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La Russie et les Russes/19

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La Russie et les Russes
Revue des Deux Mondes3e période, tome 24 (p. 804-836).
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L’EMPIRE DES TSARS
ET LES RUSSES

V.
L’ADMINISTRATION.

II.
LA CENTRALISATION, LA BUREAUCRATIE ET LA POLICE [1].

« Ce n’est ni la France ni l’Angleterre qui ont vaincu la Russie en Crimée, c’est l’administration russe. » Ainsi s’exprimait aux débuts de la guerre actuelle une des feuilles les plus en vogue de Saint-Pétersbourg [2]. La Russie a fait bien des progrès depuis l’inutile et meurtrier siège de Sébastopol : aucun peuple moderne, l’Italie et le Japon exceptés, n’a fait un tel pas en moins d’un quart de siècle; les anciens reproches contre l’administration russe n’en ont pas moins recommencé avec la nouvelle guerre d’Orient.

Aujourd’hui, comme il y a une vingtaine d’années, à l’étranger aussi bien qu’en Russie, les échecs temporaires des armes du tsar en Bulgarie et en Arménie ont souvent été attribués aux défauts ou aux vices de l’administration impériale. L’ignorance et la corruption administratives ont de nouveau été signalées comme les causes secrètes de l’étrange faiblesse et des défaillances inattendues du grand empire slave. Pour nombre d’esprits enclins aux conclusions hâtives, l’été de 1877 avait mis définitivement à nu l’incurable débilité du colosse du nord. La promptitude des Russes à se relever de leurs premiers insuccès, leur vigueur à reprendre l’offensive en Asie comme en Europe, ont montré ce qu’il y avait d’erreur ou d’exagération dans un pareil diagnostic. L’étude de l’administration impériale n’en fait pas moins connaître quelques-unes des graves difficultés contre lesquelles doit aujourd’hui lutter le gouvernement de Saint-Pétersbourg. Tout se tient en effet dans les états comme dans les corps vivans, et les défauts d’une administration civile peuvent avoir sur les champs de bataille un retentissant contre-coup [3].


I.

L’administration est d’autant plus malaisée qu’un pays est plus grand et que la population y est moins dense. Les dimensions de l’empire russe et le chiffre relativement faible de ses habitans annoncent les obstacles qu’y rencontre une administration régulière. Dans un état qui couvre une moitié de l’Europe et une moitié de l’Asie, il semble que le pouvoir central doive être contraint de réduire sa tâche et de renoncer à toutes les fonctions dont les distances le rendent incapable. L’orbite du pouvoir impérial est si vaste qu’il paraît hors d’état de porter partout les yeux, d’étendre partout la main. La difficulté est d’autant plus grande qu’au lieu d’occuper le centre géographique de l’empire, la capitale est reléguée sur la circonférence. Dans un tel État, avec une capitale ainsi placée, la centralisation administrative paraît un contre-sens, presque une impossibilité. Or nulle part peut-être la centralisation n’est plus ancienne, plus invétérée, plus excessive que dans ce pays qui semble si peu fait pour elle. Un examen attentif explique les causes de cette apparente contradiction des mœurs nationales et de la nature des choses.

« De Perm à la Tauride, des rocs glacés de la Finlande à la brûlante Colchide, des tours ébranlées du Kremlin à la muraille de la Chine immobile [4], » toutes les affaires viennent aboutir aux bureaux des massifs palais des quais de la Néva. Les deux versans du Caucase, réunis sous le titre de lieutenance (namêsnitchestvo), en une sorte de vice-royauté, échappent seuls presque entièrement à cette étroite tutelle du centre excentrique de l’empire. L’énormité des distances, les rigueurs du climat, la diversité des races et des mœurs, n’en ont pu complètement affranchir les solitudes de la Sibérie, ni même les steppes du Turkestan à peine conquis et séparé de la Russie par des déserts plus difficiles à franchir que les mers. Le royaume de Pologne, dépouillé petit à petit des derniers restes de son autonomie, n’est plus qu’une province frontière, une Oukraine russe, gouvernée et administrée des chancelleries de Saint-Pétersbourg. Les provinces à demi germanisées de la Baltique perdent un à un leurs privilèges séculaires; la centralisation étend partout ses bras et promène son niveau uniforme jusqu’aux confins de l’empire. Ni l’éloignement, ni les traditions historiques ou les différences de nationalité ne bornent cette domination de la bureaucratie pétersbourgeoise ; les infiniment petits, les communes rurales sont, grâce à leur petitesse même, seules un peu à couvert de cette tutelle universelle [5].

Bien qu’atténuée par les dernières réformes, cette centralisation russe est encore d’une rigueur, d’une minutie excessives. Dans les plus insignifiantes comme dans les plus grandes choses, c’est le pouvoir central qui commande, qui défend, qui permet. L’autorisation des ministres, l’approbation du conseil de l’empire, le nom et la signature de l’empereur figurent dans les plus minces affaires. Comme en France, comme en tout pays centralisé, le gouvernement est censé posséder le don d’omniscience et le don d’ubiquité; aucun détail ne lui doit échapper. Les actes de la bienfaisance privée lui sont soumis comme le reste. D’une extrémité de l’empire à l’autre, on ne peut fonder une bourse dans une école, un lit dans un hôpital, sans l’intervention solennellement enregistrée de l’état et de l’empereur. Le Messager officiel et le Bulletin des lois sont journellement remplis de mentions de ce genre : « Le 15 mai, sa majesté l’empereur a daigné accorder son assentiment à la création dans les hospices de la ville de Nijni-Novgorod de quatre lits destinés à des vieillards au moyen d’un capital de 6,300 roubles légués par Mme Catherine D..., veuve du général D... Le même jour, sa majesté a daigné accorder son assentiment à la création 1° d’une bourse au premier gymnase de Kazan, au capital de 5,000 roubles légués par la veuve du conseiller de cour P...; 2° d’une bourse à l’école de garçons de P..., au moyen d’un capital de 300 roubles pris sur les recettes de cette localité; 3° d’une bourse au gymnase des jeunes filles de Théodosie (Crimée), au moyen de deux billets de l’emprunt intérieur à primes, offerts par le vice-amiral S..., en souvenir de sa fille; 4° de cinq bourses d’externes au gymnase d’Omsk (Sibérie), etc. [6]. » Comme aujourd’hui ces fondations scolaires ou hospitalières, en mémoire de personnes défuntes ou d’anciens fonctionnaires appelés à de nouveaux postes, sont en Russie d’un usage journalier, ces créations de la piété envers les morts ou de la flatterie envers les vivans remplissent fréquemment de longues colonnes du Bulletin des lois. Ce qui est plus singulier, c’est que dans la feuille officielle ces minuscules autorisations figurent souvent au milieu des décisions les plus importantes pour le gouvernement, la justice ou l’armée, car aux yeux vigilans d’une administration qui veut tout contrôler, grandes et petites choses se trouvent involontairement ramenées aux mêmes dimensions, ou mieux il n’y a point d’affaires assez humbles pour être abandonnées au libre arbitre et au caprice des localités.

Cette centralisation bureaucratique pénètre dans tous les domaines, dans celui de l’art ou de la science comme dans celui de l’administration et de la bienfaisance. Avant les réformes de l’empereur Alexandre II, cette prétention de tout régler, de tout décider de loin, était plus forte encore. Aucun édifice public par exemple, église de campagne ou école de village, n’était construit sans un plan envoyé de Pétersbourg; s’il avait été possible, on eût expédié de la capitale les monumens mêmes. Du temps de l’empereur Nicolas, il y avait pour chaque classe d’édifices trois ou quatre types ou modèles, approuvés par le souverain : l’administration centrale décidait lequel de ces types officiels devait être adopté; l’on s’explique ainsi le peu de variété des monumens publics en province [7]. Sous les empereurs modernes comme sous les tsars et les grands princes du moyen âge, l’empire russe était gouverné à la façon d’un domaine privé, où rien ne peut être remué, rien ne peut être élevé ou abattu, sans un rapport au maître et sans l’autorisation du propriétaire.

De quelles causes dérive cette centralisation, si peu attendue dans un état aussi vaste? En France, la centralisation administrative a été surtout l’œuvre de l’histoire, l’œuvre de la politique et de la monarchie; en Russie, c’est avant tout l’œuvre de la nature et du sol même. Contrairement à toutes les apparences, ces immenses plaines de l’Europe orientale étaient faites pour la centralisation administrative, en même temps que pour l’unité politique. La Russie y était prédestinée par le défaut de limites nationales, le manque de frontières militaires ou de remparts naturels, aussi bien que par le défaut de limites provinciales, le manque de murailles ou de cloisons intérieures. Les causes qui ont empêché sur le sol russe la formation ou la durée d’états indépendans, de principautés particulières, y ont entravé la formation d’individualités provinciales, et étouffé les penchans autonomistes. En dépit de sa grandeur, aucun pays de l’Europe n’est physiquement plus compacte et géographiquement plus uni [8]. En aucun pays, les existences régionales et la vie locale n’ont été à ce point privées de tout cadre, de tout abri, de tout berceau naturel. A cet égard, la Russie contraste d’une manière frappante avec le grand empire musulman, son voisin d’Europe et d’Asie.

Le principe de variation, d’individualisation, qui manquait au sol, ne s’y pouvait rencontrer que dans les populations elles-mêmes, dans leur origine, leur nationalité, leur religion. Or, ici encore, les apparences sont trompeuses; la Russie a beau compter sur son territoire un nombre presque infini de peuples et de tribus, le peuple russe est essentiellement un et homogène. Nul peuple peut-être n’a, malgré la diversité de ses origines, une telle cohésion nationale, aucun n’a une aussi nette conscience de son unité. A ce point de vue encore, rien ne diffère plus de la Turquie que la Russie. Chez cette dernière, les peuples d’origine étrangère épars au milieu du peuple russe ou répandus autour du centre national n’en détruisent point l’unité. Finnois, Lettons, Polonais, Roumains, Tatars, Arméniens, ces populations hétérogènes qui entourent la vieille Moscovie n’en altèrent pas l’homogénéité : sous l’écorce lamelleuse du chêne se retrouve le cœur du bois, à la fibre compacte. Le puissant noyau historique de l’empire moscovite, le peuple de la Grande-Russie, ne montre pas seulement dans sa langue, dans sa religion, dans ses mœurs, une unité, une cohésion qui ne se rencontre peut-être nulle part ailleurs en dehors de la Chine, il montre partout, dans la vie privée comme ailleurs, une absence d’individualisme et de variété qui amène une absence de provincialisme. Le sentiment de l’unité nationale, si vivace chez lui, a une forme en même temps qu’une force particulière. Aux yeux de l’homme du peuple, la Russie est moins un état, une nation qu’une famille. Cette conception patriarcale semble presque aussi ancienne que la Russie même; elle remonte à l’époque des apanages, et n’a fait que se propager et s’affermir à travers la domination tatare et l’unité moscovite. De tous les peuples de l’Europe, le Russe est probablement celui qui a le moins d’attachement pour la terre natale, le moins d’esprit local et de préjugés de clocher : son goût pour les pèlerinages, pour les voyages, pour le commerce errant, est un des signes de ce penchant de l’homme du peuple à étendre ses pensées ou ses affections jusqu’aux limites de la patrie, au lieu de les borner à l’étroit horizon de sa province. Il n’est pas besoin de montrer combien une telle ampleur de la conscience nationale a pu faciliter la centralisation administrative.

