 500 ou de 5 000 francs paiera entre neuf et douze fois plus ; un revenu de 10 000 francs, entre sept et neuf fois ; un revenu de 15 000 francs, entre cinq et huit fois. Le contraste serait moindre si, pour rectifier le parallèle, nous ajoutions à notre impôt global nos cédulaires, mais on sait que plusieurs d’entre ceux-ci comportent eux-mêmes de fortes exonérations au bas de l’échelle. Notre impôt global est ainsi, à voir les choses au vrai, extrêmement dilué à la base ; il ne fait qu’effleurer les petits revenus, comme pour la forme. Son taux effectif, pour un célibataire, ne dépasse pas 1/2 pour 100 jusqu’à 5 000 francs de revenu, 1 pour 100 jusqu’à 9000, et ne s’élève à 2/pour 100 qu’au-delà de 16 000 francs ; la progression se raidit ensuite pour frapper les revenus moyens, les plus productifs, puis s’adoucit et s’amortit. C’est, si l’on veut, un lourd édifice posé sur des fondations bien légères, et qu’il faudra consolider, si l’on veut, comme il parait, charger encore la construction dans l’avenir.
Aussi bien, cette ténuité d’assise est-elle révélatrice du vrai caractère de notre nouvel impôt global sur le revenu : impôt complémentaire, il a pour fonction d’organiser en grand la progressivité dans l’ensemble de notre système direct, au-dessus des cédulaires dont la graduation, ne résultant que des exonérations de base, reste peu prononcée. S’il touche aux petits revenus, ce n’est que pour le principe ; son objet véritable est d’instituer la progression, sur les autres. — Et c’est en quoi son rôle peut être rapproché de celui que joue chez nos voisins la supertax dans le mécanisme général de l’income tax. On sait qu’à l’income tax, qui est en Angleterre. le seul grand impôt direct annuel, et qui de ce chef a aujourd’hui pour pendant chez nous l’ensemble de notre système global et cédulaire, s’est ajoutée, il y a une dizaine d’années, une sorte d’annexé, la supertax, imaginée par M. Lloyd George pour frapper, par une surcharge graduée, les gros revenus (aujourd’hui les revenus de plus de 75 000 francs) ; le tarif de l’income tax proprement dite n’était pas alors directement progressif (il ne l’était qu’indirectement du fait des exonérations de base), c’est donc par le jeu de cette surtaxe spéciale que les Anglais introduisirent, pour les revenus supérieurs, une progressivité qu’ils ont d’ailleurs également organisée depuis lors, pour les revenus inférieurs, par une graduation des tarifs. Avec des procédés différents, le but était le même que celui que s’est proposé notre impôt global. Ce que fait la supertax anglaise pour les gros revenus, notre global le fait pour les revenus gros et moyens : il est, comme elle, dans le mécanisme fiscal moderne, un organe de progressivité.
Personnalité, progressivité, que valent en eux-mêmes ces deux principes directeurs de notre nouveau système fiscal ? Sont-ils justes ou injustes, bienfaisants ou nocifs ? Ces questions ont soulevé naguère tant et de si vives passions qu’on n’oserait y revenir aujourd’hui, si la guerre n’avait, ici comme ailleurs, changé dans une certaine mesure notre point de vue des choses. S’il n’y a pas à se dissimuler que les dangers de la réforme seront à l’avenir plus grands encore qu’ils n’auraient été dans le passé, parce qu’elle portera sur des chiffres plus considérables, et sur une matière imposable plus éprouvée, la guerre nous fait toutefois accepter plus aisément les bases nouvelles du droit fiscal. Demain, la face du monde sera si changée, les conditions de vie se trouveront si troublées, tant de graves problèmes auront surgi, qu’on résistera moins à des nouveautés dont l’importance paraîtra sans doute atténuée. Et dès maintenant les besoins du Trésor ne sont-ils pas tels qu’on doive céder de meilleure grâce aux exigences du fisc ? En d’autres temps, les craintes, trop fondées, hélas ! du gaspillage électoral ont pu suffire à justifier bien des oppositions aux nouveaux impôts ; ces craintes, on ne peut dire qu’elles aient disparu, mais que pèsent-elles devant la nécessité primordiale de faire Face aux charges de la dette ? Enfin on juge aujourd’hui les choses plus froidement, plus objectivement, et on comprend mieux que la valeur, bonne ou mauvaise, des grands principes de la fiscalité nouvelle est à la vérité toute relative.
