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La Russie et les Russes/20

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La Russie et les Russes
Revue des Deux Mondes3e période, tome 28 (p. 384-420).
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L'EMPIRE DES TSARS
ET LES RUSSES

VI.
LE SELF-GOVERNMENT EN RUSSIE.

I.
LES ÉTATS PROVINCIAUX ET LE RÉGIME REPRÉSENTATIF DANS L’ADMINISTRATION LOCALE [1].

Dans ce monde plein de contradictions, au milieu d’une société si rompue aux inconséquences, rien n’est plus durement reproché aux gouvernemens comme aux individus que l’inconséquence et les contradictions. Les adversaires les plus décidés de la Russie lui eussent beaucoup pardonné si, dans sa politique orientale, la Russie avait toujours paru d’accord avec elle-même. « De quel droit, disait-on, l’empire autocratique ose-t-il s’arroger le glorieux rôle d’émancipateur ? A quel titre les ministres du tsar peuvent-ils exiger pour les Slaves chrétiens, sujets de la Porte, ce qu’ils n’ont garde d’accorder aux sujets slaves et chrétiens de la Russie ? Faut-il donc dire vérité en-deçà du Pruth et erreur au-delà ? Est-ce aux Cosaques d’apporter aux Bulgares les droits qu’ils ne possèdent pas eux-mêmes, ou la liberté et l’autonomie politiques doivent-elles être, aux mains d’un état absolutiste, un article d’exportation et l’objet de transactions aussi lucratives qu’immorales ? » L’administration intérieure de la Russie a ainsi singulièrement desservi sa diplomatie, l’une a tué l’autorité de l’autre. La Vistule a fait tort au Danube, et la Pologne a démenti la Bulgarie. Toutes les inspirations du gouvernement de Saint-Pétersbourg sont devenues suspectes, son libéralisme diplomatique a été regardé comme un masque, et le généreux et sincère enthousiasme de la nation russe en faveur de ses frères du Balkan a fait à la plupart des spectateurs l’effet d’une menteuse et hypocrite comédie [2].

L’Europe s’est peut-être trop étonnée, trop scandalisée, du contraste entre les paroles et les actes, entre les maximes et les procédés d’un gouvernement dont l’étranger ne mesure pas assez les difficultés. L’Europe a vu de la fourberie, a vu du cynisme, là où en réalité il y avait plus de naïveté et d’impuissance que de mauvaise foi. La Russie, de son côté, n’a été ni assez habile ni assez hardie pour effacer ou atténuer à temps chez elle les marques apparentes de son inconséquence. Au lieu d’enlever à ses adversaires du dehors les armes que leur fournissait telle ou telle des provinces soumises au sceptre du tsar, au lieu de s’attacher par quelques mesures de réparation à mériter les sympathies de tous, la Russie s’est plainte de l’injustice et des préjugés de l’Occident, sans s’apercevoir qu’elle-même avait la première encouragé ces injustices et ces préventions.

Tandis que, attentive aux défauts du régime russe, l’opinion européenne en devenait parfois indulgente à l’excès pour les vices du régime ottoman, les Russes, les regards fixés au-delà du Danube, s’étonnaient et se scandalisaient à leur tour des tiédeurs ou des antipathies de l’Occident. Ils s’indignaient d’entendre si souvent rapprocher et confondre dans un même dédain l’empire, encore jeune et comme adolescent, de Pierre le Grand et de Catherine et l’empire vieilli d’Abdul-Medjid et d’Abdul-Azis, d’entendre comparer, et non toujours à leur avantage, l’ordre régulier de la Russie, de son administration, de sa justice, de ses finances, au désordre permanent d’un état en banqueroute et d’une monarchie orientale en décadence. « Eh quoi ! disaient les Russes, peut-on sans ignorance ou sans mauvaise foi préférer la Sublime-Porte et le sérail à la cour du Palais-d’Hiver, les héritiers de Mahmoud à ceux de Catherine II, les pachas au fez rouge à nos gouverneurs, dont l’esprit et la culture sont aussi européens que l’uniforme ? Peut-on sans moquerie mettre en parallèle nos jurisconsultes et notre jury avec les mollahs et les cadis turcs, nos métropolites et notre clergé chrétien avec les ulémas et les derviches musulmans, nos universités et nos étudians avec les mektebs et les softas de Stamboul, nos soldats et nos Cosaques avec les rédifs et les bachi-bozouks qui massacrent les prisonniers et coupent en morceaux les blessés ? »

Dans tout rapprochement de ce genre, il entre en effet beaucoup d’ignorance et encore plus de parti pris et de paradoxe. Entre deux pays aussi différens, de semblables comparaisons ne sauraient rien prouver. Il serait injuste pour l’un comme pour l’autre de prétendre leur appliquer la même mesure. Si l’on s’obstine à les mettre tous deux en parallèle, l’on ne peut contester que le plus capable de civilisation et le plus capable de liberté soit celui des deux états qui par les origines, par l’histoire, par la religion, par les lettres et les sciences, par tous les élémens de la culture en un mot, se rapproche le plus des pays où la civilisation et la liberté ont le moins de peine à fleurir. Malgré sa puissante individualité, malgré d’anciennes et nombreuses divergences, la Russie est trop semblable à l’Europe occidentale, trop européenne, pour que tôt ou tard elle ne soit pas entièrement gagnée à l’esprit libéral de l’Europe moderne ; mais chez elle La liberté politique, déjà si difficile à asseoir en d’autres grands états, rencontre dans l’étendue et dans la structure intérieure de l’empire, dans les traditions du gouvernement, dans la centralisation administrative, dans l’ignorance populaire enfin, de multiples et singuliers obstacles. En Russie plus qu’ailleurs, la liberté ne saurait être que la dernière et plus laborieuse conquête d’un âge de rénovation.

Le self-government, l’autonomie, qu’elle revendique pour ses protégés du Balkan, la Russie ne les leur peut procurer qu’en les laissant en dehors des états du tsar, car sur son vaste territoire il n’y a place encore ni pour la liberté du citoyen., ni pour l’autonomie de la tribu ou de la nationalité. Ces biens qu’elle prétend apporter à autrui, il lui est malaisé de s’en emparer pour elle-même. Dans cette noble carrière de la liberté, la Russie est destinée à se voir devancer par des états qu’assurément l’on ne saurait mettre au-dessus dîme, par ces petits peuples d’Orient que l’on s’est trop habitué à regardé : comme ses auxiliaires ou ses vassaux. La plupart de ces minces états, nés d’hier et encore enfans, Roumanie, Grèce, Serbie, ont dépassé leur orgueilleuse patronne dans la liberté politique, et cela non qu’ils fussent plus civilisés ou mieux doués, mais parce qu’ils étaient plus compactes, plus homogènes, parce qu’ils étaient plus petits et que pour eux la voie était semée de moins de périls, ou les chutes moins dangereuses. Sur cette route, la Russie devra s’estimer heureuse si elle n’est pas encore distancée par ces Bulgares sans lois, sans traditions, sans organisation ni vie nationale, par ce peuple encore embryonnaire qu’elle prétend initier à la vie civile.

La Russie est ainsi faite qu’il lui est plus facile d’ouvrir aux autres les portes de la liberté que d’en franchir elle-même le seuil. Faut-il le regretter ? Oui, certes, pour la civilisation, pour le progrès de l’Europe et de l’Asie ; mais, si quelqu’un a le droit de le déplorer, ce ne sont pas ceux qui, aux bords de la Tamise, du Danube ou de la Seine, redoutent l’excessive expansion et le trop grand rayonnement de la puissance russe. Avec son immense territoire, avec la grandeur et la fécondité de sa population, avec tous ses moyens d’influence sur les petits peuples d’Orient qui lui sont rattachés par l’origine, la religion, la langue ou les mœurs, la Russie est privée du plus noble ascendant qui puisse subjuguer ou charmer les peuples modernes. Elle n’a point de modèle politique, point de libres institutions à présenter à l’admiration ou à l’imitation de ses protégés ; elle ne peut les soumettre à la plus dangereuse des fascinations, à la plus enchanteresse des séductions, celle des institutions et de la liberté. A ce grand empire, il manque l’aimant aujourd’hui le plus puissant, l’aimant qui en 1860, par exemple, attirait soudainement au Piémont de Victor-Emmanuel tous les petits états italiens. Aussi la Russie est-elle loin d’exercer sur les chrétiens, sur les Slaves même d’Orient, l’espèce d’attraction magnétique qu’on lui prête parfois. La Russie a les sympathies des Slaves du Balkan, et elle y a droit par ses efforts et ses sacrifices en leur faveur ; mais ces sympathies des Bulgares, des Serbes, des Monténégrins ne lui sont acquises qu’autant qu’ils voient en elle un rempart contre une domination détestée et le seul espoir ou la seule garantie de leur indépendance [3].

De ce qu’elle ne peut offrir à ses cliens du Balkan les séductions du self-government et le modèle des libertés civiles, s’ensuit-il que la Russie y ait renoncé pour elle-même, qu’elle s’en reconnaisse incapable, qu’elle n’ait rien fait pour s’en rendre digne ? Non, certes, toute son histoire, depuis Pierre te Grand et Catherine II, tout le règne actuel surtout, a été une lente et consciencieuse préparation à des destinées nouvelles que tous pressentent, sans que personne encore en puisse marquer l’heure. La Russie n’a pas de libertés politiques. Le tsar n’a point, comme le sultan, octroyé un beau jour à ses sujets un parlement et une constitution à l’occidentale. On ne saurait beaucoup le regretter, car ces savantes machines, importées toutes faites d’Angleterre ou d’Amérique, sont moins utiles que dangereuses là où le terrain n’est pas aplani pour elles et où les ouvriers ne sont pas dressés à les manier. La Russie n’a ni parlement ni ministère responsables, mais elle a reçu de son souverain ce qui seul peut la préparer à un parlement et rendre efficace une constitution, des tribunaux réguliers et des libertés provinciales et municipales.

C’est ce self-government local que nous voudrions étudier aujourd’hui dans les assemblées qui en sont le principal organe. L’on donne parfois en Europe une importance outrée aux manifestations irrégulières de l’esprit russe, aux sociétés secrètes, aux conjurations d’école, aux conspirations de jeunes gens et de jeunes filles. L’avenir politique de la Russie n’est pas là : il est moins dans cette présomptueuse agitation révolutionnaire qui ne remue pas le fond du peuple que dans les assemblées régulièrement élues où déjà sont représentées toutes les classes de la société russe et où les hommes les plus éclairés des différentes provinces s’initient modestement aux affaires publiques. Si humbles que nous semblent des institutions représentatives encore bornées aux intérêts locaux, la plupart des peuples du continent ont fait trop de chutes sur l’âpre chemin de la liberté pour avoir le droit de se montrer dédaigneux des timides commencemens d’autrui.