La centralisation a été préparée par le sentiment de l’unité russe; elle a été fortifiée par les nombreuses annexions qui semblaient en devoir rompre ou relâcher les mailles. Les acquisitions successives du tsar Alexis, de Pierre le Grand, de Catherine II, d’Alexandre Ier, qui à la vieille Moscovie venaient rattacher des pays plus ou moins étrangers par l’origine, l’idiome ou la civilisation, ces énormes acquisitions, qui vont de l’Océan-Glacial à la Mer-Noire et de la Baltique au cœur de l’Asie, faisaient de la centralisation une nécessité politique. Plus l’empire s’étendait et plus il fallait resserrer le nœud qui liait au vieux centre historique toutes ces conquêtes diverses, toutes ces provinces plus ou moins centrifuges. La centralisation, née de l’unité du peuple dominant, a été ainsi renforcée par la variété des provinces soumises. Deux causes opposées ont abouti au même terme.

L’histoire de la formation de l’état russe est l’histoire même de la centralisation tsarienne. Une fois unifié par la politique des grands princes de Moscou, ce pays, ouvert de tous côtés, exposé pendant des siècles aux invasions de tous les peuples, ne pouvait rester indépendant qu’en laissant toutes ses forces ramassées dans une seule main. Les longues luttes contre l’Occident et l’Orient, contre l’Europe et l’Asie, qui semblaient se disputer cette zone intermédiaire, ont accéléré la concentration des pouvoirs, qui est un des caractères historiques de la Russie. A ce titre, la centralisation et le pouvoir absolu, qui, là comme ailleurs, marchaient de pair, ont longtemps été pour elle une condition d’existence. Des écrivains russes comme Herzen, des écrivains de la Petite-Russie surtout, comme l’historien Kostomarof, ont soutenu que la centralisation était contraire au génie slave, selon eux naturellement porté au fédéralisme [9]. Peut-être cela est-il vrai des Slaves de l’ouest ou des Slaves du sud, cela ne l’est certes point des Russes, des Grands-Russes au moins. La nature et l’histoire les ont également façonnés depuis des siècles à la centralisation ; s’ils lui ont dû la perte de toute liberté politique, ils lui doivent peut-être d’être seuls de tous les peuples slaves demeurés en possession de leur indépendance nationale.

Les causes sociales et économiques ont concouru à la même œuvre que les causes naturelles et politiques. La faiblesse de l’élément urbain, le manque, en dehors de la région baltique, de grandes cités capables de servir de centre de vie locale, n’ont pas été pour peu de chose dans les habitudes administratives d’un état qui, après la ruine de Novgorod, ne posséda longtemps qu’une seule ville. A cet égard, le nom du pays dérivé du nom de la capitale, est un juste emblème de l’ancienne Moscovie. Le défaut de bourgeoisie dans les villes, l’absence de véritable aristocratie territoriale dans les campagnes, ont été une autre raison de cette centralisation excessive. Également dépourvu de bourgeoisie urbaine et d’aristocratie foncière, le pays était privé des classes ailleurs en possession du gouvernement local et seules capables de le disputer efficacement à la puissance souveraine.

La centralisation et l’autocratie ont eu en Russie les mêmes raisons d’être; elles sont nées des mêmes conditions, et l’on ne saurait dire laquelle a produit ou enfanté l’autre. Toutes deux à la fois, cause et effet, ont réagi l’une sur l’autre, se fortifiant et s’exagérant mutuellement. Toutes deux, intimement unies, ont rendu à la Russie de grands services, toutes deux les lui ont fait payer cher. Il est d’autres nations dont la centralisation administrative et le pouvoir absolu ont fondé l’indépendance ou la grandeur, il n’en est aucune peut-être qui leur doive sa civilisation. Or c’est ce premier des biens dont la Russie moderne est en grande partie redevable à la centralisation en même temps qu’à l’autocratie. Sans la concentration de tous les pouvoirs, sans l’absence de toute liberté régionale, l’œuvre de Pierre le Grand et de ses successeurs eût été impossible, elle eût échoué devant les résistances locales. La centralisation a été le grand instrument de la réforme européenne; grâce à elle, on peut dire que la Russie a été civilisée administrativement. Pour le pays, c’était là un dangereux et coûteux bienfait, et pour la centralisation c’était une autre cause de force et de durée. Aux yeux d’un gouvernement civilisateur, le peuple russe n’était qu’un élève auquel il fallait toujours faire la leçon; le maître ne pouvait trop tenir en tutelle le rude et sauvage enfant qu’il avait à former. Plus haute était la mission que lui confiait l’histoire et moins l’administration russe a eu de réserve et de scrupules. Nulle part ce rôle d’éducateur, ce rôle de pédagogue, que les gouvernemens s’arrogent si aisément, n’a pu être pris aussi au sérieux par ceux qui s’en prétendent chargés. L’administration russe, façonnée à l’européenne, put longtemps considérer le peuple qu’elle régentait moins comme une nation de compatriotes qu’en peuple inférieur, en race indigne de liberté, à peu près comme les Européens regardent les indigènes de certaines de leurs colonies.

L’excès de la réglementation administrative a frappé tout le monde en Russie, mais l’habitude est prise par le pays aussi bien que par le gouvernement. Tous les essais pour substituer l’activité spontanée de la population au mouvement automatique de la bureaucratie n’ont jusqu’ici que médiocrement réussi. Après des siècles d’un semblable régime, il n’en saurait être autrement. Beaucoup des reproches que les bureaucrates font au libre gouvernement local retombent naturellement sur la bureaucratie; si les hommes ne savent pas mieux se conduire, c’est qu’ils ont trop longtemps été conduits.

Une des raisons les plus souvent données en faveur du maintien de la tutelle administrative en Russie, c’est le manque d’hommes éclairés dans les provinces et le manque d’initiative des plus éclairés. C’est là en effet une des causes historiques de la centralisation russe, mais, comme il arrive souvent, le remède a entretenu le mal qu’il prétendait guérir. La centralisation veut suppléer au défaut d’hommes dans l’intérieur des provinces, et elle chasse elle-même des provinces les hommes capables et instruits qui s’y rencontrent; elle fait artificiellement le vide dans l’intérieur de l’empire en concentrant l’intelligence et la richesse dans les capitales. Le grand engin administratif du progrès entrave ainsi, au lieu de l’accélérer, le développement de la culture et de la civilisation.

Ce n’est point tout; la centralisation russe, bien que naturellement sortie des conditions physiques et historiques de l’empire, a rencontré sur le sol et dans l’histoire de la Russie, un double principe de faiblesse et d’inefficacité : deux grands obstacles l’ont arrêtée dans son œuvre, la grandeur matérielle du territoire qu’elle devait régir, l’ignorance du peuple où elle devait recruter ses agens. Ainsi s’explique la fréquente impuissance d’une administration légalement omnipotente. Les moyens d’action, les organes ordinaires de la centralisation lui faisant défaut, la tutelle administrative n’a pu procurer à la Russie tous les biens qu’elle semble devoir assurer. L’autonomie provinciale n’existant nulle part, et la main du pouvoir central ne pouvant atteindre partout, la confusion et l’illégalité ont longtemps pu régner en dépit et sous le couvert même de la centralisation. La lourde machine bureaucratique, imparfaitement montée, était hors d’état de suffire à une tâche immense: l’impulsion du premier moteur, irrégulièrement transmise par des rouages mal combinés, se perdait en route avant d’arriver aux extrémités. Ainsi s’explique comment la Russie a longtemps connu tous les inconvéniens pratiques de la réglementation administrative, sans en avoir en dédommagement tous les avantages.

II.

L’administration russe repose encore sur les bases posées à la fin du XVIIe siècle par Pierre le Grand, consolidées et élargies plus tard par la grande Catherine. L’ancienne administration moscovite était fort simple, toute primitive et rudimentaire, sans rien de régulier ni de systématique. La Russie fut pendant longtemps régie comme un domaine privé, comme une vaste ferme, sans autre loi que la volonté du maître, sans autre règle que les décisions des voievodes ou gouverneurs qui servaient aux tsars d’intendans, et cumulaient tous les pouvoirs civils et militaires. Dans ce gouvernement, plus ou moins paternel et patriarcal, les usages, les traditions, les coutumes locales, tenaient encore une jurande place [10]. Le servage et la commune rurale simplifiaient du reste étrangement une administration dont la levée des taxes et le recrutement des troupes étaient le principal ou l’unique souci. C’était une administration à l’orientale, sans lois uniformes ni attributions définies. Le gouvernement des voievodes moscovites ressemblait beaucoup à celui des pachas turcs il y a un demi-siècle, avec cette grande différence que, dans beaucoup de régions de la Turquie, en Europe particulièrement, les diversités de race, de langue, de religion, maintenaient une certaine diversité de régime, parfois même une certaine mesure de self-government.

Pierre le Grand, ici comme en toutes choses l’imitateur de l’Europe, voulut doter ses états d’une administration régulière à la moderne. Ce fut là une des œuvres principales du réformateur, et entre les diverses tâches par lui entreprises, aucune n’était plus malaisée. Il semblait qu’il n’y eût qu’à emprunter les méthodes et les procédés de l’Occident. Pierre éprouva que les institutions ne se laissent pas si vite transporter d’un pays à l’autre, d’un peuple relativement civilisé à un peuple relativement barbare. Appliquant d’avance les théories du XVIIIe siècle, le tsar révolutionnaire traitait sa patrie comme une table rase sur laquelle il pouvait tout édifier à neuf, conformément aux principes de la science ou aux leçons d’autrui. A la place du chaos des anciennes masures moscovites, Pierre prétendait construire une ville régulière et symétrique, aux rues larges, aérées, tirées au cordeau. Les plans furent rapidement dressés, les rues tracées sur le sol et officiellement dénommées; mais la ville nouvelle demeura longtemps comme un cadre vide, sans maisons et sans habitans. Pierre et ses successeurs manquaient pour leur œuvre d’une chose essentielle : ils manquaient de matériaux, ils manquaient d’ouvriers.