Personnalité de l’impôt : quels que soient les mérites éventuels d’une fiscalité qui veut s’adapter à la situation personnelle de chacun, il est clair que toute sa valeur dépendra de celle de la déclaration qui en fait la base. Cette déclaration, il la faut, pour l’égalité, obligatoire. Il la faut de plus contrôlée, et rigoureusement, si l’on ne veut que chacun soit libre de ne payer que ce qui lui plaît, et qu’on n’ait abouti qu’à faire un impôt « sur les consciences, » selon le mot de Stuart Mill, un impôt que les honnêtes gens paieront pour les autres. Ainsi, dès qu’on sort des signes extérieurs, on va, hors le cas des forfaits spéciaux, à l’un de ces deux écueils, la fraude ou l’inquisition. En fait, la fraude existe en Angleterre ; on a pu dire que l’income tax avait rendu l’Angleterre menteuse. Elle est énorme en Italie, où M. Nitti constatait en 1905 que la moitié du revenu national échappait à l’impôt direct. L’inquisition est redoutable en Suisse. M. le professeur Seligman, de Columbia Collège, assure qu’il faut un corps administratif « admirable » pour appliquer l’impôt sur le revenu. La déclaration ne comporte par elle-même, comme procédé de détermination du revenu, aucune vertu essentielle d’équité. Elle donnera de bons résultats, ou elle en donnera de mauvais, selon l’application qui en sera faite. Elle ne vaut, on l’a dit, que « ce que valent les mœurs du pays où elle fonctionne et ce que vaut l’arbitre chargé de la contrôler. » Tout dépendra chez nous de savoir si noire administration fiscale saura se montrer « admirable, » et « admirable » aussi la conscience de nos concitoyens : puisse la politique financière de nos gouvernants ne pas mettre celle-ci à une trop rude épreuve !
Trouverons-nous plus de valeur objective ou doctrinale au principe de la progressivité ? On sait combien il a été discuté, avec quelle force il a été combattu par tant d’esprits libéraux qui l’ont dénoncé comme spoliateur ou socialiste. Oserons-nous dire que cette condamnation absolue nous parait quelque peu excessive ? Nous ne sommes plus à l’âge où Turgot, comme on lui soumettait un plan d’impôt progressif, écrivait, dit-on, en marge : « Il faut exécuter l’auteur, et non le projet. » Nous ne sommes même plus au temps où Stuart Mill appelait l’impôt gradué le « vol gradué, » — pourtant il l’admettait pour les successions, — où Proudhon le sophiste se jouait du « bilboquet » de la progression, ce « joujou fiscal, » « la plus absurde et la plus indigne des fourberies. »
Il ne nous suffit plus, pour juger le principe, d’arguer des abus d’ailleurs effroyables auxquels il a donné lieu à Florence, sous les Médicis. Confiscatoire ? Peut-être, mais tout impôt l’est plus ou moins, prenant aux uns pour donner aux autres ; c’est une question de mesure et non de principe. Socialiste ? En tout cas, il ne relève ni du collectivisme ni du communisme. Si les socialistes le soutiennent d’ordinaire, — il a chez eux-mêmes des adversaires, — c’est qu’ils y voient un mode plus équitable de répartition fiscale, bon pour attendre le grand soir de l’expropriation générale : pour eux, comme pour Karl Marx, ce n’est qu’une réforme « bourgeoise. » Qu’il puisse mener à la confiscation et au socialisme, nul n’en doute, mais cela suffit-il pour qu’on le taxe de socialisme ou de confiscation ? Un économiste italien, M. Masè-Dari, a pu soutenir qu’appliqué prudemment il serait la meilleure sauvegarde du régime capitaliste !