I

La guerre de Crimée avait aux yeux de la Russie, comme aux yeux de l’Europe, découvert les vices de l’administration impériale. A l’avènement de l’empereur Alexandre II, il était devenu manifeste pour tous qu’aucune réforme administrative n’était possible sans le secours et l’intervention des populations qui avaient si longtemps souffert de l’omnipotence des fonctionnaires. Le régime de l’empereur Nicolas avait assez montra que toutes les recettes des empiriques, toutes les panacées autoritaires du tchinovnisme et de la police, étaient hors d’état de guérir le mal invétéré de la corruption bureaucratique. Le gouvernement dut se décider à recourir au remède le plus simple, et pour les vieux tchinovniks le plus dangereux, au remède de la décentralisation et de la liberté. Reconnaissant son impuissance à tout mener, à tout décider, à tout contrôler des bords de la Neva, le gouvernement impérial voulut se décharger sur ses sujets, si longtemps administrés d’en haut, du soin des affaires locales. Les provinces et les villes, remises en possession du droit de s’administrer elles-mêmes, ont obtenu une représentation provinciale et municipale. Le régime représentatif s’est ainsi introduit dans l’empire autocratique : s’il est aujourd’hui borné aux intérêts locaux, il s’étendra un jour, avant la fin du siècle peut-être, aux intérêts généraux de l’empire. Une nouvelle guerre eût pu hâter ce dénoûment. Quel que soit le développement des libertés publiques en Russie, les franchises nouvellement accordées aux provinces et aux villes en seront le point de départ ; les formes actuelles du self-government local pourront même servir de type ou de modèle aux libertés politiques. C’est dire assez l’intérêt de cette expérimentation du régime représentatif sur un sol aussi neuf.

L’empereur Alexandre II n’est pas le premier qui ait voulu donner à la nation, aux villes et aux provinces, une part dans l’administration. Les inconvéniens de la centralisation étaient depuis longtemps ressentis ; depuis longtemps le gouvernement impérial avait réclamé pour ses fonctionnaires le concours et le contrôle des administrés. Dès avant la révolution française, la grande Catherine avait prétendu associer les populations à la gestion de leurs propres affaires. Chez aucun des peuples du continent, les droits des habitans vis-à-vis des fonctionnaires n’étaient plus étendus et mieux établis en droit, chez, aucun ils n’étaient plus restreints et moins reconnus dans la pratique.

L’omnipotence du tchinovnisme, institué par Pierre le Grand, avait des défauts trop manifestes pour échapper aux yeux de la femme qui corrigeait son œuvre en la continuant. Soit pour limiter le règne absolu de la bureaucratie, soit pour complaire à l’esprit libéral de son siècle, Catherine II attribua aux deux classes qu’elle venait d’organiser en corporation, à la noblesse dans les campagnes, à la bourgeoisie et aux marchands dans les villes, un rôle considérable dans l’administration aussi bien que dans la justice locale [4]. L’oukase de 1785 est, dans ses principaux traits, demeuré en vigueur jusqu’en 1864. C’était à la noblesse, au dvorianstvo, que la tsarine avait concédé les droits les plus importans. Ce n’était pas là une faveur due à des préjugés aristocratiques. Dans la Russie du servage, la noblesse était la seule classe civilisée, la seule européenne, presque la seule classe d’hommes libres. Pour l’investir de telles prérogatives, Catherine avait essayé de la constituer sur le modèle des noblesses de l’Occident. Les droits ainsi concédés aux gentilshommes de province étaient considérables, énormes même. Si le dvorianstvo eût tenu de son origine quelque force, quelque autorité propre, jamais l’autocratie ne se fût ainsi dépouillée à son profit [5]. Ces prérogatives étaient de deux sortes : les principaux fonctionnaires et juges locaux étaient à la nomination de la noblesse, et si les gouverneurs de province n’étaient pas désignés par elle, ils étaient placés sous son contrôle. Administration proprement dite, justice, police, finances, tout ce qui touchait les intérêts du district ou de la province était par la loi livré à l’ingérence de la noblesse [6]. C’était à elle de surveiller les actes des représentans du pouvoir, à elle de vérifier l’emploi des revenus de la province ; tous les fonctionnaires semblaient plus ou moins dans sa dépendance, elle nommait les uns, elle contrôlait les autres. Les habitudes de concussion et l’apathie intellectuelle des campagnes, le manque de cohésion et le manque d’esprit public de la classe investie de telles prérogatives, expliquent seuls comment la noblesse russe a pu demeurer trois quarts de siècle en possession de pareils droits sans aucun profit pour elle-même et pour le pays, sans aucun dommage pour la bureaucratie et la centralisation.

Ces droits si étendus, la noblesse ne les exerçait guère que pour la forme ; elle nommait les ispravniks, elle nommait les juges locaux ; mais elle ne gardait aucune autorité sur ses élus, qui restaient les employés de l’état et non les siens. Grâce à la débilité native de la classe qui en était chargée, la faculté de contrôle, inscrite dans la législation depuis Catherine II, était demeurée une pure fiction ; personne, fonctionnaire ou administré, ne se fût avisé de la prendre au sérieux. La noblesse se réunissait en assemblée périodique et solennelle ; elle élisait son bureau, elle choisissait des commissions pour recevoir les comptes du gouverneur, mais elle ne faisait entendre ni un mot de blâme, ni une parole d’indiscrète curiosité ; elle accomplissait avec savoir-vivre une sorte de formalité officielle, pour se séparer après des réceptions plus ou moins brillantes et des dîners plus ou moins nombreux, sans que ses séances aient inquiété ou rassuré personne.

C’était dans des assemblées réunies tous les trois ans que la noblesse de chaque gouvernement exerçait les importantes et illusoires prérogatives qu’elle tenait de la sagesse de Catherine II et du bon plaisir des successeurs de Catherine. Ces assemblées de la noblesse existent toujours et continuent à tenir des sessions régulières, bien que les nouvelles institutions provinciales en aient singulièrement réduit le rôle et la compétence au profit d’assemblées communes à toutes les classes. Pour être membre des assemblées de la noblesse, il ne suffit pas d’être noble, il faut en outre, aujourd’hui comme ayant l’émancipation, une double qualité : être propriétaire dans le district ou le gouvernement, et avoir un rang, un tchine civil ou militaire, ou, ce qui compte pour le tchine, un grade universitaire [7]. Dans ces assises de la noblesse russe devaient ainsi se retrouver les deux traits historiques, les deux faces apposées du dvorianine russe, à la fois fonctionnaire et propriétaire. Il y a pour les réunions de la noblesse un cens électoral fondé naguère sur le nombre de serfs, et aujourd’hui sur la valeur de la propriété ; mais ce cens, destiné à relever le seuil de ces assemblées, était singulièrement abaissé en faveur des tchinovniks et des hauts fonctionnaires. En outre, les assemblées de la noblesse n’avaient pas le droit de s’enquérir de la moralité des hommes qui entraient dans leur sein. Les employés, concussionnaires siégeaient ainsi au milieu des témoins et parfois des victimes de leurs prévarications. De tels spectacles n’étaient pas faits pour relever la dignité du premier ordre de l’état et l’autorité de ses assemblées.

Les réunions de la noblesse avaient jadis pour principal but la nomination des fonctionnaires et des magistrats dont le choix lui était réservé. Aujourd’hui ces assemblées n’ont presque plus d’objet pratique. Il ne reste à leur nomination que leur président ou maréchal de la noblesse (predvoditel dvorianstva) ; il ne reste à leur décision que des affaires d’une assez mince importance, comme la tutelle des nobles mineurs et la tenue des registres nobiliaires. Les gentilshommes propriétaires de chaque district n’en continuent pas moins à tenir leurs sessions périodiques, seulement ces assemblées du dvoritwtvo ne sont guère que des conférences d’amateurs ou de libres académies d’administration et d’économie politique. Si l’on n’y peut rien décider, on y peut tout discuter, car la loi autorise la noblesse à débattre dans ses assises tout ce qui touche de près ou de loin ses intérêts. Ce qui reste ainsi la première classe de l’état, c’est le droit de réunion, borné, il est vrai, à certaines époques et soumis à certaines formalités, mais garanti par la loi et sanctionné par les mœurs. Quelques-unes de ces assemblées usent largement de cette faculté, traitant solennellement les questions les plus importantes pour le pays et passant au crible de la critique les institutions de l’empire et les réformes de l’empereur. Dans une ou deux de ces assemblées, dans celle de Saint-Pétersbourg notamment, se sont fait jour des prétentions aristocratiques qui même dans un tel milieu peuvent étonner en Russie. Les grands propriétaires, qui dans ces réunions ont naturellement une influence prépondérante, y ont parfois montré quelques velléités de recouvrer certaines des prérogatives dont les a dépouillés l’émancipation. On a ainsi entendu réclamer pour la noblesse et la grande propriété la direction des campagnes et des affaires rurales, la nomination aux emplois judiciaires et administratifs de la commune, du canton, du district, en un mot le monopole de toute la vie provinciale [8]. En émettant de pareilles revendications, la noblesse et la grande propriété oubliaient le triste usage qu’elles ont fait si longtemps des droits et privilèges dont les avait investies Catherine II. Aujourd’hui comme avant l’émancipation, la noblesse est mal préparée au rôle que demande imprudemment pour elle une portion de ses membres. Elle a beau être la classe la plus civilisée, la plus instruite, la plus capable de la nation, elle manque d’hommes aptes à l’administration locale, ou si elle en possède, ces hommes sont d’ordinaire peu disposés à se dévouer aux modestes fonctions que l’on revendique pour eux. Comme les autres classes de la société russe, la noblesse a toujours montré peu de goût pour les fonctions gratuites ; cela seul empêcherait de donner à l’administration provinciale une constitution aristocratique.


II

En perdant le privilège de la propriété foncière, la noblesse russe devait perdre le monopole de l’administration locale. C’était là une des conséquences naturelles de l’émancipation. Aux assemblées composées exclusivement de la noblesse ont succédé des assemblées où sont représentés tous les détenteurs du sol et les anciens serfs à côté de leurs anciens maîtres. Ces nouveaux états provinciaux portent le nom de zemstvo, c’est-à-dire d’assemblés territoriales [9]. Le nom même indique la prépondérance qu’y conservent la terre et la propriété. Le zemstvo réunit dans son sein les diverses classes de la population encore séparées par l’organisation communale. Les représentans de la noblesse et de la propriété individuelle s’y mêlent aux représentans des paysans et de la propriété collective ; les villes y ont leur place à côté des campagnes. A l’inverse de la commune et de la volost rurales, dont le cadre étroit ne contient qu’une seule classe, le zemstvo les embrasse toutes ; c’est le centre où toutes se rencontrent et se doivent concerter pour leurs intérêts communs. Cette réunion des diverses classes en une seule assemblée est le caractère le plus marquant et le plus nouveau des zemslvos russes [10].

Pour rencontrer rien d’analogue chez ce peuple si longtemps divisé par la loi et les mœurs en compartimens isolés, en catégories sociales, il faut remonter jusqu’à l’ancienne Moscovie, jusqu’à cette zemstkaia douma des XVIe et XVIIe siècles que certains Russes comparent non sans quelque exagération aux états généraux de l’ancienne monarchie française [11]. Dans le zemstvo de district, les représentans des diverses classes sont appelés à délibérer en commun ; mais chaque classe a ses représentans distincts. A cet égard, les nouveaux états provinciaux de la Russie rappellent certains de nos états provinciaux de l’ancien régime. Les membres du zemstvo se partagent en trois catégories : les élus des villes, les élus des communes de paysans, les élus des propriétaires fonciers [12]. La répartition des sièges entre ces trois groupes d’habitans doit être proportionnelle à leur force numérique ou mieux à leur fortune immobilière. Dans un pays aussi agricole et rural que l’est encore la Russie, la prépondérance est naturellement aux classes rurales ; les députés des villes choisis par les marchands et les propriétaires urbains sont de beaucoup les moins nombreux.