La centralisation européenne a ses formes propres, elle a un instrument particulier que nous appelons la bureaucratie; c’est cet outil indispensable qui faisait défaut à Pierre le Grand, qui pendant longtemps encore fit défaut à ses successeurs. L’empire russe possédait la centralisation administrative sans en avoir les organes modernes. C’est là une vérité qu’il ne faut pas perdre de vue pour comprendre toutes les contradictions et les anomalies longtemps présentées par la Russie : à la surface, une tutelle administrative excessive; au-dessous, le désordre, l’irrégularité, l’arbitraire. Un système coordonné de fonctions, des institutions plus ou moins ingénieuses peuvent à la rigueur s’improviser, il n’en saurait être de même d’une bureaucratie, d’un corps de fonctionnaires, parce que leur éducation suppose l’éducation même de la nation qu’ils doivent diriger. De là pour Pierre le Grand, de là pour tous ses successeurs, y compris l’empereur Nicolas, une difficulté insurmontable, une cause incessante d’erreurs, de tâtonnemens, de déceptions. La savante machine, importée ou imitée de l’Europe, ne pouvait marcher seule; il ne servait de rien d’en perfectionner ou d’en simplifier les ressorts. Entre des mains inhabiles ou ignorantes, le mécanisme administratif ne pouvait fonctionner avec régularité.

Avant d’examiner les ouvriers chargés de la faire marcher, il convient cependant de connaître la machine elle-même. Au centre est un moteur unique, le pouvoir impérial; tous les rouages n’ont pour fonction que d’en transmettre l’impulsion. Au-dessous de l’empereur autocrate, d’où tout émane, viennent les deux grands corps de l’état : le sénat et le conseil de l’empire. De ces deux corps, le premier, le plus ancien, créé par Pierre le Grand, a été dépouillé d’une bonne partie de ses fonctions et privilèges par le second, institué au début du XIXe siècle. Le sénat dirigeant, primitivement doté de toutes les prérogatives conciliables avec le régime autocratique, est aujourd’hui réduit aux attributions judiciaires; ce n’est plus guère qu’une cour de cassation. Le conseil de l’empire (gosoudarstvenny sovêt) est une sorte de conseil d’état; fondé sous l’influence de Spéranski par Alexandre Ier, à l’époque et à l’exemple du conseil d’état de Napoléon, le conseil de l’empire en reproduit à certain égard l’organisation [11]. En l’absence de tout parlement, c’est à ce corps qu’est dévolu le pouvoir législatif. C’est au conseil de l’empire de discuter et de rédiger les lois, à lui d’examiner le budget, à lui de recevoir les comptes-rendus des ministres. Les plus graves questions lui sont soumises; il est composé des plus hauts dignitaires ou fonctionnaires de l’état, mais en toute chose il n’a que voix consultative. Comme le conseil du roi de l’ancienne monarchie française, cette assemblée n’est en somme qu’une réunion de simples donneurs d’avis. L’empereur, qui en nomme les membres et en fixe les attributions, ne lui délègue point ses pouvoirs; c’est toujours l’empereur qui décide, alors même que le conseil semble prononcer. L’autocrate n’est nullement lié par les avis de cette assemblée; il les confirme, il les rejette, il les modifie à son gré. L’étude même des lois nouvelles, qui semblerait une des fonctions les plus naturelles du conseil de l’empire, est souvent confiée à des commissions spéciales. Ces grands corps de l’état ne sont, tout comme les simples fonctionnaires, que les agens du pouvoir autocratique [12].

Il en est de même des ministres, entre lesquels se partagent les soins de l’administration. L’érection des ministères est à peu près contemporaine de la fondation du conseil de l’empire ; c’est encore là une création de l’empereur Alexandre Ier qui, ambitionnant le rôle de réformateur, cherchait à donner à la Russie des institutions plus en rapport avec celles des grands états européens. C’est par un oukaze de 1802 que ces ministères remplacèrent les collèges de Pierre le Grand, qui au fond n’étaient guère que les anciens prikazes moscovites remaniés sur le modèle des administrations collégiales en honneur en Occident au temps de la Régence [13]. Les dix ministères aujourd’hui existant n’embrassent pas toutes les branches de l’administration, il y a en dehors quelques services indépendans, comme le contrôle de l’empire, dont les chefs ont les fonctions et le rang de ministre. L’empereur a de plus sa chancellerie particulière divisée en quatre sections, dont la troisième est une sorte de ministère de la haute police. Les chefs des départemens ministériels ont d’ordinaire pour collaborateur une sorte d’adjoint ou de sous-secrétaire d’état (tovarichtch). Les différens départemens forment dans leur mutuelle indépendance comme autant d’états séparés ayant chacun leur armée d’employés, qui parfois entrent en lutte les unes avec les autres.

Si la Russie a des ministres, elle n’a pas encore de ministère au sens politique du mot en Occident. Entre les chefs des différens départemens il n’y a aucune cohésion, aucun lien; il n’y a ni solidarité ni direction commune. Depuis le règne d’Alexandre II, ils se réunissent bien pour délibérer ensemble, mais à ces réunions exigées par les besoins de l’unité administrative, la langue officielle refuse le titre occidental, le titre parlementaire de conseil (sovêt). En Russie on dit le comité des ministres, et ici les noms ne sont pas sans importance. Les ministres ne sont pas les seuls membres de ce comité; à côté d’eux y siègent le contrôleur de l’empire, les chefs des deuxième, troisième et quatrième sections de la chancellerie impériale, et aussi les présidens des divers départemens du conseil de l’empire. Le comité des ministres est présidé par un personnage que désigne l’empereur et qui lui-même n’est pas ministre : dans ces dernières années, c’était le général Ignatief, cousin du général du même nom, naguère ambassadeur à Constantinople. Ce comité a pour principale mission de discuter les affaires qui doivent être présentées à la sanction impériale, mais les chefs de certains départemens se dispensent parfois de cette formalité et frappent directement au cabinet de l’empereur. N’ayant de responsabilité que devant le souverain, et n’ayant devant lui qu’une responsabilité individuelle, les ministres ne sont en réalité que les secrétaires, on pourrait dire les commis du tsar. Chaque ministre est assisté d’un conseil composé de tous les directeurs du ministère, et chaque directeur a près de lui un conseil analogue formé de tous ses chefs de section. C’est là un système qui se retrouve à tous les degrés de l’échelle administrative.

Avant les récentes réformes, toute l’administration provinciale était organisée sur le type de l’administration centrale. Les circon scriptions administratives de la Russie remontent à Pierre le Grand ou plutôt à Catherine II. Le premier avait partagé l’empire en huit gouvernemens (gouhernii), sa fille Elisabeth en porta le chiffre à seize, Catherine II à quarante. Le nombre de ces circonscriptions s’est accru sans cesse, moins avec les conquêtes successives de l’empire qu’avec l’énorme accroissement de la population. Les gouvernemens primitifs de Pierre ou de Catherine ont dû être successivement coupés en deux, parfois en quatre, sans que la moyenne de leurs habitans ait diminué.

La Russie d’Europe compte, en dehors de la Finlande, de la Pologne et du Caucase, une cinquantaine de gouvernemens; le royaume de Pologne, aujourd’hui privé de son administration particulière, en compte une dizaine d’étendue notablement moindre [14]. Ces divisions administratives sont pour la plupart tout artificielles, toutes conventionnelles sans autres raisons d’être que la volonté du pouvoir autocratique, qui a découpé à son gré le territoire de l’empire, sans tenir compte des traditions historiques, ni de l’origine des habitans. A cet égard, les goubernies russes ressemblent singulièrement aux départemens français, elles sont le produit du même esprit, des mêmes besoins ou des mêmes habitudes de centralisation. La nomenclature des gouvernemens russes n’a pas du reste les mêmes prétentions scientifiques que celle de nos départemens; elle est beaucoup moins compliquée, chaque gouvernement n’ayant le plus souvent d’autre nom que celui de son chef-lieu. Il n’y a guère d’exception que pour les provinces de l’ouest ou du sud, d’origine étrangère ou d’annexion récente, l’Esthonie, la Livonie, la Courlande, la Podolie, la Volhynie, la Bessarabie, la Tauride. Ces noms historiques suffisent seuls à dénoter une individualité provinciale, d’ordinaire étrangère à la vieille Russie.

Les circonscriptions territoriales de l’empire diffèrent de nos départemens par un point important, les dimensions. Les autorités russes n’ont pas, de même que la révolution française, cherché à fractionner le pays en minces parcelles, comme pour y rendre plus impossible toute velléité d’indépendance de la vie locale. L’état le plus vaste est celui dont les divisions administratives sont les moins nombreuses et les plus peuplées. Les provinces russes varient singulièrement de grandeur selon les régions, le climat, la densité de la population. Les gouvernemens du nord et de l’est, Perm, Viatka, Astrakan, Vologda, Arkhangel surtout, sont aussi vastes ou plus vastes que les grands états de l’Europe occidentale. L’étendue moyenne de chaque province reste encore considérable, elle dépasse celle des petits états de l’Europe centrale, de la Belgique, de la Hollande ou de la Suisse. La population des provinces russes est loin d’être en rapport avec leur étendue, elle serait plutôt en raison inverse; les plus grandes, qui comprennent les solitudes du nord ou les steppes de l’est, sont les moins peuplées: Arkhangel, avec ses 858,000 kilomètres carrés, compte moins de 300,000 âmes. En revanche plusieurs gouvernemens de médiocre étendue, dont le nom est presque ignoré de l’Occident, renferment presque autant d’habitans que les vingt-deux cantons suisses. Dans la Russie d’Europe, la population moyenne d’une goubernie est de 1,300,000 ou 1,400,000 âmes [15].

Les gouvernemens russes, ceux des frontières au moins, étaient jadis réunis, par groupes de trois, quatre ou cinq, en gouvernemens généraux, qui embrassaient ainsi de vastes régions. Aujourd’hui ce mode de groupement n’existe plus qu’en Asie et dans les anciennes provinces polonaises divisées en trois groupes [16]. La Nouvelle-Russie, dont la capitale était Odessa, les trois provinces baltiques elles-mêmes, ont récemment perdu ce signe de distinction pour rentrer dans la masse des gouvernemens de l’empire. Cette simplification est une marque des progrès de la centralisation dans la voie de l’uniformité administrative. Les goubernies sont partagées en districts (ouiezdy) correspondant à nos arrondissemens. Chaque province compte d’ordinaire huit, dix, douze, parfois quinze districts, en sorte que, tout en restant notablement plus étendues que nos arrondissemens, les subdivisions de la province sont relativement moins grandes que les provinces mêmes. Une chose à noter, c’est que dans ces districts, encore plus vastes et même d’ordinaire plus peuplés que nos arrondissemens, le gouvernement central n’a point de représentant direct. En dépit de l’excès de la centralisation russe, il n’y a rien en Russie qui corresponde à nos sous-préfets. L’administration impériale n’est représentée dans les districts que par un simple employé de police (ispravnik). Il est vrai que le défaut de constitution politique n’y a pas encore fait sentir l’utilité d’une classe de fonctionnaires qui chez nous sont bien moins des administrateurs que des agens de propagande, ou des agens électoraux.