D’autre part, de toutes les théories imaginées pour le légitimer, — et Dieu sait s’il y en a[10] ! — nulle n’est satisfaisante en doctrine. On a commencé par demander, sans succès, une justification de la progressivité à la vieille théorie de l’impôt-échange de services ou de l’impôt-assurance. On l’a cherchée ensuite dans le principe plus moderne de la capacité contributive (cette capacité étant supposée plus que proportionnelle au revenu), ou dans la loi des rendements croissants de la richesse, ou dans la notion du revenu net ou libre, opposée à celle du revenu brut. On l’a cru trouver enfin dans la conception nouvelle du sacrifice égal, proportionnel, ou minimum, ou plus scientifiquement dans la thèse de la décroissance graduelle de l’utilité finale des revenus, thèse que les Hollandais Bok et Cohen-Stuart ont appuyée de calculs fort intéressants, mais tout hypothétiques. Or, il est clair que l’idée de capacité contributive, comme celle du revenu net ou libre, est aussi incertaine et discutable que celle du sacrifice est sentimentale et subjective ; la loi des rendements croissants, d’ailleurs douteuse, est aussi peu apte que celle de la décroissance de l’utilité finale à se traduire autrement qu’en chiffres arbitraires ; et il est pour le moins étrange que, de ces mêmes idées ou lois d’où tels auteurs ont cru pouvoir conclure à la progressivité de l’impôt, tels autres aient pu tout aussi bien inférer sa proportionnalité ! Quant à la doctrine, allemande d’origine, des socialistes de la chaire qui voient dans l’impôt progressif un moyen de réduire l’inégalité naturelle des conditions, elle est étrangère à la justice légale, qui veut que l’Etat tienne la balance égale entre tous, elle est contraire à la fonction de l’impôt, qui ne doit être que d’ordre fiscal, elle est illusoire enfin, car le nivellement n’apporterait qu’une amélioration insignifiante au sort du plus grand nombre : tout esprit libéral la rejettera.
On trouve, il est vrai, hors du domaine des principes, un argument de fait en faveur de la progressivité dans la surcharge que certaines taxes de consommation font peser sur les classes pauvres, et qu’une certaine graduation des impôts directs peut être appelée à corriger, en vue de rétablir la proportionnalité dans l’ensemble du système fiscal. À ce titre de compensation spéciale, une progressivité modérée est d’ordinaire admise, comme facteur de redressement, même par les adversaires déterminés du principe : encore faudrait-il savoir dans quelle mesure il y a lieu à redressement, et du fait de quels impôts, et c’est où les plus savants auteurs sont parfois les plus embarrassés.
Ce « considérant » de fait à part, il n’en reste pas moins vrai que, comme principe fiscal, la progressivité n’a pas encore été fondée en théorie. Elle ne présente pas, dit Stuart Mill, ce « degré de certitude » d’après lequel un législateur peut agir. L’instinct social qui porte les âmes généreuses à admettre ou à désirer que le superflu soit taxé plus haut que le nécessaire, ne saurait conférer à l’idée de progression la valeur d’un principe, la force d’un impératif catégorique. Progressif, l’impôt pourra être équitable ou ne l’être pas, il fera du mal ou n’en fera pas, selon l’application, le taux, les circonstances. Toutes les théories du monde sont restées jusqu’ici impuissantes à déterminer une formule, une mesure d’application. — Autrefois, on vivait sur cette règle positive et sûre, l’universalité et la proportionnalité de l’impôt. « Les contributions, disait la Déclaration des droits de l’homme, seront réparties également entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés. » C’est clair. La justice veut que dans une démocratie tous les citoyens aient droits égaux et devoirs égaux : l’impôt frappe tout le monde, et chacun en proportion de ses moyens. Hors de là, point de loi, on tombe dans l’arbitraire, avec tous ses risques. Maîtresse du pouvoir, la classe la plus nombreuse sera tentée de s’affranchir de l’impôt direct, bien qu’il soit inique qu’elle cesse d’être directement intéressée à la bonne gestion de la chose publique : Robespierre lui-même ne voulait pas qu’on infligeât à « la partie la plus pure de l’humanité » cette humiliation de l’excepter de 1’ « honorable obligation de contribuer aux besoins de la patrie. » Elle sera portée à surcharger la minorité aisée ou riche, qui paiera l’impôt qu’elle ne votera pas, tandis que la majorité le votera sans le payer : déjà en 1917, sur 11 millions de contribuables, notre impôt global n’en a frappé que 367 554, soit 3,3 pour 100. Elle tendra enfin à hausser de plus en plus la progression pour lui faire rendre de plus en plus, et la fraude, loin de servir de régulateur à la poussée de fiscalité démagogique, n’aboutira qu’à l’exciter. Contre ces abus, la sagesse des pouvoirs publics peut et doit défendre le pays. Le succès ou l’échec de l’expérience est dans leurs mains, et c’est de leur prudence qu’il dépendra de faire de l’impôt progressif un bon impôt ou un mauvais, — œuvre de justice ou d’injustice.