Les délégués des paysans sont les élus d’une sorte de suffrage universel, mais d’un suffrage universel à trois ou quatre degrés. Les électeurs au zemstvo de district sont désignés par les assemblées de volost ou de bailliage, qui elles-mêmes sont nommées par les assemblées communales composées de tous les chefs de famille [13]. Ces électeurs (vyborchichiki) se réunissent, par circonscription de justice de paix, en assemblée électorale, et là, en présence du juge, ils procèdent au choix de leurs députés (glasnye). Les paysans sont maîtres de prendre leurs délégués dans leur propre sein, ou parmi les propriétaires, les prêtres du district, sans que ni propriétaires ni prêtres aient le droit d’assister aux assemblées électorales des moujiks. Pour les propriétaires à titre personnel, le mode d’élection au zemstvo est en partie calqué sur le mode d’élection aux assemblées de la noblesse. La grande différence c’est que le droit de vote aux nouvelles assemblées appartient à la propriété seule indépendamment de la naissance ou du tchine. Nobles, fonctionnaires ou marchands sont à cet égard confondus dans la même catégorie, dans le groupe des propriétaires fonciers, bien que la prépondérance du nombre y demeure d’ordinaire à la noblesse, qui jusqu’à l’émancipation, avait seule droit à la propriété territoriale. Le cens électoral, uniquement fondé sur la propriété foncière, varie naturellement selon la situation des provinces et la richesse du sol ; dans les fertiles contrées de la terre noire, il est d’environ 200 ou 300 hectares ; dans les lointaines régions de l’est ou du nord, il est beaucoup plus élevé. Tous les propriétaires possédant en propre le minimum de terre déterminé par le cens sont électeurs de droit. Les autres n’ont qu’un vote collectif ; ils nomment entre eux un nombre d’électeurs proportionnel à l’étendue totale de leurs terres réunies. Les femmes, les mineurs, les absens peuvent aussi prendre part aux élections par des fondés de pouvoir. Tous les électeurs ainsi désignés sont réunis en assemblée électorale, sous la présidence du maréchal de la noblesse du district. Un propriétaire peut avoir deux voix, l’une personnelle, l’autre comme fondé de pouvoir d’autrui. L’assemblée, qui vérifie elle-même le mandat de ses membres, ne peut durer plus de trois jours.

Les propriétaires du district ont en moyenne de 20 à 30 députés à nommer pour le zemstvo de district. Tout électeur est éligible. Au lieu de voter par section ou par liste, on met successivement aux voix, d’ordinaire suivant l’ordre alphabétique, le nom de chacun des membres de l’assemblée électorale. Ce scrutin sur chaque nom revient à un scrutin par élimination. L’avantage de ce système est de prêter moins à l’intrigue, son défaut de livrer beaucoup au hasard. Dans des assemblées où le nombre des votans n’est souvent que deux ou trois fois supérieur au nombre des délégués à choisir, l’ordre dans lequel les noms sont mis aux voix n’est pas toujours sans influence sur le résultat du vote. Au début, comme il y a beaucoup de sièges à donner, les électeurs, qui pour la plupart sont en même temps candidats, se montrent faciles ; leurs exigences croissent avec le chiffre même des noms admis. Les derniers sur la liste, voulant ménager leurs propres chances, deviennent moins accommodans pour autrui. Vers la fin au contraire, quand il reste encore un bon nombre de places vacantes, il se fait souvent un revirement dans le sens de l’indulgence.

L’empressement des propriétaires aux assemblées électorales et aux séances des zemstvos varie du reste singulièrement selon les régions et les époques. Il arrive parfois que le nombre des électeurs qui se rendent au scrutin, au lieu de dépasser le nombre des députés à désigner, lui reste inférieur. Dans ce cas, les électeurs présens n’ont qu’à se donner mutuellement leurs voix, ou mieux ils n’ont qu’à se proclamer élus, car la loi a eu la singulière prévoyance de décider qu’en pareille rencontre tous les électeurs présens seraient élus du fait seul de leur assistance à l’assemblée électorale.

Ces zemstvos de district, ainsi composés des représentans de trois classes différentes, ont une physionomie tout autre que les assemblées provinciales de l’occident de l’Europe. On y voit figurer, à côté les uns des autres, les marchands enrichis des villes, les grands propriétaires des campagnes et les paysans des villages. Le moujik ne nomme pas seulement à ces assemblées des députés de son choix, d’ordinaire le moujik y entre lui-même avec sa longue barbe, ses mains calleuses et son long caftan, avec son ignorance, ses préjugés et ses notions pratiques. On rencontre souvent encore dans ces assemblées des membres entièrement illettrés, et parfois l’ancien serf y siège à côté de l’ancien seigneur qui l’a fait fouetter. A cet égard, ces élections par classes donnent des résultats plus démocratiques que ne le feraient des élections sans distinction de classe, comme en réclament certains démocrates. Le système actuellement en vigueur peut seul assurer aux villageois, aux paysans, une représentation directe.

Chez un peuple moins sage, moins conservateur par caractère, moins respectueux des vieux usages par tradition, une si prompte élévation des affranchis de la glèbe au niveau de leur maître de la veille eût pu avoir de réels inconvéniens. En tout autre pays, cette juxtaposition d’hommes si différens par les idées et l’éducation, ce mode de représentation par catégories, par classes sociales, ayant des intérêts aussi divers, ne serait probablement point sans péril. En Russie, les diverses classes ont pu avoir des représentans distincts dans la même assemblée, sans que dans ces réunions il y ait encore rien eu qui ressemblai à une lutte de classes. L’avenir montrera si un tel mode d’élection ne compromet point la paix sociale, et si la Russie pourra toujours échapper au naturel antagonisme du seigneur et du paysan, du burine et du moujik, de la propriété individuelle et de la propriété commune. En tout cas, tant que ces deux modes de propriété subsistent côte à côte et se partagent à peu près le sol, il semble difficile que chacun d’eux n’ait point aux états provinciaux ses représentans particuliers. Le dualisme de la représentation rurale n’est guère qu’une des conséquences du dualisme de la propriété foncière [14] Une des raisons qui font régner la paix dans ces assemblées composées d’élémens si hétérogènes, c’est que les deux classes les plus importantes, les propriétaires et les paysans, s’y tiennent en équilibre, ou mieux que la prépondérance y appartient d’ordinaire à la classe la plus cultivée, aux propriétaires. La composition des zemstvos de district varie naturellement suivant les régions et suivant la répartition des terres entre la noblesse et les communes, entre l’un et l’autre mode de tenure du sol. A prendre l’ensemble des assemblées territoriales dans toute la Russie, la majorité y appartient aux propriétaires qui à eux seuls forment près de la moitié du total des membres, les paysans et les habitans des villes formant le reste [15]. Les zemstvos des grands gouvernemens du nord-est, tels que Viatka, Perm, où la noblesse n’a jamais pu prendre racine et où les propriétaires nobles sont en infime minorité, sont encore les seuls où la majorité demeure aux paysans.

Dans les provinces du centre, au contraire, non-seulement les délégués des moujiks sont en moindre nombre, mais il n’est pas rare de voir les paysans des communes choisir pour leurs représentans de petits propriétaires du voisinage. La prépondérance de la noblesse dans les zemstvos ne tient pas uniquement au nombre de ses représentans, mais à leur supériorité d’instruction et de culture. Le moujik reconnaît volontiers la suprématie intellectuelle du barine qui siège près de lui, il est encore plein de déférence pour son ancien maître. Cette déférence du paysan est même un des argumens que l’on a fait valoir en faveur des élections sans distinction de classes. Quoique l’esprit pratique et l’expérience de ces modestes villageois ne soient pas inutiles à ces petits parlemens de province, les orateurs habituels et les leaders des zemstvos sortent toujours des rangs des propriétaires. La noblesse a donc d’autant moins à se plaindre de la constitution actuelle des assemblées provinciales qu’elle y jouit jusqu’ici d’une prédominance incontestée, fondée à la fois sur la loi et sur les mœurs.

La loi qui, dans les zemstvos, réunit la noblesse aux autres classes, lui confère dans ces assemblées mêmes un important privilège. La présidence des états provinciaux appartient de droit à son maréchal (predvoditel) élu dans chaque district par l’assemblée de la noblesse. Les fonctions présidentielles seraient à l’élection, comme elles devront l’être un jour, que la présidence passe rait rarement en d’autres mains. Le maréchal de la noblesse est d’ordinaire l’homme le plus considérable de son district ou de son gouvernement. L’empereur Alexandre II a, dans la seconde moitié de son règne, élargi encore le rôle de ces predvoditel, en leur attribuant la présidence du conseil de l’instruction publique, la présidence du conseil de révision, et enfin la présidence de l’administration de district pour les affaires des paysans. Dans toutes les sphères où le gouvernement fait appel au concours des habitans, le premier rang appartient ainsi à la noblesse représentée par son chef élu. Les attributions du maréchal de la noblesse sont devenues si multiples que dans ces dernières années plusieurs zemstvos de district ont décidé de lui allouer une indemnité pécuniaire, un traitement. Dans un pays où l’on a peu le goût des fonctions gratuites, l’opinion a peu d’objections contre un tel mode de rémunération. La question est de savoir sur quels fonds cette allocation devrait être prélevée. Le predvoditel exerçant la plupart de ses fonctions à titre de chef de la noblesse locale, certains Russes pensent que, s’il a besoin d’un traitement, c’est moins au zemstvo qu’à l’assemblée de la noblesse de le lui servir.