A la tête de chaque gouvernement est un gouverneur (goubernator). Ce fonctionnaire offre beaucoup d’analogie avec l’intendant de notre ancien régime, avec notre préfet d’aujourd’hui. Autrefois, le gouverneur concentrant en ses mains tous les pouvoirs, chaque province était une Russie sur une petite échelle et comme une réduction de l’empire autocratique dont elle reproduisait en petit l’organisation. Comme l’empire, la goubernie était régie par un pouvoir unique et pratiquement illimité. Le gouverneur, assisté d’un vice-gouverneur, avait bien à côté de lui un conseil de gouvernement, mais de même que le conseil de l’empire, ce conseil provincial n’avait que voix consultative. Il y avait bien depuis l’impératrice Catherine des assemblées périodiques de la noblesse, il y avait même un comité des finances locales [17], composé des députés de la noblesse et des députés des villes, mais le contrôle de ces assemblées ou de ce comité était purement extérieur, purement théorique. La plupart des droits accordés aux administrés par les lois de Catherine II étaient devenus de pures formalités que personne n’eût osé prendre au sérieux. De l’administration et des finances, le pouvoir du gouverneur s’étendait jusque sur la justice. Si Catherine avait remis à la noblesse le choix des juges de première instance, le gouverneur avait le droit de les confirmer, le droit de les mettre en accusation, même de les révoquer. L’autorité et les soins du gouverneur s’étendaient sur toutes les branches des services publics; il était, il est encore aujourd’hui, entouré de comités dont il est le président, comité des impositions, comité des voies de communication, comité des prisons, comité de bienfaisance, comité de l’enseignement, etc. Les besognes les plus diverses se trouvaient réunies dans les mains de ce fonctionnaire, qui jadis était souvent un militaire, ignorant de l’administration. La multiplicité de ses attributions contraignait le gouverneur à une immense correspondance; hors d’état d’embrasser toutes les affaires qui lui étaient confiées, il ne faisait le plus souvent que transmettre les instructions de la capitale, ou signer les décisions prises dans ses bureaux. Cet homme, qui de loin semblait revêtu d’une autorité omnipotente, se trouvait fréquemment réduit au rôle de simple expéditeur des affaires ou des écritures ; il n’avait de la puissance que les dehors, les honneurs et les tentations.

L’institution d’assemblées provinciales dotées de sérieuses prérogatives a notablement limité les pouvoirs des gouverneurs et diminué la confusion de leurs attributions. Ce changement ne s’est cependant opéré que d’une manière indirecte, et par suite incomplète. La réforme de l’administration proprement dite, qui depuis longtemps est en projet, reste encore à l’étude. En attendant, la loi maintient au gouverneur ses anciennes fonctions et ses anciens pouvoirs, bien que ses attributions ne concordent plus très bien avec les droits concédés aux nouvelles assemblées électives. Il y a là entre la législation de l’empire et les récentes institutions un manque d’accord, un manque d’harmonie qui se retrouve malheureusement dans d’autres sphères. Les grandes réformes d’Alexandre II, si dignes d’admiration à tous égards, ont en effet ce caractère ou ce défaut, d’avoir été conçues isolément, sans plan d’ensemble, sans idée mère, d’une manière empirique et fragmentaire, en sorte qu’au lieu de former un système coordonné, les institutions de la Russie actuelle présentent souvent des contradictions, des anomalies. Les nouvelles lois ne cadrent pas avec les anciennes, qui subsistent à côté d’elles. De là un manque de détermination, un principe de confusion qui n’est pas étranger au peu de succès des meilleures réformes. La Russie de l’empereur Alexandre Il ressemble à ces châteaux construits à diverses époques, où l’on voit côte à côte les styles les plus différens, ou encore à ces vieilles maisons, refaites peu à peu et par morceaux, qui n’ont jamais l’unité ni la commodité des demeures élevées sur un même plan et tout d’une pièce.


III.

Ce qui a manqué à Pierre le Grand et à ses successeurs, c’est l’instrument même de la centralisation moderne, c’est une bureaucratie instruite et honnête. La Russie du XVIIIe siècle était presque entièrement privée des classes sociales où se recrutent ailleurs les bureaucrates et les fonctionnaires de l’état. Le XIXe siècle n’a pas encore entièrement comblé cette lacune. En l’absence d’un tiers-état, d’une bourgeoisie, c’était dans la noblesse et dans le clergé que le gouvernement devait recruter ses agens, et ces deux classes étaient presque également, bien que diversement, mal préparées au service public. Ce but, en apparence si modeste, la création d’un corps de fonctionnaires capables et moraux, est depuis Pierre et Catherine un des objectifs principaux de la Russie et de son gouvernement. Pendant longtemps, et aujourd’hui même peut-être encore, les établissemens d’instruction fondés à grands frais par le pouvoir central ont en Russie, tout comme en Chine, eu pour première mission de préparer à l’état des serviteurs, des fonctionnaires. Ainsi se montre dans toute son étendue la tâche que s’étaient imposée l’autocratie et la centralisation. Cette administration chargée d’importer aux rives du Volga la civilisation de l’Europe, il fallait d’abord la dresser elle-même aux usages et aux mœurs, si ce n’est à l’esprit de la culture européenne.

Le principal moyen employé par Pierre le Grand, qui ne pouvait toujours recourir à des étrangers, fut le tchine et le tableau des rangs [18]. Cette institution, qui faisait dépendre le rang et les préséances du grade civil ou militaire, fut avant tout un mode de recrutement des fonctionnaires de l’état. Pour la noblesse, contrainte, sous peine de perdre ses droits et privilèges, à entrer dans l’armée ou l’administration, le tableau des rangs de Pierre le Grand fut une sorte de conscription, ou mieux, un véritable service obligatoire. Pierre parvint ainsi à rassembler pour l’empire un nombreux contingent d’employés; mais les hommes ainsi levés, il fallait les former au service, et l’instruction d’une armée de fonctionnaires civils est autrement longue et difficile que celle d’une armée de soldats. Pierre le Grand, qui avait réussi dans cette dernière tâche, ne put achever la première; ce ne pouvait être l’œuvre d’un règne ni même d’un siècle.

Le tchine, qui devait servir à la recruter, ne fut pas lui-même sans une influence fâcheuse sur a bureaucratie russe. Le tchine en effet assimilait le service civil au service militaire pour le mode d’avancement aussi bien que pour le mode de recrutement. La hiérarchie bureaucratique créée par le tableau des rangs devait tôt ou tard tourner au profit de la médiocrité, au profit de la routine. A chaque grade, à chaque degré de l’échelle du tchine correspond une série de fonctions; on ne peut remplir des fonctions élevées qu’avec un tchine élevé, et, par suite, qu’après une longue carrière bureaucratique. Le premier effet d’un tel système, c’est d’attirer dans les administrations (une foule d’hommes sans vocation, sans instruction, sans aptitude; le second, c’est, en classant tous les fonctionnaires en une douzaine de catégories numérotées, de contraindre tous les agens du pouvoir, tous les hommes publics, à passer par la série entière des classes en débutant par les grades et les emplois inférieurs. L’avancement ayant lieu, dans l’administration civile comme dans l’armée, hiérarchiquement, de grade en grade, le plus souvent de trois ans en trois ans, la plupart des fonctions se trouvaient indirectement données à l’ancienneté, ce qui partout est un encouragement à l’esprit de routine et à l’inertie. Avec un tel régime, peu importe le degré d’instruction et l’intelligence même, l’important est de débuter de bonne heure. Dès qu’on a le pied sur l’échelle, les échelons administratifs se gravissent tout seuls. Or dans beaucoup de carrières civiles les emplois inférieurs préparent mal aux emplois supérieurs; il faut pour ceux-ci une étendue d’instruction et une largesse d’esprit qui ne s’exercent ni ne s’acquièrent aux plus bas degrés de la bureaucratie.

De cette longue route à travers les emplois inférieurs, il ne restait aux fonctionnaires arrivés au terme de la carrière qu’une instruction technique, une expérience bureaucratique. L’intelligence, l’étude, l’esprit d’initiative et d’indépendance, les vrais facteurs de la supériorité, se trouvaient ainsi découragés et souvent annihilés. Le métier de scribe ou de commis était la première école des hommes d’état, et si la faveur des princes n’y eût remédié, le mal eût été plus grand encore. Le culte du tchine a longtemps fait des grands corps de l’état, du sénat et du conseil de l’empire une chambre de retraite pour les fonctionnaires invalides ou incapables de remplir leurs fonctions. On a souvent cité ce mot d’un jeune Russe : « Mon oncle le général a eu une attaque d’apoplexie, on l’a fait sénateur, il a perdu la vue, on l’a élevé au conseil de l’empire; pour peu qu’il ait une nouvelle infirmité, il mourra ministre. » Cette boutade peint dans son exagération même, les inconvéniens du tableau des rangs. L’ignorance et l’incapacité, appuyées sur la patience, pouvaient s’élever peu à peu au sommet de l’échelle bureaucratique. Les réformes qui doivent faire définitivement de la Russie un état moderne ont heureusement commencé à ébranler le culte du tchine, et à en corriger les abus. Un jour viendra, sans doute, où l’emploi ne dépendra plus du rang officiel et du numéro de la classe, où à la place de promotions à un grade civil il n’y aura plus que des nominations à une fonction. Le tchine a cependant trop pénétré dans les mœurs, il est pour le gouvernement et les ministres un instrument de récompense trop commode et trop peu coûteux pour être de longtemps abandonné [19].

Le tableau des rangs, en apparence si favorable au service de l’état, a encore eu pour les services publics un autre inconvénient, celui de faciliter la confusion des diverses carrières. Un homme pouvant être appelé à un emploi dès qu’il en avait le grade, les fonctionnaires passaient souvent d’une administration dans l’autre, sans posséder ni aptitudes ni connaissances spéciales. Sous l’empereur Nicolas, les services civils étaient ainsi encombrés de militaires, l’armée était devenue la grande école administrative, elle était au moins la pépinière des hauts fonctionnaires. En dehors même des militaires, il n’était pas rare de voir un homme passer de la justice aux finances, et sauter de l’administration à la diplomatie. La classification hiérarchique des fonctionnaires portait naguère encore à méconnaître le principe moderne de la division du travail et de la spécialité des fonctions. A cet égard, les Russes n’étaient pas sans une lointaine analogie avec les anciens Romains, qui sous l’empire, comme sous la république, remplissaient successivement ou simultanément les emplois les plus divers. On ne voit point cependant qu’en Russie cette variété de fonctions, cette facilité d’adaptation ait fréquemment produit la variété d’aptitude ou l’universelle capacité si souvent remarquée chez les magistrats romains. Entre le tchinovnisme russe et les antiques magistratures de Rome, entre le tableau des rangs de Pierre le Grand et le cursus honorum des sénateurs romains, il y a une autre ressemblance curieuse à signaler. En Russie comme à Rome, la hiérarchie bureaucratique eût pu être regardée comme une entrave pratique à l’arbitraire des empereurs, comme une limite à l’omnipotence illimitée du souverain, ainsi obligé de prendre les hauts fonctionnaires dans des catégories déterminées par la loi ou l’usage [20]. La gradation du tchine constitue à cet égard une sorte de privilège légal du tchinovnik (fonctionnaire), une sorte de garantie de la bureaucratie vis-à-vis de l’autocratie. Par malheur, les vices de l’administration russe étaient tels que le pays avait peut-être plus à perdre qu’à gagner aux restrictions imposées à la fantaisie impériale par le monopole du tchinovnisme.