N’oublions pas d’ailleurs que les problèmes fiscaux comportent tous une redoutable inconnue : c’est la vexata quæstio de l’incidence, l’une des plus difficiles et des plus complexes de la science économique. Le fisc désigne la personne imposée ou l’article taxé : mais comment l’impôt se répercutera-t-il, et qui le paiera en dernier ressort ? Ce n’est pas ici la loi du Palais-Bourbon qui est souveraine, c’est celle de l’offre et de la demande. Le Parlement a beau dire que telle contribution frappera tels contribuables, ce n’est pas lui, c’est la loi des prix qui décide si cette contribution va rester à leur charge ou sera répercutée, ou amortie, et dans quelle mesure : c’est elle qui, par exemple, permettra ou non, en tout ou en partie, au producteur ou au commerçant, de « mettre sa patente sur sa facture, » selon le mot de Franklin ; au salarié, de compenser la charge de l’impôt par une hausse de salaire ; au capitaliste, de reporter cette charge sur l’emprunteur éventuel par une élévation du taux de l’intérêt ; c’est elle encore qui, lorsqu’une taxe nouvelle vient frapper les valeurs mobilières, en réglera l’absorption ou l’amortissement, par une dépréciation du capital dont le porteur actuel souffrira seul, à l’exclusion de l’acheteur qui lui succédera.
Non pas que l’impôt finisse toujours par retomber sur tout le monde, comme on le dit parfois, par une diffusion à l’infini ; à part certaines taxes qui, comme les taxes successorales, ne peuvent être rejetées, et sauf le cas de l’absorption, sa tendance sera de se répercuter jusqu’à ce qu’il tombe en fin de compte sur le surplus de la production, sous réserve de l’« inertie » due au frottement économique. Il règne bien de l’obscurité encore dans ce jeu pratique de l’incidence, aussi variable que les prix dont il dépend. Comment se répercuteront nos impôts nouveaux, cédulaires et global ? L’expérience seule le dira. Ce qui est sûr, c’est que ceux-là en souffriront le plus qui n’ont rien à vendre ou à louer, ni produits, ni travail, ni épargne, les retraités, les veuves, les mineurs. Quant aux autres, bien des surprises sont possibles. La surcharge d’une classe peut avoir les effets les plus imprévus sur une autre, écrit M. Seligman, et l’impôt, comme instrument de représailles, agit souvent à la manière d’un boomerang[11]…
Ainsi, comme toute justice humaine, la justice fiscale est chose très relative. Non seulement les nouveaux principes d’imposition, si généreuses que soient les aspirations d’où ils sont sortis, restent incertains et nébuleux sous leurs brillants dehors, mais ce que nous voyons des phénomènes fiscaux n’est qu’une apparence derrière laquelle la réalité des faits nous est en grande partie cachée. Que nous sommes loin de l’idéal de cette justice distributive, semblable, disait Aristote, au mètre de plomb des Lesbiens, qui se pliait aux contours des choses ! Sans doute on croit découvrir dans l’histoire un effort, un élan vers plus d’équité dans la répartition contributive. Des tributs et péages primitifs aux droits indirects, de la capitation à l’impôt sur la terre, aux impôts sur les biens et produits, enfin à l’impôt sur le revenu, complété par ses derniers perfectionnements, — chaque étape léguant à la suivante une partie de ses réalisations, — on veut croire qu’il y a un lent et laborieux progrès de l’idée de justice. Mais dans ce progrès, que d’incertitude, d’illusion et d’aveuglement ! Cet idéal de justice fiscale ne serait-il après tout qu’un mirage, et faut-il admettre que, sous le jeu superficiel des choses, l’évolution de l’impôt est en réalité « déterminée » par l’évolution des forces économiques ? C’est, on le sait, la vieille et paradoxale théorie du matérialisme historique, mise à jour par Karl Marx, et développée après lui avec beaucoup de brillant et d’originalité par l’économiste italien M. Loria : l’impôt, comme tous les faits sociaux, est fonction de la constitution économique d’un pays et d’une époque ; il est l’émanation fatale des rapports de la distribution de la richesse ; ce que nous appelons justice fiscale n’est que l’indice du triomphe momentané d’une force économique ; le système de la production et de la distribution conditionne celui de l’imposition. Cette vue de pur matérialisme social, cette nouvelle loi d’airain, nous la repoussons de tout notre pouvoir, parce que nous croyons à la souveraineté des forces morales, et de l’idée « qui mène le monde, » et que nous nous refusons à réduire toute la question sociale, comme on l’a dit, « à la question du ventre. » Mais ce n’est pas à dire qu’on puisse nier entièrement, tant s’en faut, l’influence du processus économique sur les faits sociaux, notamment sur le fait fiscal. Elle s’exerce à côté, et souvent à l’encontre, de celle des autres puissances qui régissent l’humanité. On ne lui a peut-être pas fait jusqu’ici sa place dans l’étude scientifique de l’impôt. Elle expliquerait combien lents et difficiles sont, dans le domaine de la répartition tributaire, les progrès de l’idée de justice, combien incertaine est la voie à suivre, et que d’obstacles il, y a sur cette voie. Et l’on y trouverait une raison de plus, pour qu’à côté de la science, l’art, en matière fiscale, ne perde pas ses droits, et qu’il ne fasse pas défaut à sa fonction, qui est de rechercher l’équité en adoucissant la rigueur des lois économiques.