La prépondérance de la noblesse est plus grande encore dans les zemstvos de gouvernement que dans les zemstvos de district. Les premiers sont en effet élus par les derniers, et la classe qui possède le plus d’influence dans ceux-ci est naturellement en majorité dans ceux-là. L’assemblée provinciale n’est que la réunion des délégués des diverses assemblées de district de la province. Chaque zemstvo de district est représenté au zemstvo du gouvernement par un certain nombre de ses membres, sept ou huit en moyenne. Comme les goubernies russes comprennent en général huit, dix, douze districts, les états provinciaux se trouvent ainsi composés de 60, 80, parfois 100 délégués. Les élections pour le zemstvo de gouvernement se font par tête et non par ordre. Chacun des membres de l’assemblée de district, propriétaire, paysan ou marchand, est éligible ; mais d’ordinaire la plupart des élus appartiennent à la première catégorie. Le paysan se soucie peu de ces fonctions qui sont demeurées gratuites ; il laisse volontiers y nommer des propriétaires qu’il en juge plus capables que lui-même. Parmi les membres des zemstvos de gouvernement, il n’est pas rare de voir figurer des hommes connus pour avoir été autrefois les adversaires de l’émancipation, tant les serfs affranchis sont encore exempts de haine ou de rancune à l’égard des hommes qui furent leurs maîtres. Si dans la plupart de ces assemblées quelques moujiks siègent au milieu des gentilshommes de la province, ils le doivent au libéralisme ou à la générosité des propriétaires, qui sont souvent d’autant plus heureux de faire montre de leurs idées libérales que leur influence réelle en a moins à souffrir. Le zemstvo de gouvernement est présidé par le maréchal de la noblesse de la goubernie, tout comme le zemstvo de district par le maréchal de la noblesse du district. Chacune de ces deux assemblées possède depuis qu’elle existe (1864) ce que nos conseils généraux français n’ont obtenu qu’en 1871, une commission de permanence appelée zemskaïa ouprava, qui prend une part importante à l’administration locale. En Russie, cette commission n’est renouvelée que tous les trois ans, ce qui, d’après certains esprits, la rend trop indépendante du zemstvo qui la nomme. Le président en est élu ; mais il doit être confirmé par le ministre de l’intérieur. Comme en Belgique, les membres de la commission permanente reçoivent d’ordinaire une indemnité dont le taux est fixé par l’assemblée. Cette rétribution s’élève à environ 1,500 ou 2,000 roubles. Ce nouvel exemple montre combien le principe démocratique de la rémunération de tous les services est dès le premier jour entré dans les idées et les mœurs russes. Les membres des zemstvos seraient peut-être tentés de s’allouer eux aussi une indemnité, si le législateur ne le leur avait interdit. La loi ne leur défend point, il est vrai, de réclamer une rémunération, mais en ce cas ils ne peuvent rien recevoir que des électeurs qui les nomment et non de l’assemblée dont ils font partie. N’étant pas rétribués, les membres des zemstvos ne se croient point toujours obligés à une grande exactitude. Plusieurs assemblées provinciales ont à se plaindre de l’incurie et de l’indifférence des hommes qui ont l’honneur d’en faire partie. Pour être valables, les décisions du zemstvo n’ont besoin d’être prises qu’en présence d’un tiers des membres, et il arrive encore parfois qu’une assemblée n’est pas en nombre pour délibérer.

Tous les gouvernemens de l’empire n’ont pas été dotés à la fois des nouveaux états provinciaux. En fait de réformes et d’institutions, on ne procède pas en Russie comme ailleurs par mesures uniformes, étendues un même jour à toutes les parties du territoire. Le gouvernement impérial reste maître de la distribution comme de l’introduction des réformes que sa main répand sur l’empire, il les applique là où bon lui semble. Dans un état aussi vaste et aussi complexe, il n’en saurait guère être autrement. Cette méthode a un précieux avantage, elle permet d’éprouver en un champ restreint les institutions nouvelles et de ne les étendre à tout l’empire qu’après en avoir vu l’effet dans les provinces les mieux préparées. Aujourd’hui qu’après une quinzaine d’années les zemstvos semblent s’être acclimatés sur le sol russe, le moment paraît venu d’en accorder le ? bénéfice à toutes les parties du territoire, à toute la Russie d’Europe au moins. Pendant plusieurs années, il n’y a eu que 29 ou 30 gouvernemens de la Grande et de la Petite-Russie à jouir des bienfaits de ce self-governement local. Il y en a, croyons-nous, 35 aujourd’hui [16]. Il reste cependant, en dehors même de l’ancien royaume de Pologne, une quinzaine de gouvernemens dénués de ces utiles institutions ; ce sont pour la plupart des provinces frontières, c’est-à-dire les moins russes par la nationalité ou les traditions. Ces contrées, telles que les anciennes provinces lithuaniennes ou polonaises, sont précisément celles qui souffrent le plus de l’arbitraire bureaucratique et de la centralisation pétersbourgeoise [17]. Au moment ou ils viennent d’achever une guerre de libération en faveur des Slaves du Balkan, le tsar et le peuple russe ne sauraient toujours oublier que dans les limites mêmes de l’empire, il y a de vastes pays slaves, auxquels la Russie est maîtresse de donner ou de restituer une part de ces libertés qu’elle réclame pour les sujets d’autrui. Les ressentimens du passé semblent, il est vrai, faire obstacle à cette œuvre de réparation, mais, quelles qu’en soient les difficultés, une pareille œuvre est assurément moins malaisée que la tâche entreprise par la Russie au-delà du Danube, et, pour être moins coûteuse, elle ne serait ni moins profitable à l’empire, ni moins honorable à son souverain.


III

Les droits naguère enlevés aux assemblées de la noblesse n’ont pas été transférés intégralement aux nouvelles assemblées territoriales. A ne regarder que le texte de la loi, la Russie de l’empereur Alexandre II aurait reculé dans la voie des libertés locales. En réalité, il n’en est rien ; si le gouvernement n’a concédé aux états provinciaux que des attributions notablement restreintes, c’est qu’il ne voulait point leur faire an cadeau purement nominal, et qu’il savait aux zemstvos la volonté et la capacité d’user des droits qui leur étaient accordés. Le souverain ne peut plus aujourd’hui faire du libéralisme théorique dans la législation, en maintenant intact dans la pratique le règne de l’arbitraire, le pouvoir ne saurait plus retenir en fait tout ce qu’il abandonne en droit. Les prérogatives des états provinciaux ont beau demeurer sur quelques points inférieures aux anciennes prérogatives des assemblées de la noblesse, elles n’en restent pas moins encore considérables. Et d’abord chaque zemstvo de district ou de gouvernement jouit de la personnalité civile ; il est maître de posséder, d’acquérir, d’hériter et de recevoir des legs. Ensuite la compétence des zemstvos ne se borne pas à l’administration proprement dite, elle touche à la justice par la nomination des juges de paix, qui est remise à ces assemblées ; elle s’étend à l’enseignement, à l’assistance publique, à l’agriculture, au commerce, à l’industrie ; elle embrasse en un mot tous les intérêts moraux et matériels des provinces.

Ces multiples attributions sont communes au zemstvo de district et au zemstvo de gouvernement. D’une manière générale, le premier est chargé de tout ce qui regarde la circonscription du district ou arrondissement, le second de tout ce qui concerne la province, la goubernie entière. L’un, par exemple, répartit les taxes entre les différens districts du gouvernement, l’autre entre les diverses communes de l’arrondissement ; l’un a le soin des routes provinciales, l’autre le soin des chemins de district. Le zemstvo de gouvernement exerce en plus une sorte de droit de contrôle sur les zemstvos inférieurs ; il peut leur donner des instructions que ces derniers sont tenus d’exécuter. Par leurs fonctions, les assemblées de district correspondent plutôt à nos conseils généraux qu’à nos conseils d’arrondissement, bien que pour la population, si ce n’est pour l’étendue, le district, l’ouiezd russe se rapproche davantage de l’arrondissement français [18]. Ces assemblées territoriales forment comme deux conseils généraux superposés et issus l’un de l’autre. On aurait quelque chose d’analogue en France si, au-dessus de nos départemens, on établissait des circonscriptions plus vastes, avec un conseil régional ou provincial composé de délégués des conseils généraux actuels.

Les zemstvos du premier et du second degré n’ont régulièrement qu’une session annuelle dont la durée ne doit pas excéder vingt jours pour les assemblées de gouvernement, quinze jours pour les assemblées de district. Une fois l’an, l’assemblée peut en outre, avec l’autorisation du gouverneur, tenir une réunion extraordinaire. Dans l’intervalle des sessions, toutes les affaires sont confiées à la commission permanente, à l’ouprava, qui, étant nommée pour trois ans comme l’assemblée même dont elle émane, s’empare d’autant plus fréquemment de la direction des affaires que l’incurie ou la faiblesse du zemstvo la rend plus indépendante. Cette ouprava a des pouvoirs plus étendus que les commissions analogues de nos conseils généraux ; elle ne se contente pas d’exécuter ou de faire exécuter les décisions de l’assemblée ; elle gère pour celle-ci, conduit les opérations financières du zemstvo, étudie toutes les affaires et prépare tous les projets qui doivent être discutés aux sessions annuelles. C’est en quelque sorte le ministère de ces petits parlemens provinciaux. A l’aide de cette ouprava, que nous retrouverons dans les municipalités urbaines, la Russie paraît avoir tenté d’acclimater chez elle le système d’administration collective en usage dans tant de pays de l’Europe et de l’Amérique, système que la première révolution a vainement essayé d’implanter en France, et qui, malgré ses succès dans la plupart des états où il est en vigueur, a depuis cette infructueuse expérience gardé chez nous mauvaise réputation.

Avec des assemblées électives pourvues d’aussi larges attributions, avec ce comité permanent à leurs côtés, il semble que l’autorité des fonctionnaires doive être singulièrement réduite, et la bureaucratie dépouillée de son ancienne omnipotence. Il est loin d’en être encore tout à fait ainsi : la centralisation n’a pas reçu des nouveaux états provinciaux toutes les atteintes dont elle paraissait menacée. La loi, et à son défaut les mœurs administratives et les interprétations de la loi, ont conservé aux représentans de la couronne une bonne part de leur puissance sur la vie locale. Le tchinovnisme a su retenir dans ses mains beaucoup des pouvoirs qui semblaient transférés aux assemblées élues.

Et d’abord la loi détermine elle-même un grand nombre de mesures que les états provinciaux ne peuvent mettre à exécution sans l’aveu du gouverneur ; il en est ainsi par exemple de tout remaniement des routes provinciales, ainsi de tout accroissement des taxes locales, c’est-à-dire des mesures qui se présentent le plus fréquemment devant ces assemblées. Pour d’autres décisions, la sanction du gouverneur ne suffit plus, il faut au zemstvo la confirmation du ministère de l’intérieur ; ainsi en est-il par exemple des principaux impôts ou des gros emprunts. Les affaires importantes ne sont pas les seules soumises à de pareilles restrictions, les seules exposées à de tels retards. Toutes les décisions des états provinciaux doivent être immédiatement communiquées au gouverneur qui vis-à-vis de ces assemblées possède un droit de veto suspensif. Le gouverneur doit répondre dans les huit jours ; s’il fait opposition, le zemstvo est obligé à une nouvelle délibération. Cette fois le vote de l’assemblée est définitif, mais il reste au gouverneur le droit d’en arrêter l’exécution en en référant au ministre. C’est devant le sénat, c’est-à-dire devant la plus haute autorité judiciaire de l’empire, que doivent être portés les différends entre les fonctionnaires de la couronne et les états provinciaux ; c’est le sénat qui tranche définitivement le débat. L’on ne saurait blâmer la loi qui confie ce rôle d’arbitre à la haute cour de justice, si les cas de conflits étaient plus strictement limités et si la plupart des affaires dévolues au zemstvo n’avaient besoin d’une prompte solution.

Comme toutes les décisions des états provinciaux peuvent être arrêtées par le veto du gouverneur et que ces assemblées n’ont régulièrement qu’une session annuelle, ’l’administration est maîtresse de retarder d’une année au moins l’exécution de toute mesure qui n’est, pas à son gré. A cet égard, rien ne limite la volonté des fonctionnaires impériaux : la loi les érige en juges des votes du zemstvo en déclarant le gouverneur libre de s’opposer à toute résolution qui lui paraît contraire aux vrais intérêts de l’empire. Il suffirait d’une formule aussi vague pour mettre les états provinciaux dans la dépendance du bon vouloir des fonctionnaires. Par une sorte d’interversion des rôles, les assemblées territoriales, qui semblaient créées pour contrôler la bureaucratie et le tchinovisme, se trouvent ainsi placées sous la tutelle de l’administration. Les états provinciaux ne sont même pas entièrement assurés de la force que donnent aux assemblées délibérantes la publicité et l’appui de l’opinion ; les débats des zemstvos sont publics ; mais les comptes-rendus des séances ne peuvent être publiés qu’avec l’approbation du gouverneur. Si la parole est libre, elle ne peut sortir de l’enceinte du zemstvo qu’en se courbant sous le joug de la censure.