L’ignorance, la paresse et la routine, n’étaient que les défauts de la bureaucratie russe, son grand vice était la vénalité. De Pierre le Grand à Nicolas, l’administration, la justice, les finances, l’armée, tous les services publics ont été en proie au péculat, aux concussions, à la fraude, à la corruption sous toutes ses formes. Jusqu’au règne d’Alexandre II, toutes les colères des souverains, toutes les rigueurs de la loi se sont vainement amorties contre les prévarications des représentans de la loi et de l’autorité. Comme un venin ou un virus, répandu dans tout le corps social, la corruption administrative en a empoisonné tous les membres, altéré toutes les fonctions, énervé toutes les forces. La vénalité a longtemps fait des meilleures lois une lettre morte ou une menteuse étiquette, elle a vicié dans ses sources la moralité du pays, entravé dans son naturel développement les progrès de la richesse publique, préparé aux souverains et à la nation de tristes mécomptes sur les champs de bataille.

C’est sous l’empereur Nicolas, sous le prince qui a peut-être fait le plus d’efforts pour le combattre, que ce mal invétéré a atteint son plus haut période, comme pour montrer l’impuissance du despotisme à le guérir. Le vice que l’autocratie ne pouvait atteindre, que la presse n’avait pas le droit d’attaquer, a été hardiment mis sur la scène par l’un des plus populaires écrivains de la Russie et des plus grands humouristes de l’Europe. L’inspecteur ou réviseur (revisor) de Gogol nous a, dans une série de portraits d’un haut relief, montré ce qu’étaient alors les mœurs de la bureaucratie russe. Les fonctionnaires d’une ville de province, qui attendaient depuis longtemps déjà la venue d’un inspecteur secret, chargé de faire un rapport sur leur administration, viennent d’être amicalement avisés de l’arrivée de ce redoutable personnage. Au même moment se rencontre à l’auberge de la ville un aventurier en voyage arrêté par le manque d’argent. Les tchinovmks prennent le voyageur en détresse pour le réviseur annoncé, et, n’ayant aucun les mains nettes, ils s’empressent à l’envi de se concilier leur juge supposé à force de présens et d’obséquiosités. L’aventurier garde d’autant mieux son incognito qu’il ne comprend point d’abord les politesses dont il est l’objet. Les naïves adulations de ses visiteurs lui révèlent cependant bientôt le mot de l’énigme; il cesse de se défendre, et, entrant avec joie dans le rôle qui s’offre à lui, reçoit majestueusement les hommages et les gratifications des fonctionnaires. Bref, l’aventurier s’éloigne après plusieurs jours de diners et de fêtes, après avoir fait à l’un de ses hôtes officiels l’honneur de se fiancer avec sa fille. Au moment où les tchinovniks saluent une dernière fois l’équipage qui emporte le faux inspecteur, un agent de police vient brusquement leur annoncer l’arrivée du véritable réviseur.

Cette comédie, pleine d’une gaîté au fond navrante, fut jouée sur les théâtres de Pétersbourg et de Moscou devant l’empereur Nicolas, qui applaudit lui-même à ce hardi tableau de l’administration impériale. Depuis lors, la corruption administrative est devenue un des thèmes habituels des écrivains russes, et si la plaie semble en train de se cicatriser, le mérite en revient en partie au fer cautérisateur de la littérature. Aucune cure n’était possible tant que le malade persistait à cacher son mal. Les hideuses peintures de toute cette corruption ne doivent pas faire oublier une chose, c’est que dans l’empire autocratique la vénalité avec tous ses vices avait peut-être moins d’inconvéniens qu’en des pays plus libres et plus cultivés, qu’aux Etats-Unis d’Amérique par exemple. Chose singulièrement triste, l’immoralité du fonctionnarisme a même parfois tourné au profit de l’intelligence et de la moralité du peuple. Comme ces plaies ouvertes qui en suppurant soulagent un corps appauvri, ce mal répugnant a été plus d’une fois un remède ou un dérivatif à des maux plus graves encore.

La corruption administrative a été longtemps la seule atténuation du despotisme militaire. Le pot-de-vin a maintes fois servi de correctif à la dureté des lois ou à l’étroitesse des règlemens. L’inertie ou la duplicité intéressée de l’administration paralysaient les mauvaises lois non moins que les bonnes. Le fonctionnaire vendait à l’un la liberté, à l’autre la tolérance, il vendait l’impunité à l’innocent aussi bien qu’au coupable. Les schismatiques russes, les raskolniks, n’ont pu triompher de deux siècles de persécution que grâce à l’indulgence richement subventionnée de la police et du clergé. L’esprit russe n’a pu résister à la lourde compression du règne de Nicolas que grâce à la connivence salariée des employés, qui laissaient secrètement circuler les livres prohibés de l’étranger et les feuilles révolutionnaires de Herzen et de l’émigration. Le rouble fermait les yeux du douanier et bouchait les oreilles de l’ispravnik. La pensée moderne eût étouffé dans sa prison aux fenêtres murées si elle n’eût pu respirer un peu de l’air du dehors à travers l’immonde égout qui seul lui demeurait ouvert. Un écrivain plus soucieux des traits d’esprit que de la vérité a dit que le régime russe était le despotisme tempéré par l’assassinat; il eût été plus juste de dire l’absolutisme tempéré par la vénalité.

Quelles sont les causes de cette corruption administrative? On en rejette souvent la faute sur le caractère national, sur une prétendue immoralité russe; c’est là une allégation gratuite qui n’explique rien. Si en matière d’argent la corruption privée est plus fréquente en Russie qu’en France ou en Allemagne, c’est l’effet et non le principe de la corruption publique. Les abus administratifs y ont des causes diverses, les unes propres à la Russie, les autres qui lui sont communes avec tous les états où se rencontre le même mal. Parmi les premières, l’on pourrait ranger les origines impures de la bureaucratie russe, primitivement formée par des aventuriers de toutes nations, plus avides de gain que d’honneur, en sorte que depuis Pierre le Grand le vol et la fraude y ont longtemps été de tradition. Il faut ensuite tenir compte des influences démoralisatrices du servage sur toutes les classes de la société, et des mœurs du despotisme oriental plus ou moins persistantes sous les réformes européennes. Il faut enfin songer aux difficultés de toute sorte opposées à une administration régulière par l’étendue de l’empire, par la variété des races, par l’ignorance des habitans : la concussion a été d’autant plus générale qu’elle avait devant elle une plus vaste et plus libre carrière.

A la tête des causes de vénalité communes à la Russie et à d’autres pays vient d’abord le salaire peu élevé des fonctionnaires. Dans beaucoup de branches d’administration, l’insuffisance du traitement était si notoire qu’elle équivalait à une autorisation de recourir à des bénéfices illicites. De là l’indulgence des supérieurs, de là l’indulgence même du public pour des fonctionnaires, pour des pères de famille obligés par l’exiguïté de leur solde à se procurer des revenus accessoires. Quand les services rendus au nom de l’état ne sont pas suffisamment rétribués par le trésor public, c’est aux particuliers qui les réclament ou en bénéficient à les solder. L’administration, la police, la justice, avaient leur casuel tout comme le clergé. Le fonctionnaire acceptait une gratification pour l’accomplissement de ses fonctions, avec la même bonne grâce et la même bonne conscience que le prêtre qui, pour un baptême ou un mariage, perçoit les droits d’usage. Il s’était établi des règles dans ces profils irréguliers, le tchinovnik avait son tarif tout comme le pope, et les différens services de l’administration étaient cotés selon leur importance et selon le rang des administrateurs. De tels prélèvemens, sanctionnés par les mœurs, n’avaient rien de révoltant, rien d’humiliant aux yeux de la société; cela n’entamait nullement la considération d’un homme, et le plus honnête ne s’en faisait point scrupule. Les détournemens aux dépens du trésor, les extorsions aux dépens du public, étaient seuls regardés comme des actes coupables et entachant l’honorabilité. Sur ce point même, la société n’était pas toujours bien sévère; l’indignation avait trop d’occasions de s’exercer pour n’être pas quelque peu émoussée. Une des surprises de l’étranger était de rencontrer à la table ou dans les salons des hommes les mieux famés des personnages dont la scandaleuse fortune semblait plutôt un objet d’envie que de réprobation.

Le gouvernement impérial a reconnu les inconvéniens de la parcimonie du budget envers les fonctionnaires, les traitemens ont en général été relevés, spécialement dans les départemens de la justice, des finances, de l’instruction. Les progrès sont incontestables, l’amélioration est partout sensible, surtout dans le ressort où la vénalité fait le plus de tort à l’état et dans celui où elle en fait le plus aux particuliers, dans les finances et dans la justice. Le changement est tel que lorsqu’il se reporte aux récits des voyageurs ou des Russes eux-mêmes, l’étranger a souvent peine, dans les états de l’empereur Alexandre II, à se croire en Russie. Toutes les pratiques coupables n’ont cependant pas été déracinées. Il se rencontre encore des fonctionnaires qui continuent à toucher des honoraires irréguliers, et, comme le renchérissement de toutes choses a élevé le prix des faveurs officielles, les pessimistes prétendent qu’au lieu de décroître la vénalité n’a fait que grandir. C’est là une évidente injustice; ce que l’on pourrait dire, c’est que le mal en s’atténuant a changé de forme. Les prévarications manifestement criminelles, les concussions et malversations aux dépens du trésor, les exactions ou les fraudes aux dépens du public, sont devenues beaucoup plus rares. En Russie comme ailleurs, les nouvelles mœurs financières, les grandes compagnies et les sociétés par actions, les maisons de banque, les emprunts d’état, les entreprises de travaux publics, la bourse en un mot, avec tout son cortège de spéculation et d’agiotage, a ouvert à la vénalité des routes plus tortueuses, plus variées, et en même temps plus couvertes et plus abritées que les anciennes. Le vulgaire et grossier pot-de-vin a fait place à des modes de séduction plus délicats, plus raffinés, et par là même plus dangereux. Au lieu de toujours se présenter comme autrefois sous un aspect brutal et répugnant, le mal s’offre aujourd’hui sous un visage plus discret, plus engageant, presque honnête. La limite entre le licite et l’illicite étant souvent difficile à tracer, la conscience se fait moins scrupule de la franchir. Les progrès mêmes de la Russie y ont ainsi importé des causes ou des moyens de corruption inconnus jadis; le crédit moderne a fait jaillir du sol de nouvelles sources de fortune, dont les eaux troubles ne sont heureusement pas accessibles à tous.