Tout effort, même incertain, vers un idéal de justice, même obscur, doit donc être le bienvenu. Quand ce ne serait qu’une apparence ou une expérience, il ne messied pas d’en offrir le témoignage au pays qui, demain, devra porter les charges écrasantes de la guerre et se refaire une vie nouvelle dans un monde nouveau. C’est pourquoi nous voulons accueillir avec sympathie la récente réforme fiscale de la France, malgré ses défauts, ses risques et ses dangers.
Cette réforme, nous l’aurions voulue autre qu’elle n’est. Nous croyons qu’au lieu de construire de toutes pièces un nouveau mécanisme fiscal, on aurait pu développer, assouplir et compléter notre ancien système d’impôts, traditionnel et vraiment national, adapté à nos mœurs et à notre esprit ; tout n’est pas dit, d’ailleurs, quant au vieux procédé des signes extérieurs, qui subsistera par endroits, malgré qu’on en ait, dans le nouvel ordre de choses, et dont l’usage, comme moyen de contrôle, ne laissera sans doute pas de se montrer utile, sinon nécessaire[12].
Nous estimons que l’opération était contre-indiquée en pleine guerre. Si, pour la faire admettre, notre majorité parlementaire a cru pouvoir mettre à profit les temps tragiques et la loi de l’union sacrée, et faire d’une si grave réforme la condition du vote des autres impôts nécessaires, nous ne pouvons nous défendre de croire qu’il y avait témérité à tenter l’épreuve avant que le pays soit rendu à une juste paix. Du moins aurait-on pu procéder par étapes, avec prudence, quand il s’agissait de mettre à bas des institutions fiscales qui datent de plus d’un siècle, et d’abandonner des ressources sûres pour des ressources incertaines. Le rendement financier des impôts nouveaux est, nous l’avons dit, problématique, d’autant que la fraude ne se laisse pas aisément évaluer ni réprimer. Et ne faut-il pas que le Trésor s’alimente et vive, tandis que nous philosophons ?…
La réforme est, nous le savons, coûteuse : tout est si cher à l’heure qu’il est ! On ne peut guère espérer qu’elle rapportera, en sus de ce que rendait l’ancien système, autre chose que ce que donnera net l’impôt global, et quand même les taux du global et des cédulaires seraient accrus, — ils le seront, les tours de vis étant aisés à donner, — ce ne sera pas, tant s’en faut, le Pactole espéré dont les flots d’or devaient remplir le tonneau des Danaïdes de nos budgets. Plus que jamais les impôts indirects, les plus productifs de tous, resteront nécessaires.
Nous doutons que l’impôt sur le revenu, cette « formule fiscale de la démocratie, » soit toujours, comme disait Gambetta, « le plus juste, le plus équitable et le plus moral de tous les impôts, » et nous croirions plutôt avec M. le professeur Seligman, l’un des plus chauds, mais des, plus éclairés de ses avocats, qu’ « il ne constitue en rien la panacée qu’on nous représente souvent, » que « même en théorie il n’est nullement toujours le plus équitable de tous, » encore qu’il soit « peut-être de tous le plus difficile à établir avec justice et exactitude. » Il n’a pas, en soi ou en propre, de vertu bienfaisante, de mérite supérieur ; il vaut ce que vaut l’application qui en est faite, et, faute d’une règle fixe, comme en présentait l’ancien régime fiscal, cette application s’ouvre malheureusement aux tentations et aux dangers de l’arbitraire. Dangers sociaux : ce peut être la suspicion et la corruption, le trouble et la tyrannie dans le pays. Dangers économiques : ce peut être l’impôt de classe et la guerre à une minorité d’otages, l’épargne, la propriété et l’industrie menacées, l’appauvrissement national. La justice menace de devenir une affaire d’échelle mobile ; la paix fiscale, une faveur de l’autorité.