Le plus grand obstacle à l’activité des zemstvos n’est pourtant point l’étroitesse de ces restrictions légales. Le droit de veto est un de ceux dont gouverneur ou souverain ne saurait user et abuser sans cesse, on le garde naturellement pour les grandes occasions. Si les tshinovniks se plaisent parfois à entraver l’œuvre des zemstvos, c’est le plus souvent moins par une opposition formelle aux décisions de l’assemblée que par mauvais vouloir ou apathie dans leur exécution. Les états provinciaux ne disposent, en effet, d’aucun moyen de faire exécuter les mesures qu’ils ont le droit de voter ; ils n’ont d’autres organes, d’autres agens que les agens et les organes du pouvoir central. Pour l’exécution de la plupart de leurs décisions, ils restent ainsi dans l’entière dépendance du gouverneur de la province [19]. Ce n’est point encore là le principal embarras des zemstvos. Il est des fonctionnaires assez soucieux, du bien public pour leur prêter un loyal concours ; mais alors même qu’elles sont sincèrement, secondées par les représentans de l’autorité centrale, les assemblées territoriales voient se dresser devant elles une barrière plus haute, plus difficile encore à surmonter : c’est le budget, c’est le manque de ressources, le manque de fonds.

Il y a une fâcheuse disproportion entre les obligations imposées aux zemstvos et les ressources mises à leur disposition. Leur sphère d’action, qui embrasse tous les intérêts locaux, est beaucoup plus étendue que leurs moyens d’action. La loi attribue aux états provinciaux une part des contributions foncières, mais cette contribution provinciale (zemskiî sbor) est notoirement insuffisante. Un grand nombre des taxes locales, autrefois payées en nature, avaient été converties en impôts de l’état ; le trésor a continué à les percevoir après l’érection des nouvelles assemblées territoriales, il a même dépouillé ces dernières d’une partie des contributions abandonnées auparavant à l’administration locale. Dès leur naissance les zemstvos semblaient ainsi condamnés à végéter dans l’indigence et l’inaction. En entrant en fonctions, ils ne disposaient que de ressources dérisoires. Dans beaucoup de cas, les revenus qui leur étaient affectés couvraient à peine la moitié des charges qui leur étaient imposées. Dans nombre de provinces, en effet, les frais d’administration s’élevaient annuellement à 80,000 ou 100,000 roubles, et le revenu oscillait entre 40,000 et 50,000 roubles. C’est sous les tristes auspices du déficit qu’a dû débuter le nouveau self-government.

Pour affranchir les assemblées provinciales des embarras d’une telle pénurie, il eût fallu que l’état leur eût pu concéder une part de ses revenus, sauf à se décharger sur elles de certaines de ses obligations. Il y a, semble-t-il, plusieurs taxes dont la perception se ferait plus économiquement et plus moralement par les zemstvos que par le trésor ; il y a même plusieurs services dont les états provinciaux s’acquitteraient mieux et à moins de frais que l’administration centrale. La pratique des dernières années permet d’en citer des exemples qui paraissent des preuves. Quelques zemstvos, entre autres ceux de Novgorod et de Saratof, qui comptent l’un et l’autre parmi les plus actifs, ont obtenu de l’état le service des postes dans l’intérieur de la province ; ils ont en peu de temps réalisé sur ce chapitre de notables économies [20]. En leur donnant ainsi les moyens d’être utiles, l’état rendrait aux assemblées territoriales les sympathies de l’opinion.

Aujourd’hui la sphère d’action des zemstvos est trop étendue pour leurs ressources, ou plutôt leurs ressources sont trop bornées pour leurs besoins. Dès leurs débuts, les assemblées provinciales n’ont pu faire face à leurs charges qu’en créant de nouveaux impôts. Cette nécessité seule devait singulièrement ébranler la popularité des institutions nouvelles. Les zemstvos tiennent de la loi le droit de créer des taxes à leur profit, mais dans la pratique ce droit est limité par les charges des contribuables d’un côté, par le veto du gouverneur de l’autre. Les états provinciaux, trouvant la propriété foncière déjà trop imposée, voulurent frapper la richesse mobilière, le commerce et l’industrie, qui en Russie sont encore notablement moins imposés que l’agriculture. Les marchands des villes, dont les représentans sont en minorité dans les assemblées territoriales, obtinrent l’appui de l’état contre la majorité rurale des zemstvos. Un oukase de 1867 a fixé au quart de l’impôt perçu au profit du trésor le maximum des taxes auxquelles les zemstvos peuvent assujettir les licences et patentes commerciales ou industrielles.

Les états provinciaux ont ainsi été obligés de retomber sur la propriété foncière, qui doit comme par le passé fournir la plus grande partie des contributions provinciales. Cette nécessite a naturellement refroidi l’ardeur progressive des deux classes agricoles qui dominent dans ces assemblées. Le paysan, qui souvent plie déjà sous le double faix de la capitation et des redevances de rachat [21], est peu soucieux de se laisser imposer un fardeau de surcroît. Comment en pourrait-il être autrement, alors que dans nombre de contrées le revenu normal de la terre est sensiblement inférieur à ses charges annuelles ? Le propriétaire de son côté, le pomêchtchik, bien que d’ordinaire plus épargné par l’impôt, se ressent souvent encore de l’émancipation qui l’a privé des bras de ses serfs ; il répugne à se laisser taxer tout seul pour des dépenses dont en général le paysan profite plus que lui. La classe qui aurait le moins de peine à porter des charges, nouvelles est en effet la moins intéressée à fournir au zemstvo des ressources qui pour une bonne part sont employées à l’instruction populaire ou à l’assistance publique. Marchands des villes, propriétaires individuels, paysans des communes, les trois catégories de contribuables représentés aux états provinciaux, ont souvent ainsi reculé devant la crainte d’augmenter démesurément ou inutilement leurs charges. De tels soucis refrènent la passion des réformes et bornent les projets d’amélioration. Dans les zemstvos des provinces les moins favorisées, l’indifférence et l’apathie sont ainsi nées de l’accablement et de l’impuissance. Le découragement n’a heureusement pas été général. Les provinces les plus riches ou les moins affaissées sous le joug de l’impôt ont à force de courage su se créer des ressources. Dans ces dernières années, avant que la guerre d’Orient vînt troubler toutes les relations économiques, les revenus de la plupart des zemstvos croissaient d’une manière assez rapide. Vers 1865, au début de l’institution, les recettes réunies des vingt-neuf ou trente gouvernemens alors en possession d’assemblées territoriales atteignaient à peine 5 millions de roubles ; en 1868 elles montaient déjà à 14 millions 1/2, ayant presque triplé en trois ans. En 1872 le total de ces budgets provinciaux montait, pour trente-deux gouvernemens, à 19 millions de roubles, en 1873 il dépassait 21 millions, en 1874 il approchait de 23 millions de roubles, et cette constante progression s’est, croyons-nous, maintenue dans les années suivantes [22].

La contribution foncière est naturellement la principale ressource des zemstvos. La propriété non bâtie leur fournissait à elle seule les trois quarts de leurs revenus, un peu moins de 17 millions de roubles en 1874. La propriété bâtie donnait un peu plus de 3 millions, dont la moitié retombait encore sur les campagnes ; les licences et patentes rendaient un peu moins. En outre des taxes levées à leur profit, certains zemstvos possèdent quelques ressources accessoires, intérêts de fonds placés, fermage de terres ou revenus d’immeubles, auxquels s’ajoutent quelques recettes diverses et les reliquats d’exercices clos. Ceci explique comment en 1874, par exemple, le budget de leurs recettes s’élevait à 25,800,000 roubles, alors que le rendement des impôts était resté au-dessous de 23 millions.

Parmi les zemstvos, le plus riche était, dans ces dernières années, celui de Perm, dont le budget annuel dépassait 2 millions de roubles ; le plus pauvre était celui d’Olonets, dont les recettes annuelles descendaient au-dessous de 300,000 roubles. Moscou ne venait qu’au quatrième ou cinquième rang avec un peu plus d’un million, et Pétersbourg demeurait fort en arrière avec moins de 650,000 roubles. On voit combien varient ces budgets, qui ne semblent pas toujours en rapport avec la population ou la richesse naturelle des provinces [23]. Il est à noter aussi que certaines des assemblées territoriales, surtout dans la région du nord-ouest, ont de grandes difficultés à faire rentrer les impôts qui leur reviennent. Le zemstvo de Pétersbourg est du nombre, et, dans quelques districts de ce gouvernement, les arriérés, en s’accumulant, ont parfois dépassé 100 pour 100 du revenu.

C’est la contribution foncière qui fournit aux zemstvos la plus grande partie de leurs ressources ; on se demande naturellement comment se distribuent les charges entre les deux classes dominantes du zemstvo, et entre les deux modes de propriétés personnifiés dans ces deux classes. La répartition des taxes entre les paysans des communes et les propriétaires à titre individuel varie beaucoup suivant les régions et les provîntes. Dans la plupart des gouvernemens, la propriété communale reste encore plus imposée que la propriété personnelle et héréditaire. Des 17 millions de roubles fournis en 1875 à la caisse des zemstvos par les immeubles non bâtis, la plus grande moitié, 9 millions 1/2, était payée par les paysans, qui pourtant ne possédaient guère quel© tiers des terres imposées, soit 75 millions de déciatines [24]. La propriété individuelle, les terres de l’état et des apanages de la famille impériale, qui couvraient ensemble plus de 126 millions de déciatines, ne payaient qu’une contribution d’un peu plus de 7 millions.

A ne prendre que les chiffres et la surface des terres soumises à la taxe, il y aurait là une énorme disproportion, les zemstvos feraient porter double charge à la classe la plus pauvre, aux paysans, au profit de leur ancien seigneur, au profit surtout de la couronne. Cette choquante anomalie ne s’explique pas seulement par la prépondérance de la noblesse dans la plupart des assemblées provinciales, elle s’explique aussi en partie par la nature et la qualité des immeubles imposés. En règle générale, les terres des paysans sont des terres arables, partout en culture régulière ; les biens de la noblesse et surtout les biens de l’état comprennent au contraire des forêts, des landes, des marécages, de vastes terrains improductifs. On comprend que ces derniers soient moins lourdement frappés que les champs fertiles du moujik. Dans les provinces du nord, où le sol est pauvre et la population rare, les grands domaines ont même souvent peine à acquitter les faibles impôts dont ils sont frappés. Là où les contributions provinciales sont souvent arriérées, la majeure partie de cet arriéré tombe fréquemment sur les grands domaines et les grands propriétaires. Ainsi en est-il par exemple dans les districts de Peterhof, de Schlusselbourg, de Novaïa-Ladoga, de Tsarskoé-Sélo du gouvernement de Pétersbourg [25]. Dans les riches terres noires du sud en effet les propriétés peuvent être imposées proportionnellement à leur étendue et à leur valeur ; dans le nord, au contraire, où faute de fertilité ou faute d’habitans, le sol n’a souvent par lui-même aucune valeur, il n’en saurait être de même. Ainsi s’explique comment dans le gouvernement de Perm, par exemple, les paysans acquittent à eux seuls plus de la moitié de la contribution foncière, bien que sur 30 millions de déciatines soumises à l’impôt ils en possèdent à peine 6 millions. Là où la propriété individuelle et la propriété communale sont mieux partagées, la proportion des charges s’équilibre ou se renverse avec le rendement même des terres. Dans le gouvernement de Tauride, par exemple, les paysans émancipés qui possèdent plus de 5 millions de déciatines ne sont taxés par le zemstvo qu’à 256,000 roubles, tandis que les 3,400,000 déciatines de terres non communales paient 307,000 roubles.