En Russie comme ailleurs, une autre cause de la corruption administrative et des abus de pouvoir des fonctionnaires, c’est le défaut de responsabilité légale des agens de l’état. La loi édicté des peines sévères contre les exactions, contre le péculat et les malversations, contre les abus d’autorité et toutes les transgressions des fonctionnaires dans l’exercice de leurs fondions, mais toute cette pénalité est lettre morte; les statistiques judiciaires en font foi. Le petit nombre de cas de ce genre soumis aux tribunaux est sans rapport avec le nombre des prévaricateurs connus du public. Les délinquans sont habituellement assurés du pardon, à tout le moins de l’indulgence de leurs supérieurs, et la loi élève les tchinovniks au-dessus de la juridiction des tribunaux ordinaires. Un fonctionnaire ne peut être mis en jugement pour actes commis dans l’exercice de ses fonctions qu’avec le consentement ou mieux sur l’initiative de ses supérieurs hiérarchiques. La poursuite des illégalités des agens du pouvoir est ainsi abandonnée à l’administration, qui naturellement répugne à faire condamner ses membres. Administrés ou contribuables ont le droit de dénoncer les actes illégaux d’une autorité à l’autorité supérieure, ils n’ont pas le droit de les déférer aux tribunaux. Par suite plus le coupable est élevé, moins il y a pour lui de responsabilité effective [21].

Le grand principe récemment introduit dans la législation russe de l’égalité de tous devant la loi ne touche point la bureaucratie. On ne saurait être surpris d’un tel privilège dans un pays autocratique, quand on songe qu’en France l’article 75 de l’éphémère constitution de l’an VIII a pendant trois quarts de siècle résisté à toutes nos révolutions et semble même aujourd’hui avoir été inutilement abrogé. En Russie, où elle serait plus nécessaire encore, la responsabilité légale des fonctionnaires rencontre encore plus d’obstacles dans les préjugés et les mœurs. La bureaucratie a trop d’intérêt à ne pas se laisser dépouiller d’un privilège qui lui assure pratiquement l’impunité et l’omnipotence. Abandonner aux poursuites du premier venu un fonctionnaire du tsar, le représentant d’un pouvoir illimité et infaillible, c’est, dit-on, discréditer l’autorité et lui enlever sa force avec son prestige. En réalité, en Russie comme en Occident, ce serait plutôt relever l’autorité et la loi en les dégageant des abus qui les compromettent. Il y a en Russie un mal plus grand encore que la corruption administrative, c’est le peu de foi du peuple dans l’honnêteté des hommes qui le gouvernent. Le Russe, le mougik ou le citadin, si longtemps victimes d’abus séculaires, croient toujours que dans la sainte Russie l’or est une clé qui ouvre toutes les portes. Des agens du pouvoir et des instrumens de la loi, la méfiance populaire s’élève jusqu’au pouvoir et à la loi même. De là chez un peuple en général si respectueux de l’autorité le peu de respect des autorités, le peu de respect des lois. C’est là un des grands maux de la Russie moderne; la responsabilité égale des fonctionnaires devant les tribunaux ordinaires serait un des meilleurs moyens d’y remédier.

Affranchie de la juridiction des tribunaux et ainsi placée en dehors du droit commun, la bureaucratie est la véritable maîtresse, la véritable souveraine de l’empire. C’est à elle qu’appartient pratiquement la toute-puissance dévolue théoriquement à l’autorité impériale. Les souverains dont elle est l’unique instrument ne peuvent rien sans elle et ne peuvent presque rien contre elle. La disgrâce ou la colère du tsar peut atteindre tel ou tel membre, elle ne saurait frapper le corps. L’instrument est plus fort que la main qu’il sert, la bonne volonté du maître échoue devant la cohésion ou l’inertie, devant le mauvais vouloir de l’administration. L’absolutisme russe a longtemps eu pour effet de livrer l’empire à l’omnipotence d’une bureaucratie corrompue, qui préférait ses propres intérêts aux intérêts du souverain, comme à ceux de la nation.

Tant qu’ils n’ont point voulu recourir à la liberté, les maîtres de la Russie se sont trouvés sans force contre les abus de leur administration. Tout ce que pouvait tenter le génie de la centralisation a été essayé : on a renforcé les moyens de contrôle, allongé la procédure administrative, multiplié les formalités. Dans toutes les branches de l’administration, on a introduit des instances successives. Nulle part peut-être la surveillance n’a été poussée aussi loin, nulle part l’état n’a montré une telle méfiance de ses agens et n’a pris plus de garanties contre leurs fautes; mais toutes ces précautions ont été impuissantes. Employer la bureaucratie à contrôler la bureaucratie, c’était en quelque sorte demander le remède au mal. Ce système de freins multiples, en apparence si ingénieux, n’a fait que compliquer le mécanisme administratif d’un grand nombre de pièces inutilement dispendieuses et qu’en ralentir et en embarrasser le jeu. Le résultat le plus clair de toute cette procédure fut l’énorme développement des écritures et de la correspondance, l’encombrement des affaires à tous les degrés de l’échelle, aux dépens de la prompte, et utile expédition des affaires, aux dépens d’une bonne administration. Grâce au secours des nouveaux auxiliaires fournis par la science moderne, grâce à la vapeur et à l’électricité, les affaires furent de plus en plus concentrées dans les bureaux des ministères. Les agens de l’administration locale, tenus en d’étroites lisières par les règlemens et les mœurs, ne furent plus que des expéditeurs d’ordres, des secrétaires privés d’initiative, incapables de décision, effrayés de toute responsabilité. Au lieu de fonctionnaires et d’administrateurs, la Russie ne posséda plus que des employés et des commis. Les maux de la centralisation ont ainsi été aggravés par les remèdes appliqués aux concussions administratives. L’administration russe devint comme une chaîne sans fin, le long de laquelle les affaires se transmettaient mécaniquement, remontant et redescendant lentement de bureau en bureau, au grand dommage des intérêts du pays.

L’exagération du culte de la forme, le pédantisme bureaucratique, fut une des suites de toute cette procédure administrative. Comme le serviteur d’Harpagon, tour à tour cocher et cuisinier, le gouverneur de province, chargé d’attributions diverses, accordait fréquemment à un titre ce qu’il refusait à un autre. Le formalisme, sanctionné par la loi et l’usage, entraînait parfois à de singulières naïvetés les bureaucrates soucieux de leurs devoirs. En voici un exemple que raconte quelque part Herzen : Un gouverneur de province était en congé; il était naturellement remplacé par le vice-gouverneur. Ce dernier, qui était en correspondance officielle avec son chef, reçoit en sa nouvelle qualité une pièce écrite la veille par lui-même en qualité de vice-gouverneur. Le scrupuleux fonctionnaire appelle son secrétaire, lui dicte la réponse, la signe comme gouverneur et se la fait adresser comme vice-gouverneur : la régularité de la correspondance officielle ne souffrait ainsi en rien de l’absence du premier fonctionnaire de la province. L’abus des écritures avait des inconvéniens plus graves, entre autres celui de multiplier les commis avec les bureaux ou les chancelleries, par là même d’augmenter le nombre des employés insuffisamment payés et le nombre des tchinovniks, vivant aux dépens de la fortune publique ou de la fortune privée. L’administration se trouvait ainsi enfermée dans une sorte de cercle vicieux dont la bureaucratie ne pouvait la faire sortir.

La complication de la procédure administrative a eu en Russie une autre conséquence moins attendue encore, le mépris des règlemens, qui sont trop nombreux, trop gênans pour être toujours fidèlement observés. A force de vouloir conduire les fonctionnaires par la main, le législateur les a habitués à prendre des libertés avec la loi ou à n’en respecter que les formes extérieures. C’est qu’en vérité l’observation des règles prescrites amène parfois d’intolérables lenteurs. S’agit-il, par exemple, de la réparation d’un édifice public, d’un toit, d’un mur, le législateur exige d’interminables formalités, enquête préliminaire, rapport à un comité, rapport au ministère, contre-enquête, devis de réparation, expertises, vérifications de toute sorte. Les précautions prises par la loi sont telles que, si on voulait s’y conformer, le toit aurait le temps de s’effondrer ou le mur de s’écrouler [22]. Comment procède-t-on dans la pratique? On commence par faire la réparation; quant aux formalités, enquêtes, rapports, expertises, elles n’ont souvent lieu que sur le papier, dans les minutes des bureaux. Pourvu que les écritures soient en règle, tout est en règle. Le formalisme, qui est un des défauts habituels de la bureaucratie, s’allie ainsi fréquemment avec le mépris ou l’oubli des formes prescrites. L’excès même de la réglementation enseigne aux employés à ne point tenir compte des règlemens. Les fonctionnaires les plus scrupuleux auraient peine à leur toujours obéir. De même que pour les Israélites modernes la loi de Moïse avec ses rites multiples est presque impossible à observer dans son intégrité, de même les règlemens administratifs russes, avec leur prétention de tout prévoir et de tout déterminer, sont souvent si minutieux, si compliqués que le tchinovnik ne sait comment s’y conformer, et se trouve malgré lui conduit à des irrégularités. Le fonctionnaire de tout rang, souvent obligé dans la vie de s’éloigner des prescriptions légales, perd peu à peu le respect ou la religion de la loi. Toutes les précautions du législateur se retournent ainsi contre son but; les liens étroits dont l’autorité entoure ses agens se brisent ou se relâchent à chacun de leurs pas, en sorte que les fonctionnaires se montrent chargés d’inutiles entraves.


IV.

Tous les moyens de contrôle inventés par la prudence des souverains et combinés par le génie bureaucratique n’ont pu mettre un terme aux abus administratifs. Parmi les freins imposés au tchinovnisme, il en est un dont nous n’avons encore rien dit et qui mérite une attention particulière, je veux parler de la police. Dans un état absolu, la police a naturellement une importance capitale, elle devient d’ordinaire la pièce essentielle du mécanisme gouvernemental. C’est, à elle de suppléer aux libertés politiques, de suppléer à la presse et aux assemblées élues, là où ni la parole ni la plume n’ont le droit de dénoncer les abus. Sa tâche est naturellement d’autant plus grande que celle du pays est plus restreinte; l’œuvre de contrôle, de vérification, de critique, qui ne se peut accomplir au grand jour par l’opinion ou par les représentans de la nation, doit se faire en secret par les agens de l’autorité. En dehors de cette alternative, libertés publiques ou police occulte, il n’y a que désordre et anarchie.

En Russie, comme en tout état absolu, la police a dû jouer un double rôle, elle a dû surveiller à la fois le peuple et les fonctionnaires, les administrés, et l’administration : aussi nulle part n’a-t-elle été plus en honneur, plus omnipotente ; sous l’empereur Nicolas on peut dire que la police était vraiment le principal rouage de l’état. Aujourd’hui même, après vingt ans de réformes libérales, elle a conservé ou elle a repris une grande partie de son ancienne autorité. Un des principaux soucis des gouvernans a été le perfectionnement de cet engin de gouvernement ; afin d’en accroître la force ou l’activité, on l’a dédoublé. Pour la Russie, ce n’est pas assez d’une police, elle en a deux indépendantes l’une de l’autre. La première, la police ordinaire, régulière, est celle du ministère de l’intérieur; la seconde, la police extraordinaire, placée en dehors de tout ressort ministériel, ne relève que de l’empereur. On l’appelle la troisième section de la chancellerie impériale.