On a connu ces risques dans d’autres pays, qui ont éprouvé avant nous les nouvelles formules d’impôts. Ils sont peut-être plus graves en France, parce que notre démocratie ignore tout frein, tout contrepoids politique ou social ; parce que l’individu, plus isolé, jouit de moins de garanties contre les abus ; parce que l’esprit d’ordre et de vraie liberté y est moins développé. Ils sont inquiétants surtout lorsqu’on voit nos pouvoirs publics menacés ou menés, suivant le cas, par une minorité socialiste, bruyante et remuante, qui dédaigne de parti pris les lois économiques, bat en brèche l’initiative privée, pousse au gaspillage et jongle avec les milliards, comme si elle voulait ruiner d’abord cet État dont elle entend faire à la fois le maître de tout et son propre serviteur.
Ces dangers, il dépend de la sagesse et du bon sens du pays de les écarter. Néfaste ou bienfaisante, la réforme fiscale sera ce que nous la ferons. Elle est la loi, et nous mettons notre patriotisme à l’accepter, sans arrière-pensée comme sans illusion, quitte à tâcher de l’améliorer quand l’heure en sera venue. La machine nouvelle est dans nos mains ; il faut apprendre à nous en servir, et bien. Ceci demande, de la part des pouvoirs publics, de la prudence et de la modération ; dans l’administration fiscale, de l’équité et du tact ; et pour les particuliers, de la conscience et de l’esprit public. Est-ce trop espérer ? Puisse le loyalisme français faire ce miracle ! Il y va, ne l’oublions pas, du bon renom des finances de la France.
L. PAUL-DUBOIS,
- ↑ Voyez l’article publié par l’éminent et regretté Paul Leroy-Beaulieu dans la Revue du 15 mai 1901, ainsi que l’article intitulé La Révolution fiscale, par le même auteur, dans la Revue du 1er décembre 1909.
- ↑ Les Finances françaises au début de 1915, par M. R.-G. Léry.
- ↑ Voyez notre étude sur l’Effort fiscal de l’Angleterre, dans la Revue du 15 novembre 1916.
- ↑ Depuis que ceci a été écrit, le Parlement a remplacé le tarif par tranches au maximum de 12 et demi pour 100, tel qu’il avait été établi par la loi du 21 juillet 1917, par une échelle directement progressive allant de 1 et demi à 20 p. 100. Une pareille aggravation de l’impôt, si arbitraire, et grosse de conséquences, faite en cours d’exercice, ne peut qu’être sévèrement blâmée.
- ↑ Avec le nouveau tarif progressif (de 1 et demi à 20 pour 100) que le Parlement vient de voter, le rendement est estimé devoir atteindre 370 millions.
- ↑ En Angleterre, les bénéfices de l’exploitation agricole sont, depuis cette année, évalués légalement au double de la valeur locative des terres ; antérieurement, ils étaient comptés pour un chiffre égal à celui de la valeur locative.
- ↑ Pourquoi, dirons-nous encore, les bénéfices de l’exploitation agricole, revenus mixtes du capital et du travail, ne sont-ils imposés qu’au taux de 3,55, qui est celui des revenus du travail ?
- ↑ Des critiques toutes pareilles se font jour actuellement en Angleterre.
- ↑ Les chiffres ci-dessous sont calculés sur le tarif à 12 et demi pour 100, tel qu’il résultait de la loi du 31 juillet 1917. Le tarif nouvellement voté ne change pour ainsi dire rien aux taux de l’impôt pour les revenus inférieurs à 50 000 francs ; mais les taux au-dessus de « « chiffre sont très fortement haussé : le contraste avec l’income tax n’en est que plus marqué.
- ↑ M. P. Suret les a récemment passées en revue dans un ouvrage fort documenté et intéressant, Théorie de l’impôt progressif, Paris (Alcan) 1911.
- ↑ Jeu américain consistant en un volant de forme telle que, lancé par une personne, il revient de son propre mouvement sur cette personne.
- ↑ Voir sur ce point Fr. Sauvage, Les impôts sur les revenus et les moyens de contrôle du fisc, 1 vol. Tenin, 1918.