Dans les années qui ont précédé la dernière guerre, le taux moyen des contributions provinciales était d’environ 8 kopeks par déciatine sur l’ensemble des terres soumises à l’impôt ; pour les biens des paysans, la moyenne s’élevait à plus de 12 kopeks par déciatine [26]. Ces taxes provinciales seraient légères, elles pourraient même aisément être accrues, si elles ne s’ajoutaient à des impôts déjà lourds et parfois écrasans.

Il n’y a par malheur qu’un petit nombre de provinces où, comme dans le gouvernement de Riazan, la contribution foncière soit assise sur le revenu du sol. Dans la plupart des gouvernemens, les terres sont seulement rangées en plusieurs catégories soumises à un impôt gradué. On sait qu’il n’y a pas encore de cadastre en Russie ; le royaume de Pologne et les provinces baltiques sont seuls à posséder quelque chose d’analogue. Les zemstvos, dont la contribution foncière est la principale ressource, ont presque partout entrepris un travail d’évaluation et de classification des terres, qui pourra servir de base à un cadastre général du territoire. L’état n’aurait guère pour cela qu’à centraliser les travaux des zemstvos et à les diriger selon des règles uniformes [27]. En préparant le cadastre de l’immense empire, les zemstvos rendent un service inappréciable à ses finances et à son agriculture, car sans cadastre les propriétaires ne peuvent tirer un grand parti des banques foncières et des emprunts hypothécaires, et sans cadastre il ne saurait y avoir d’impôt foncier régulier.


IV

Les dépenses des zemstvos se répartissent naturellement en deux catégories, les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives. Les premières, imposées par la loi, sont pour la plupart irréductibles, et le plus souvent aussi improductives ; elles absorbent le plus clair du revenu des états provinciaux les moins riches. Les dépenses obligatoires comprennent, entre autres services, les frais de l’administration locale et des justices de paix, l’entretien des stations et des chevaux de poste, des bureaux et des dépôts de recrutement, des locaux pour les officiers de police et aussi le chauffage et l’éclairage des casernes, etc. Cette catégorie de dépenses s’est trouvée soudainement et démesurément agrandie par la guerre d’Orient. Les nouvelles lois militaires font en effet peser sur les zemstvos une partie du fardeau des conflits armés [28]. L’équipement du dernier ban de la milice, la fourniture des chevaux et du train, le casernement, l’indemnité des officiers et des médecins, en un mot presque tous les frais de la mobilisation sont laissés par l’état à la charge des provinces. A cela vient s’ajouter l’obligation d’assister les femmes et les enfans des hommes de la réserve rappelés au service et les familles des soldats demeurés sur le champ de bataille. Ce sont là de lourds sacrifices exigés du patriotisme des zemstvos.

Dans plusieurs gouvernemens on évalue à près d’un million de roubles les frais de la mise sur pied de la milice, et comme le plus souvent cette somme égale ou dépasse le total de leurs revenus annuels, les provinces n’y sauraient faire face qu’au moyen d’emprunts ou d’avances du trésor. Bien qu’il n’y ait eu qu’une mobilisation partielle, la glorieuse campagne des Russes sur le Danube et le Balkan a, surtout dans les provinces voisines du théâtre de la guerre, entraîné les assemblées provinciales à bien des dépenses extraordinaires sans compensation pour les intérêts locaux. Dans plusieurs gouvernemens, le zèle du patriotisme a poussé les zemstvos à prendre sur eux-mêmes des charges que ne leur imposait aucune loi, à former des ambulances ou à voter des subsides pour les sociétés de secours aux blessés, à participer aux souscriptions pour la flotte volontaire en cas de lutte avec la Grande-Bretagne [29]. La guerre, qui grossit leurs dépenses en même temps qu’elle restreint leurs ressources, va laisser dans beaucoup de ces budgets provinciaux des traces que la paix sera longue à effacer. La progression normale des recettes en va être arrêtée pendant plusieurs années et l’équilibre des finances locales en peut être pour longtemps troublé. La guerre entreprise pour les libertés des Slaves du Balkan peut ainsi avoir un fâcheux contre-coup sur le récent et encore novice self-government provincial des libérateurs de la Bulgarie.

Cette cause de perturbation est d’autant plus à regretter que les finances des zemstvos semblaient en voie de progrès. Les dépenses obligatoires, qui d’abord absorbaient la plus grande partie des revenus provinciaux, n’en prenaient plus guère que la moitié [30]. Les dépenses facultatives, en général les plus productives, bénéficiaient de crédits de plus en plus considérables. L’augmentation la plus forte portait sur les deux chapitres les plus utiles aux classes populaires, l’instruction publique d’un côté, le service sanitaire et médical de l’autre. Pour l’instruction, les allocations provinciales s’étaient élevées de moins de 1 million de roubles en 1869, à près de 2 millions en 1872, à plus de 3 millions en 1875. Le premier usage que les provinces ont fait du droit de se taxer elles-mêmes a été en faveur de l’enseignement du peuple. De tels efforts font honneur à une nation. Ce qui n’est pas moins digne de remarque, c’est que de tous les zemstvos celui qui à cet égard occupe le premier rang est le zemstvo du gouvernement de Vïatka, qui par exception est en grande majorité composé de paysans. Cette assemblée de moujiks consacrait dès 1875 plus de 300,000 roubles, soit un cinquième environ de ses ressources, à l’instruction du peuple. Il y a quelque chose d’encourageant pour l’avenir de la Russie à voir ces paysans, souvent eux-mêmes entièrement dénués d’instruction, s’imposer librement pour en donner à leurs enfans. Dans certaines provinces, on compte par centaines les écoles primaires ainsi fondées et entretenues par les zemstvos. Souvent même les états provinciaux ont devancé le gouvernement central dans la création d’écoles normales primaires. L’état a ainsi trouvé dans les assemblées territoriales un généreux concours pour l’œuvre de l’instruction populaire [31]. Le zèle civilisateur, quelquefois un peu emphatique, un peu déclamatoire de certains zemstvos, a été jusqu’à mettre à l’étude la question de l’enseignement obligatoire : plusieurs de ces assemblées ont même par un vote adopté le principe de l’obligation avant d’avoir assez d’écoles pour y recevoir tous les enfans.

Après l’esprit, le corps, après l’instruction populaire, la santé du peuple. Le service sanitaire a partagé avec l’enseignement primaire l’attention et les préférences des états provinciaux. Cette préférence s’explique, et se justifie aisément. On sait quel est sous ce rude climat le régime de la masse de la population, quels ravages exercent, dans les villages surtout, les maladies et les épidémies, secondées par l’ignorance, les superstitions ou les préjugés du moujik. La brièveté de la vie moyenne, grâce à l’effrayante mortalité parmi les enfans, est une des plaies économiques de la Russie, puisqu’en renouvelant trop rapidement les générations, cette mortalité y accroît démesurément la proportion des âges improductifs aux âges productifs [32]. Les zemstvos se sont courageusement attaqués à ce mal ; ils ont fait du service sanitaire un de leurs principaux soucis. Dans les provinces, où le devin et le sorcier étaient le seul conseil et le seul secours des malades, les assemblées territoriales ont fait de la médecine un service public et gratuit. Non contens d’établir des hôpitaux et des pharmacies, les états provinciaux entretiennent à leurs frais dans les divers districts des médecins qui ont chacun leur circonscription, où ils sont obligés de faire des tournées régulières. En 1868, ce service médical et sanitaire ne coûtait encore aux zemstvos que 1,200,000 roubles, en 1874 il absorbait déjà 3 millions 1/2 de roubles. Perm et Viatka consacrent annuellement à la santé publique chacun près de 500,000 roubles. Si les institutions et les mesures administratives pouvaient en quelques années transformer les mœurs, ou s’il était aussi facile d’encourager l’hygiène que la médecine, les zemstvos auraient par là rendu à leur pays un inappréciable service.

Une chose m’a d’abord surpris dans ces budgets provinciaux, c’est l’exiguïté ou la modicité relative des crédits affectés aux routes et chemins. Ces crédits, bien qu’eux aussi en notable accroissement, ne montaient encore vers 1875 qu’à 2 millions et 1/2 de roubles, c’est-à-dire à un peu moins de 10 pour 100 du budget total des zemstvos (près de 26 millions). Dans un pays où les moyens de communication, routes et ponts, sont si défectueux et si nécessaires, comment s’expliquer d’aussi faibles allocations ? C’est que, malgré leurs besoins de routes et de débouchés pour leur agriculture, la plupart des provinces ont des besoins encore plus urgens. L’état moral et intellectuel, l’état économique du peuple, ont contraint le zemstvo à se charger de soins ailleurs confiés ou abandonnés à l’initiative privée. Le service médical n’est pas le seul de cette sorte. Héritières d’une administration habituée à tout faire, préposées à la direction de contrées que la double tutelle du servage et de la centralisation avait dressées à l’indifférence et à l’apathie, chargées des intérêts d’un peuple qui souvent n’avait même pas conscience de ses propres besoins, les assemblées territoriales ont été obligées de prendre à leur compte ce rôle de providence, partout convoité, et presque partout si mal joué par la centralisation et la bureaucratie.

Service sanitaire et assistance publique, service de prévoyance pour les approvisionnemens et greniers d’abondance, mesures contre les épidémies et les épizooties, tout ce qui touche aux intérêts publics ou privés des provinces et des campagnes retombe sur les états provinciaux. L’assistance publique leur coûtait dans les dernières années près de 2 millions de roubles, en outre des 2 millions et 1/2 consacrés au service médical. C’est encore là un chapitre que la guerre est en train de grossir démesurément. La double campagne des Russes en Europe et en Asie a préparé à la bienfaisance administrative un innombrable contingent de malades, de blessés, d’estropiés, de veuves et d’orphelins.