La police ordinaire a une organisation plus ou moins analogue à celle que lui ont donnée les états de l’Occident. Ce qui la distinguait naguère encore, c’était sa prédominance sur les services dont elle n’eût dû être que l’accessoire. Au lieu de rester l’humble auxiliaire et comme la servante de l’administration et de la justice, la police en était la maîtresse et la suzeraine. Les réformes d’Alexandre II ont notablement restreint ses attributions administratives comme ses attributions judiciaires, sans toutefois les resserrer autant que dans la plupart des contrées de l’Occident. Là où nous mettons un fonctionnaire de l’ordre judiciaire ou administratif, les Russes ne mettent parfois qu’un officier police. Ainsi dans les districts qui répondent à nos arrondissemens, au lieu d’un sous-gouverneur correspondant à notre sous-préfet, le gouvernement est représenté par un commissaire de police appelé ispravnik, qui dans les principales localités a sous ses ordres un agent inférieur appelé stanovoi pristaf.

L’ispravnik, encore aujourd’hui le premier fonctionnaire du district, était, depuis Catherine II, nommé par la noblesse. Ces commissaires élus n’en avaient pas meilleure réputation, ils passaient rarement pour incorruptibles et étaient suspects de partialité ou de faiblesse vis-à-vis des plus influens de leurs électeurs. Après l’émancipation des serfs, on ne pouvait laisser à une seule classe de la nation le choix de fonctionnaires mis par leurs fonctions en contact incessant avec toutes les classes. La nomination de l’ispravnik a été remise au gouverneur, les habitans y ont perdu une garantie plus illusoire que réelle. La police était jadis un des ressorts où les exactions et les abus de toute sorte étaient le plus fréquens parce qu’ils étaient le plus faciles. L’amélioration est grande aujourd’hui. Dans les villes, dans les capitales surtout, là où elle agit sous les regards de ses chefs, la police laisse peu à désirer. Depuis l’administration du général Trépof, Pétersbourg en particulier n’a plus, sons ce rapport, rien à envier à aucune capitale étrangère. Dans les petites villes, dans les campagnes, là où tout contrôle et tout recours sont malaisés, la police n’est pas encore à l’abri de tout reproche. Les paysans, les ouvriers, les petites gens, ont parfois à souffrir de l’arbitraire ou de la cupidité de l’ispravnik et de ses subordonnés. Dans un pays aussi vaste, il est naturellement difficile d’entretenir partout une bonne police. L’on ne peut sur ce point s’en fier entièrement aux communes de paysans; aussi certains grands propriétaires ont-ils tiré de là parti pour réclamer un droit de police domaniale qui leur rendrait pratiquement une des principales prérogatives dont les a dépouillés l’émancipation [23].

Aujourd’hui, comme au temps du servage, le contrôle de la police ordinaire s’exerce particulièrement au moyen des passeports. Le passeport conserve en Russie une importance qu’il n’a peut-être jamais eue en aucun pays de l’Occident; au dedans comme au dehors de l’empire, il rappelle sans cesse aux sujets du tsar la jalouse tutelle de l’administration. En Russie, le passeport sert au contrôle du fisc en même temps qu’à celui de la police. Avant l’émancipation, c’était un collier qui, en dehors du village seigneurial, ne quittait jamais le cou du serf, et portait en lettres authentiques le nom du maître. En devenant libres, les mougiks sont demeurés solidairement assujettis à l’impôt, et, à ce titre, l’état et le fisc ayant partout intérêt à les reconnaître, continuent à ne pas les laisser circuler sans l’ancien collier [24]. Dans un pays où le climat et les distances, où les mœurs agricoles et religieuses rendent chez toutes les classes les voyages si fréquens, l’obligation du passeport à l’intérieur est particulièrement vexatoire. Il semble que ni la police ni le fisc lui-même n’en retirent tous les avantages qu’ils en attendent. La sévérité des règlemens n’a jamais empêché le grand nombre de vagabonds ou coureurs (brodiaghi) parmi lesquels se recrutaient naguère les sectes les plus bizarres. La fabrication et la falsification des passeports a, de tout temps, été en Russie une industrie fort répandue, à ce point qu’au lieu d’aider les recherches de la justice, on a souvent vu les passeports les dérouter.

Le passeport russe n’est pas seulement une entrave à la libre circulation, aux affaires et aux plaisirs des habitans, c’est un obstacle au libre choix du domicile et de la profession, un obstacle au libre groupement de la population, selon le degré de productivité du sol. C’est à l’aide de ce lien, plombé par la police et marqué du sceau de l’état, que les communes rurales retiennent leurs membres dans leur sein et les attachent au sol. Sous des dehors modestes, l’abrogation des passeports obligatoires serait en Russie une réforme considérable; ce jour-là seulement le Russe, rentré en possession du droit d’aller et de venir, pourra se dire entièrement émancipé. Le besoin de modifier les règlemens en vigueur est reconnu de tous; plusieurs commissions ont été nommées dans ce dessein. Par malheur, cette question touche à la grande question de l’impôt direct et de la solidarité communale. Pour le fisc et les communes, le passeport est une arme contre les mauvais contribuables ; il sera difficile de les en dépouiller tant que le paysan demeurera soumis à des taxes solidaires. Aussi, loin d’affranchir toute la population de ce joug incommode, le projet de réforme maintient l’obligation du passeport pour les paysans et même pour la petite bourgeoisie, c’est-à-dire pour les classes populaires qui en souffrent le plus [25].

L’empereur Alexandre Ier , en cela l’imitateur de son ami Napoléon, avait pendant quelques années érigé la police en ministère spécial. L’empereur Nicolas fît mieux ; irrité de l’insurrection de décembre 1825, qui avait marqué son avènement, ce prince institut en 1826, à l’ombre même du trône impérial, une administration nouvelle, spécialement chargée de la police secrète. Ce fut la troisième section de la chancellerie impériale, aujourd’hui encore existante, aujourd’hui encore la plus haute autorité de l’empire. Sous ce nom modeste de troisième section, la police secrète forme un véritable ministère indépendant de tous les autres, et, à bien des égards, leur supérieur. Sous ce nom innocent fut rétablie et agrandie l’ancienne inquisition d’état, toute-puissante sous les prédécesseurs comme sous les successeurs de Pierre le Grand, et officiellement abolie par l’infortuné Pierre III.

Depuis cette création de l’empereur Nicolas, la Russie a constamment vécu sous une loi de sûreté générale. La troisième section est maîtresse d’arrêter, d’interner, de déporter, de faire disparaître qui bon lui semble. Les réformes de l’empereur Alexandre II semblaient devoir mettre fin au règne de la police secrète. Pendant une dizaine d’années le lustre de la troisième section parut terni à jamais; en 1866, l’attentat de l’étudiant Karakosof sur le tsar Alexandre rendit à l’institution favorite de l’empereur Nicolas tout son ancien éclat. La direction de la troisième section fut alors confiée au comte P. Schouvalof, depuis lors regardé comme l’homme le plus influent de l’empire, aujourd’hui ambassadeur à Londres et demain peut-être chancelier. C’est un signe en effet de l’état politique de la Russie qu’un des postes les plus considérables et les plus considérés est celui de chef de la police secrète, de chef des gendarmes. Le chef de la troisième section est d’ordinaire l’homme de confiance du souverain, il n’est pas surprenant qu’il puisse être employé dans les négociations diplomatiques les plus délicates, comme dans les affaires les plus intimes de la famille impériale [26].

Le chef de la troisième section est de droit membre du comité des ministres. Sous ses ordres est placé un corps d’officiers, le corps des gendarmes, qui en dehors du nom n’a rien de commun avec les gendarmes de France. Dans chaque chef-lieu de gouvernement, dans chaque ville de quelque importance, est un colonel ou un capitaine de gendarmerie, ne relevant que de la troisième section. Cet officier, dont la loi ne détermine ni ne limite les fonctions, porte un uniforme bleu clair le plus redouté, si ce n’est le plus respecté de tous en Russie. Ces hommes, d’ordinaire de bonne famille et de bonne éducation, devant lesquels aucun salon officiel ou privé n’est fermé, sont, au su de tous, délégués à la surveillance des autorités locales en même temps que des habitans de toutes classes. Ils ont à leur service des agens secrets, qui doivent les informer de tout ce qui se fait, se dit ou se pense autour d’eux. Ils ne doivent rien ignorer des hommes ni des choses, et, d’une extrémité à l’autre de l’empire, les rapports des gendarmes tiennent la troisième section au courant de tout ce qui peut intéresser sa sollicitude ou sa curiosité.

Dans la pensée de son fondateur, la troisième section devait redresser les torts que le public ignore, aussi bien que punir les crimes que la loi ne peut atteindre. Un jour, dit-on, que le chef des gendarmes demandait à l’empereur Nicolas des instructions, ce prince pour toute réponse lui remit son mouchoir, voulant dire sans doute que la mission de la nouvelle police était d’essuyer les larmes. Vraie ou fausse, cette anecdote semble une amère ironie. Ce rôle de providence des opprimés et de vengeresse des faibles, officiellement confié à la police secrète, la troisième section ne pouvait le remplir. Les gendarmes ont fait couler plus de larmes qu’ils n’en ont séché. Comme nos anciennes lettres de cachet également employées à la protection de l’honneur des familles et à la sécurité de l’état, l’intervention de la troisième section était parfois le prix de l’intrigue ou de l’argent. Tel ennemi personnel, tel galant séducteur, tel héritier pressé, a pu s’assurer le tout-puissant concours des officiers de gendarmerie. Les Russes, ceux du moins qui ont vécu sous l’empereur Nicolas, ont bien des anecdotes sur la troisième section. Au milieu de tous ces récits d’hommes ou de femmes soudainement disparus, la légende est difficile à distinguer de l’histoire. Ce que l’observateur peut voir partout, ce sont les effets pratiques de cette longue souveraineté de la police, ce sont les empreintes marquées par elle sur la société et le caractère russes.