Une autre obligation des zemstvos est d’assurer l’alimentation publique, c’est là une tradition ou un legs du servage. Aujourd’hui comme avant l’émancipation, chaque commune doit avoir ses greniers de réserve et le zemstvo de district doit veiller à ce que les paysans ne laissent pas ces greniers vides. En outre chaque assemblée provinciale doit avoir un fonds spécial d’approvisionnement destiné à fournir des subsides ou des avances aux communes des paysans dans les années de mauvaises récoltes. Toutes ces minutieuses précautions n’empêchent pas la sécheresse du climat et l’insuffisance de l’agriculture d’amener de fréquentes disettes dans les fertiles provinces du sud, et ces disettes de tourner parfois en famines contre lesquelles la charité légale est impuissante. On se rappelle encore la désastreuse famine de Samara qui, un ou deux ans avant la dernière guerre, a donné aux bords du Volga le spectacle de souffrances que l’on aurait cru désormais impossibles en Europe. Au milieu même de la dernière campagne, le grand gouvernement de Kazan était à son tour frappé de disette, et le zemstvo de la province calculait que, pour nourrir la population pendant l’hiver et lui fournir les grains nécessaires à ses semailles, il faudrait une somme de près de 2 millions de roubles, tandis que les réserves disponibles du zemstvo ne montaient qu’à 265,000 roubles. Aujourd’hui la plupart des états provinciaux puisent dans leurs fonds d’approvisionnement pour soulager les plus cruelles misères de la guerre, en sorte qu’en cas de disette ces assemblées se trouveraient prises au dépourvu.

S’ils n’ont pu mettre les provinces à l’abri des disettes ou de la famine, les zemstvos ont mieux su défendre le paysan et l’agriculture contre un autre fléau non moins redoutable aux Russes, contre l’incendie. On sait quels sont les ravages habituels du feu, du coq rouge comme disent les Russes, dans les villes, et surtout dans les villages de bois de la Russie. Chaque été, on peut compter deux ou trois mille incendies ; pour une seule année, pour 1874 par exemple, les relevés officiels évaluaient à près de 60 millions de roubles, c’est-à-dire à près de 200 millions de francs, les pertes subies de ce chef par la Russie. C’est là un lourd impôt annuel prélevé par les flammes sur le peuple et l’agriculture russes. Toutes les mesures de précaution sont infructueuses ; c’est en vain que dans les villages russes les maisons voisines sont isolées les unes des autres et les deux côtés de la rue toujours séparés par de larges espaces, de façon que, si un côté brûle, l’autre reste indemne. C’est en vain que dans ces villages il est durant l’été interdit aux paysans de faire du feu dans leur izba, de façon que chaque ménage est obligé de faire sa cuisine dans une sorte de four en terre creusé au milieu de la rue ou de la place du village. Toutes les mesures préventives ne font que réduire le champ du fléau ; il fallait avant tout assurer le paysan contre les ravages d’un mal qu’on ne pouvait toujours prévenir. Or dans les campagnes on ne saurait compter sur le secours des compagnies d’assurance ordinaires ; les risques sont trop élevés pour les compagnies, le paysan est trop pauvre ou trop imprévoyant pour s’assurer à grands frais. Contre un fléau aussi général, aussi terrible, aussi prompt, la liberté et l’initiative privées fussent demeurées longtemps impuissantes. Qu’ont fait les états provinciaux ? Ils ont établi dans les campagnes des assurances mutuelles obligatoires.

En un tel pays, avec le moujik russe, c’était là le seul moyen pratique. Les primes d’assurance sont fixées par les zemstvos et perçues à leur profit comme une taxe supplémentaire ; sous le régime de la communauté des terres et des impôts solidaires, un tel procédé, au lieu de répugner aux habitudes du paysan, s’accommodait aisément à ses idées et à ses mœurs. Ces assurances obligatoires, encore toutes récentes, sont un réel bienfait pour la Russie ; malheureusement les dommages sont si grands, si fréquens, que les zemstvos ont beau élever le taux des primes, ils ne peuvent entièrement indemniser les victimes. C’est à la prévoyance des règlemens, à la vigilance des autorités, à la prudence des habitans, de diminuer le nombre et l’intensité des sinistres.

A cette brève revue des travaux des zemstvos, il faut ajouter dans certaines provinces l’introduction de caisses d’épargne, l’entretien d’une poste locale, l’ouverture de nouvelles routes ou de nouveaux chemins de fer. D’après ce tableau, on ne saurait dire que les états provinciaux soient demeurés inactifs ou inutiles ; ils ont fait, croyons-nous, tout ce que leur permettaient leurs ressources bornées. Et quel a été le principal souci de ces assemblées où dominent presque partout les propriétaires et la noblesse ? C’est avant tout le bien-être et le progrès des classes populaires. Les zemstvos ont pris soin de l’intelligence du moujik par l’instruction, de sa santé par l’assistance médicale, de sa maison, de son izba, par les assurances mutuelles. La même inspiration se retrouve dans toutes les œuvres de ces assemblées territoriales. Grâce à elles, les impôts en nature, les corvées et prestations, dont le fardeau pesait-uniquement sur les classes taillables et corvéables, ont, sous la forme de taxes immobilières, été répartis sur toutes les classes. Les zemstvos ont posé les bases de l’impôt foncier que l’état devra substituer un jour à l’impôt de capitation sur les paysans, et lorsque dans les cercles du gouvernement on a agité la question de la réforme de l’impôt direct, les états provinciaux se sont unanimement prononcés pour l’assujettissement de toutes les classes de la société à l’impôt. Dans ces assemblées, où l’élément populaire est en minorité par le nombre, l’esprit d’équité du siècle et l’esprit démocratique de la nation se sont ainsi hautement manifestés.

V

Pour qui récapitule tout ce qu’avec d’aussi pauvres moyens ils ont accompli ou tenté en mains d’une douzaine d’années, il semble que les zemstvos doivent être entourés d’une légitime popularité. A vrai dire, il n’en est rien. Les états provinciaux avaient à leur naissance excité les plus hautes espérances, des espérances démesurées qui ont rapidement donné lieu à de profondes déceptions. L’un des motifs de ce revirement de l’opinion a été précisément l’exagération de la première confiance, la témérité des illusions ou des rêves fondés sur les nouvelles franchises provinciales. L’opinion a été d’autant plus exigeante vis-à-vis des zemstvos qu’elle en attendait davantage. L’esprit des peuples, l’esprit russe en particulier, est prompt à escompter l’avenir et prompt au découragement. Tout joyeux des nouvelles et larges perspectives que leur ouvrait le self-government provincial, le public et la presse y croyaient découvrir un horizon illimité de liberté et de prospérité. Les yeux éblouis n’apercevaient pas les bornes, pourtant trop visibles, imposées d’avance à cette libre administration par les habitudes du pouvoir et les mœurs du pays, par la routine administrative, par la pénurie financière.

L’erreur a été vite découverte, les limites tracées à l’activité des zemtsvos ont été d’autant plus promptement atteintes que ces limites ont été resserrées et rétrécies. Les états provinciaux, nous ne saurions l’oublier, ont eu le malheur de voir le jour à l’époque où, comme prise de lassitude et effrayée de son œuvre, l’énergie libérale du gouvernement réformateur commençait à pencher vers son déclin. Les zemstvos ouvraient leurs assises peu de temps après la déplorable insurrection de Pologne, peu de temps avant le mystérieux attentat de Karakosof, qui rendait à la police et à la IIIe section son ancien ascendant [33]. Il n’en eût pas été ainsi, l’administration ou la loi ne leur eussent imposé aucune entrave, que les zemstvos n’auraient encore pu remplir toutes les promesses des prophètes libéraux de 1860.

Ce que l’opinion attendait de ces assemblées territoriales, ce n’était rien moins qu’une complète transformation, une aisée et rapide métamorphose de l’empire, comme si les institutions avaient pour renouveler les peuples une sorte de vertu magique. Cette erreur est trop commune et trop naturelle pour la reprocher aux Russes. Comme bien d’autres peuples, ils avaient oublié qu’avant de donner tous leurs fruits, il faut que les institutions et les libertés s’acclimatent et s’enracinent. A un engoûment excessif a succédé dans l’opinion un dénigrement souvent outré. La vérité est qu’au milieu des traditions bureaucratiques, sous le poids des lisières dont ils sont embarrassés, devant la pénurie d’argent qui les arrêtait, les zemstvos ont à peu près donné au pays tout ce qu’un esprit sobre en pouvait espérer.

Le temps n’est pas encore bien loin où j’entendais de ces Russes, aujourd’hui si dédaigneux de leurs institutions locales, s’enorgueillir de leurs états provinciaux et s’en parer fièrement vis-à-vis de l’Occident, se vantant d’avoir suivi une meilleure voie que la plupart des peuples de l’Europe, se félicitant d’être entrés dans la liberté par la vie locale, par les franchises provinciales et municipales. « Grâce à Dieu et au tsar, me disaient-ils, nous n’avons pas, comme vous autres Français, débuté par des constitutions, par des chambres et des ministères responsables, par des libertés politiques, c’est-à-dire le plus souvent par la licence et les révolutions. Heureusement pour nous, notre gouvernement n’a pas écouté notre impatience. Alexandre II ne s’est pas laissé séduire par notre noblesse, qui, en dédommagement de l’émancipation de ses serfs, réclamait une charte. Nous n’avons pas comme vous, comme vos voisins d’Espagne ou d’Italie, passé d’un coup, sauté d’un bond, du régime le plus autoritaire à un régime de discussion, de division et d’énervement gouvernemental. Si nous avons pris la route la plus longue, nous avons pris la plus sûre. Nous marchons pas à pas pour avancer sans reculs ni chutes, allant du petit au grand, du simple au complexe, de la province et de la municipalité à l’état. Nous procédons logiquement, organiquement, comme la nature même. Vous nous trouvez arriérés et contens de peu parce que nous ne possédons encore que des franchises locales ; en réalité, nous sommes plus avancés que vous. Avec cette méthode, nous ferons plus de besogne en vingt ans de gouvernement régulier que vous en un siècle de révolutions ; Vous raillez nos humbles libertés, nos modestes constructions qui sortent à peine de terre ; laissez-nous faire, nous prenons notre temps, nous commençons notre maison par le bas, nous creusons lentement nos fondations au lieu d’élever, comme vous, à la hâte un rapide et fragile échafaudage, toujours abattu et toujours à recommencer. Ne méprisez point notre lenteur : sur les fondemens que nous posons aujourd’hui, nous assoirons un édifice plus solide et plus haut que toutes vos frêles constructions, trop dépourvues de base pour demeurer longtemps debout. »

En dehors des cercles officiels, il y aurait aujourd’hui peu de Russes à tenir un pareil langage. Ce n’est point que cette thèse n’ait du vrai, c’est qu’elle est incomplète et prête aisément à l’illusion parce qu’elle n’exprime qu’une moitié de la vérité. Certes, en fait de liberté et de self-government comme en toutes choses, le mieux est de commencer par le commencement, de ne pas trop se hâter au début du chemin, de peur de ne pouvoir achever la route ou de tomber d’épuisement en arrivant au but. Le plus sage est de ne point forcer son pas, de marcher, non de courir, mais à la condition de ne point s’arrêter et s’endormir en route. Il n’est pas douteux que les libertés politiques et les chartes constitutionnelles ne soient fragiles, caduques, chancelantes, sans solidité, et sans efficacité, si elles ne s’appuient sur les libertés locales, sur les franchises municipales et provinciales. Il n’est guère moins certain que les franchises locales ne sauraient être entières, respectées de tous et assurées contre toutes menaces, si elles ne sont défendues par les libertés politiques. L’expérience l’a montré : en Russie comme ailleurs, l’on ne saurait longtemps avoir la liberté en bas et l’arbitraire en haut, pas plus que l’on ne saurait longtemps avoir la liberté en haut et l’absolutisme bureaucratique en bas. Le self-government local peut avoir moins de peine à s’acclimater, peut fleurir plus vite à l’abri d’un pouvoir fort et incontesté, mais il ne faut pas que l’ombre qui le protège l’étouffé ou en arrêté la croissance. Tant que le contrôle des gouvernés est entièrement exclu du domaine politique et législatif, c’est une illusion que d’espérer dans la sphère administrative le triomphe complet du régime représentatif et le règne indépendant des assemblées élues ; le régime du bon plaisir maintenu dans les hautes régions du gouvernement débordera toujours plus ou moins hors des limites qui lui auront été tracées. Les libertés locales demeureront ouvertes à l’intervention des fonctionnaires de la couronne, accessibles à toutes les volontés du pouvoir qui plane au-dessus d’elles. En un mot, s’il importe de donner à la liberté et au self-government de profondes et solides fondations, c’est à la condition de ne s’en pas tenir aux fondations ou au sous-sol et d’achever la maison, car sans les étages supérieurs et sans le toit qui les met à couvert de la pluie ou du soleil, le sous-sol et le rez-de-chaussée ne sauraient guère être habitables.