La troisième section a nourri chez les Russes l’esprit de défiance et par suite l’esprit de frivolité. La crainte de se compromettre, qui corrompait toutes les relations sociales, a longtemps fait redouter du plus grand nombre les études, les conversations, les idées sérieuses. De là en grande partie la futilité d’une société obligée de ne rien dire pour être en sécurité, de là l’inertie intellectuelle ou l’apathie morale d’hommes contraints à ne pas trop s’intéresser à leur pays pour n’être pas en péril. Un des défauts le plus souvent reprochés au caractère slave, au caractère russe, appartient ainsi au régime politique. Sous le règne libérateur d’Alexandre II, l’esprit public est devenu plus libre et plus sérieux. L’on parle, l’on cause aujourd’hui en Russie, et ce n’est pas là le moindre signe de progrès des vingt dernières années. Au milieu de tout ce mouvement, en dépit des hardiesses de langage qui se rencontrent çà et là, l’on découvre encore bien des traces de l’ancienne timidité, de l’ancienne méfiance. J’en citerai comme exemple une anecdote qui m’était contée pour me prouver le contraire. « Vous vous imaginez peut-être qu’il y a chez nous peu de libertés de parole, me disait à Tiflis un Russe libéral et désireux de me faire apprécier sa patrie. Un jour un élève d’une des grandes écoles de l’état, parlant avec ses camarades des réformes d’Alexandre II, s’avisa de dire que le tsar n’était qu’un tailleur, voulant par là donner à entendre que l’empereur se plaisait trop à changer les uniformes militaires. Le propos, recueilli par la police, monta jusqu’aux oreilles du souverain ; l’imprudent jeune homme se vit mandé par ordre suprême au palais impérial, Les parens du coupable le voyaient déjà sur le chemin de la Sibérie. Quel fut son châtiment ? L’empereur lui fit remettre de sa part un uniforme tout neuf. » Le trait, si l’histoire est vraie, ne manquait pas d’esprit; c’était là une vengeance de souverain, mais la naïve admiration du narrateur était hors de proportion avec la railleuse générosité du monarque. « Voyez, me répétait-il, de quelle liberté nous jouissons ! Avoir appelé l’empereur un tailleur! ». Cela lui semblait une sorte de crime de lèse-majesté, et il me demandait si en France un tel forfait n’eût pas été puni d’un autre châtiment. Au milieu des mœurs nouvelles, chez ce peuple si heureux de respirer plus à l’aise, l’on sent encore ainsi ce qu’a d’inaccoutumé et de précaire cette liberté récente. Sous l’égide de la troisième section, il ne peut y avoir en effet qu’une liberté de tolérance.

L’administration russe n’a pas gagné à la surveillance de la troisième section tout le profit qu’en espérait l’empereur Nicolas. Bien payés et triés avec soin, les officiers de gendarmerie ont été parmi les fonctionnaires les plus probes de l’empire ; tout abus de la confiance mise en lui expose un gendarme à perdre son emploi. L’intégrité d’ordinaire maintenue dans ses rangs, ce corps d’élite n’a malheureusement pu l’introduire au même degré dans les administrations placées sous son contrôle, A dénoncer tous les abus commis autour d’eux, à réprimer tous les abus dénoncés, les gendarmes et la troisième section eussent eu trop à faire. Les officiers bleus se faisaient d’ordinaire pardonner leur rôle en détournant les yeux des menues peccadilles des fonctionnaires soumis à leur surveillance. Pour ces gardiens de la morale et de la sécurité publiques, c’était une besogne ingrate et sans gloire que de rechercher les taches de l’administration et de laver les souillures bureaucratiques. La troisième section réservait sa vigilance pour des offenses moins innocentes, pour des crimes dont la découverte faisait plus d’honneur à sa perspicacité; elle gardait ses sévérités pour les hommes dont les principes ou les aspirations menaçaient les maximes du gouvernement. Éventer des complots réels ou supposés, démasquer les libéraux et les révolutionnaires, surprendre la piste des sociétés secrètes, tel est encore le principal souci des gendarmes. Au lieu d’un rempart contre la corruption bureaucratique et l’arbitraire des fonctionnaires, la troisième section a été un obstacle de plus contre les idées et les libertés dont le triomphe eût seul pu arrêter la vénalité et les abus. La Russie a ainsi éprouvé l’insuffisance de tous les moyens bureaucratiques, de tous les procédés autoritaires, pour redresser les défauts séculaires de son administration. Impuissant à contrôler lui-même l’immense armée de ses fonctionnaires, le gouvernement impérial s’est décidé à réclamer l’aide de l’opinion publique, l’aide de la presse et des assemblées provinciales. La Russie d’Alexandre II essaie enfla de la décentralisation et des franchises locales.

Grâce à ces libertés naissantes, grâce au progrès même des mœurs publiques, le vaste champ de l’administration impériale a déjà été singulièrement assaini. Pour mesurer les résultats obtenus, il faut comparer la Russie d’Alexandre II à la Russie de Nicolas; pour rendre justice à la bureaucratie russe, il faut tourner les yeux au dehors, il faut comparer l’empire du tchine à son grand voisin d’Europe et d’Asie, à l’empire du bakchich, à la Turquie. Il suffit d’un tel rapprochement pour rendre à la Russie sa place dans la hiérarchie des états européens. En Turquie, la vénalité est universelle, impudente, naïve ; le bakchich accueille l’étranger à la douane et l’escorte partout à travers l’empire. Pour apprécier l’administration russe, il n’y a qu’à passer sous le régime des pachas turcs. Les défauts du tchinovnisme et la corruption officielle ne sont donc pas seuls responsables des échecs inattendus des armes du tsar. Pour l’administration civile ou militaire, la supériorité des Russes ne saurait être contestée; sans cette supériorité la Russie n’aurait pu poursuivre la guerre actuelle à travers les obstacles opposés à ses armées d’Europe et d’Asie par le sol, par le climat, par la ténacité ottomane.


ANATOLE LEROY-BEAULIEU.

  1. Voyez la Revue du 1er avril, du 15 mai, du Ier août, du 15 novembre, du 5 décembre 1876, du 1er janvier, du 15 juin et du 1er août 1877.
  2. Le Golos, suspendu pendant quelques semaines en punition de cet article.
  3. Sur l’armée et le système militaire de la Russie, voyez la Revue du 15 juin 1877.
  4. ………..

     Ot Permi de Tavridi,
    Ot finskikh khladnikh skal do plammennoï Kolkhidi, etc.,

    vers de Pouchkine.

  5. Le grand-duché de Finlande, qui est moins une province russe qu’un état annexé de l’empire, conserve une administration indépendante.
  6. Ces exemples sont textuels et pris au hasard dans un grand nombre.
  7. Voyez, sur la centralisation, les spirituelles lettres, écrites de Russie par M. de Molinari lors de l’émancipation des serfs (1860) et récemment réimprimées, 1re édit., p. 201-218.
  8. Voyez à ce sujet la Revue du 15 août 1873.
  9. Cette thèse de Herzen se rencontre par exemple dans le Peuple russe et le socialisme, p. 18. Kostomarof exprime des idées plus ou moins analogues dans ses études sur l’histoire nationale. L’éminent historien considère par exemple la période des apanages comme une manifestation spontanée des instincts fédéralistes du slave russe avant la domination moscovite.
  10. Sur cette administration, voyez, outre les nombreux historiens russes, les ouvrages de M. Tchitchérine : Oblastnyia Outchregdéniia Rossii v XVIIe veké et Opyty po istorii rousskago prava.
  11. Le conseil de l’empire (gosoudarstvenny sovêt) est souvent à l’étranger appelé conseil d’état. Cette dénomination serait excellente si elle n’avait l’inconvénient de prêter à une confusion. L’on sait en effet que les titres de conseiller d’état, conseiller d’état actuel figurent, dans le tableau des rangs de Pierre le Grand, parmi les degrés du tchine. Or un homme revêtu de ce titre purement honorifique de conseiller d’état (statski sovêtnik) ne fait nullement partie de ce qu’on appelle alors conseil d’état, de ce que nous nommons le conseil de l’empire; ces conseillers n’ont même pas le tchine, le rang nécessaire pour y entrer.
  12. Le conseil de l’empire est divisé en trois départemens, comptant chacun sept ou huit membres. Il y a en outre des membres ne siégeant qu’au plenum. Ces derniers sont au nombre d’une quarantaine, non compris les ministres, qui sont membres de droit.
  13. Les ministères, dont le nombre a plusieurs fois varié, sont aujourd’hui au nombre de 10 : 1° la cour ou maison de l’empereur, 2° les affaires étrangères, 3° l’intérieur, 4° les voies de communication, 5° les finances, 6° les domaines, 7° la justice, 8° l’instruction publique, 9° la guerre, 10° la marine.
  14. La nomenclature officielle distingue, parmi les provinces de l’empire, les gouvernemens proprement dits (goubernii) et les territoires ou régions (oblasty) qui n’ont pas encore une organisation complète ou gardent quelques institutions particulières. Le nombre des oblast, d’ordinaire situées aux extrémités de l’empire, va du reste en diminuant avec les progrès de la population et de la centralisation.
  15. Koursk a 2 millions d’habitans, Kief, Poltava, Tambof, Voronège, chacun près de 2,200,000.
  16. Le gouverneur de Moscou est appelé gouverneur-général, mais ce n’est là qu’un titre d’honneur accordé à la vieille capitale. Le gouverneur de Pétersbourg était naguère encore en possession du même titre.
  17. (Comitet semskikh povinoski.)
  18. Sur ce tableau des rangs, voyez, dans la Revue du 15 mai 1876, l’étude ayant pour titre : la Noblesse russe et le tchine.
  19. Les inconvéniens de ce système ont été très bien exposés par Nicolas Tourguenef au temps où le tchine était le plus en faveur. La Russie et les Russes, t. II, p. 16 à 25.
  20. Voyez à ce propos l’Histoire romaine de M. Dnruy, t. V, p. 250.
  21. Quand les plaintes contre un employé inférieur sont si justifiées qu’on ne saurait le maintenir à son poste, on se décide à le renvoyer; mais la sévérité va rarement jusqu’à lui refuser un certificat de bonne conduite qui lui permette de se replacer ailleurs. Voyez Golovatchef, Deciat lêt reform, p. 374 et suiv.
  22. M. de Molinari et M. Wallace donnent des exemples détaillé de cette manière de procéder.
  23. La réforme de la police a été mise à l’étude dans les deux dernières années; je ne sais même si l’organisation projetée n’est pas en voie d’application. L’on devait diminuer le nombre des commissaires ou agens de police dans les villes pour les augmenter ou les disséminer dans les campagnes, qui souvent aujourd’hui restent sans surveillance. Il était aussi question d’une garde de police devant servir à pied et à cheval et rappelant notre gendarmerie française.
  24. Voyez, dans la Revue du 13 décembre 1870, notre étude sur les Finances russes.
  25. L’on doit cependant observer qu’au point de vue fiscal le passeport a souvent des conséquences opposées à son but. La plupart des paysans quittent leur commune pour gagner ailleurs de quoi acquitter leur part d’impôt; leur refuser un passeport parce qu’ils sont en retard pour le paiement des taxes, c’est parfois, en les retenant dans une localité où leurs gains sont insuffisans, les mettre hors d’état d’acquitter ces taxes.
  26. Ces fonctions ont été successivement remplies par le conte Benckendorf, frère de la célèbre princesse Lieven, le comte, depuis prince Orlof, représentant de la Russie au congrès de Paris et père de l’ambassadeur actuel du tsar en France, le prince Vassili Dolgoroukof, le comte P. Schouvalof, et aujourd’hui enfin par le général Potapof. Sur le rôle de ces divers personnages, voyez Aus der Petersburger Gesellchaft von einem Russen, ouvrage anonyme récemment publié en français sous le titre de la Société russe par un Russe, dans une traduction malheureusement déshonorée par des fautes d’impression qui rendent la plupart des noms propres méconnaissables. (Paris, Maurice Dreyfous, 2 vol., 1877.)