Tout corps délibérant est porté à dépasser ses pouvoirs. Presque partout et surtout peut-être dans les pays encore étrangers ou mal initiés aux libertés politiques, le self-government local est tenté de sortir de ses limites légales et d’empiéter sur l’administration centrale, sur le domaine politique. Le gouvernement russe n’ignorait pas cette tendance, il n’a rien négligé pour enfermer les nouveaux états provinciaux dans l’étroite enceinte des affaires locales et pour clore toutes les ouvertures par lesquelles ces assemblées eussent pu essayer d’en sortir. Le droit de pétition, le plus élémentaire et le plus humble des droits qui puissent être reconnus à un peuple ou à des corps délibérans, le droit de déposer des vœux au pied du trône a été refusé aux assemblées territoriales, ou, s’il leur a été concédé, il a été rigoureusement borné aux intérêts locaux, et les zemstvos russes n’ont pas eu comme nos conseils généraux français besoin de se faire souvent remémorer la loi par les représentans du gouvernement. Lorsque dans la naïve ferveur de leurs premières années, un ou deux zemstvos firent mine de porter leurs regards au-delà de l’horizon provincial, le pouvoir central les rappela sévèrement à leur spécialité et à la modestie de leur rôle. Vers 1867, les états provinciaux de Saint-Pétersbourg furent brusquement congédiés pour avoir osé exprimer un vœu illégal en faveur des libertés politiques, et le président de cette imprudente assemblée, un Schouvalof, proche parent du tout-puissant chef de la IIIe section, se vit, par mesure de police, éloigné de la capitale. La leçon n’a pas été perdue, depuis lors, nul zemstvo n’a essayé de s’élever au-dessus de sa sphère et de se guinder au-dessus de son rôle. Tous ont compris que le meilleur moyen de frayer la route aux libertés politiques, c’était aujourd’hui de se consacrer entièrement à l’obscur labeur des libertés locales.

Sans sortir du domaine des intérêts locaux, où les mœurs et la loi les enferment, les nouveaux états provinciaux pouvaient tendre indirectement à élargir leur sphère d’action, au nom même de ces intérêts locaux, en se mettant en rapport les uns avec les autres, en se concertant les voisins avec leurs voisins, pour les affaires qui intéressent plusieurs provinces et souvent toute une région de l’empire. Il y avait là encore pour les zemstvos une tentation contre laquelle le pouvoir central devait les mettre en garde. La bureaucratie ne saurait voir d’un bon œil les états provinciaux entrer en relation ensemble, et les provinces s’unir, et jour ainsi dire se coaliser ou se fédérer, ne fût-ce que dans un intérêt purement économique. Les zemstvos ont été rigoureusement maintenus dans leurs frontières respectives parfois au détriment eu progrès de telle ou telle région. Tout autre gouvernement aurait sans doute mis les mêmes obstacles à tout groupement régional, à tout semblant de ligue ou de syndicat provincial. On ne saurait à et égard taxer le gouvernement de Saint-Pétersbourg de vues étroites et de préjugés surannés, alors qu’en France nos départemens, qui sont souvent huit ou dix fois plus petits et deux ou trois fois moins peuplés que les goubernies russes, ont été si longtemps maintenus dans leur isolement et leur faiblesse, et que nos conseils généraux n’ont obtenu que tout récemment et non sans restriction le droit de se concerter et de prendre des mesures communes pour des intérêts communs [34].

En Russie, toute tentative de relier les uns aux autres les zemstvos des divers gouvernemens inspirerait au pouvoir central d’autant plus de défiance que les goubernies russes sont plus vastes et qu’en l’absence de toute assemblée politique les assemblées territoriales se pourraient targuer de représenter la nation. Pour obtenir une représentation du peuple russe, il n’y aurait guère en effet qu’à réunir une délégation des divers états provinciaux. En de graves circonstances, en cas de guerre malheureuse et de péril national par exemple, le tsar pourrait ainsi sans charte et sans constitution, sans élections même, improviser une assemblée en droit de se considérer comme la réunion des mandataires du pays. Pour cela il suffirait de convoquer à Saint-Pétersbourg ou à Moscou les commissions permanentes des états provinciaux [35].

J’ai rencontré des Russes à vues optimistes, qui, même en dehors de toute grande crise intérieure ou extérieure, osaient se flatter de voir tout d’un coup leur patrie mise ainsi indirectement en possession d’une sorte de représentation nationale. Le gouvernement de l’empereur Alexandre II est depuis les grandes réformes du commencement du règne presque toujours resté fidèle à sa louable habitude de ne rien entreprendre sans avoir réuni des commissions ou assemblées consultatives, auxquelles il soumet l’étude des questions à élucider ou des projets de loi à rédiger. C’est ainsi, par exemple, qu’une ou deux années avant la nouvelle guerre d’Orient, le gouvernement impérial réunissait à Saint-Pétersbourg une nombreuse assemblée de notables, composée d’hommes de toutes les parties de l’empire, une sorte de congrès économique, appelé à l’examen de délicates questions qui touchent la réglementation du travail et les rapports des patrons et des ouvriers. Depuis l’institution des zemstvos, quelques personnes s’étaient imaginé qu’en pareilles circonstances le gouvernement ferait appel aux nouvelles assemblées territoriales, qui mieux que personne représentent toutes les classes et tous les intérêts du pays. Naturellement il n’en a rien été, il faudrait de graves événemens pour décider le gouvernement à transformer ainsi subitement les états provinciaux en états généraux. Si dans toutes ses commissions consultatives il fait une large place aux présidens et aux membres des zemstvos, il y invite en même temps des maires de villes, des marchands ou des industriels, des hommes spéciaux et des fonctionnaires sans mandat de leurs concitoyens. En cela, il serait difficile de blâmer les procédés du pouvoir central. Quelque injuste que soit toute défiance ou toute appréhension à l’égard des assemblées territoriales, mieux vaut pour la Russie, si elle doit un jour posséder une représentation nationale, l’obtenir directement, d’une manière ouverte et normale que par voie détournée, d’une manière subreptice ou intermittente et par là même peut-être illusoire et stérile.

En attendant le jour où la Russie lui paraîtra digne ou capable de libertés politiques, tout montre que le gouvernement impérial aurait tort de tenir en suspicion les nouveaux états provinciaux. La bureaucratie, le tchinovnisme et la centralisation ont seuls à redouter le développement de pareilles institutions. Les défiances du pouvoir vis-à-vis des corps élus, vis-à-vis des assemblées provinciales ou municipales, paraissent dénuées de fondement. Il semble que la loi a déjà pris contre elles, contre leurs imprudences ou leurs excès de pouvoirs, des précautions outrées et inutiles. Si la cour de Pétersbourg redoute la propagande radicale et l’esprit révolutionnaire, ce ne sont point les zemstvos, ce ne sont pas les assemblées électives des provinces ou des villes qui servent d’organe ou d’Instrument à la révolution et au radicalisme.

Sous ce rapport, l’attitude des corps élus est constamment demeurée irréprochable. Loin de se complaire à une opposition systématique ou à des taquineries déplacées, loin de provoquer des conflits d’aucune sorte, les états provinciaux, comme les municipalités n’ont cessé de montrer vis-à-vis de l’administration et des fonctionnaires une prudence, une circonspection, une retenue singulière. S’il y a eu excès, l’excès a été plutôt dans le sens de la soumission, de la docilité, de l’obséquiosité. En aucun pays du monde, les corps délibérans n’ont mis plus de soin à ne pas abuser des droits qui leur étaient conférés, à ne point avoir l’air d’outrepasser les limites qui leur étaient tracées. A aucune époque, des assemblées élues ne se sont aussi généralement, aussi patiemment appliquées à ne point porter ombrage au pouvoir et à ses agens. Ces conseils provinciaux et municipaux ont montré parfois un esprit d’initiative et d’indépendance qui fait honneur à la Russie et à son gouvernement, mais jamais ils ne se sont écartés de la plus respectueuse et de la plus stricte déférence vis-à-vis des autorités locales, et à plus forte raison vis-à-vis du pouvoir central. Par là ces nouvelles institutions n’ont cessé de mériter la confiance du souverain non moins que celle du pays. Qu’il nous soit permis d’espérer qu’au lieu d’être assujettis à de nouvelles restrictions, les états provinciaux verront leurs prérogatives confirmées et étendues jusqu’au jour où la Russie pourra être mise sans danger à la difficile épreuve des libertés politiques.

Il y a en Russie comme partout des élémens de désordre, des fermens révolutionnaires ; les dernières années, les derniers procès politiques l’ont montré aux plus aveugles, bien que ces procès n’aient fait que mettre en lumière pour tous ce qui pour l’observateur attentif était depuis longtemps manifeste. Les Russes s’en imposaient à eux-mêmes ou voulaient en imposer à autrui, quand ils se vantaient d’être à l’abri des maladies morales de l’Occident, comme s’ils pouvaient échapper à la contagion des idées et des convoitises, ou comme si tout était sain, pur et robuste, dans ce grand corps de l’empire russe. L’esprit révolutionnaire existe en Russie comme ailleurs, mais ce n’est point dans les assemblées électives qu’il a son siège et qu’il se propage ; c’est dans des réunions d’hommes sans mandat, dans des sociétés secrètes, dans des conciliabules occultes qui, sur les jeunes têtes et les imaginations exaltées, ont d’autant plus de prestige et de puissance que les assemblées régulièrement élues ont moins d’autorité. En Russie, plus que partout ailleurs peut-être, la meilleure arme contre l’esprit révolutionnaire ce serait l’esprit libéral ; veut-on dégoûter la jeunesse et les âmes honnêtes des trames ténébreuses et des agitations souterraines, que l’on permette aux hommes épris du bien public de s’y consacrer au grand jour Sans crainte et sans entrave. Le plus sûr moyen d’arrêter la diffusion latente des idées dissolvantes et des passions niveleuses, ce serait de donner ouvertement au pays une plus grande part dans l’administration de ses propres affaires, sous l’égide d’un pouvoir heureusement encore assez fort pour n’avoir guère à redouter les témérités de pensée et les intempérances de langage.


ANATOLE LEROY-BEAULIEU.

  1. Voyez la Revue du 1er avril, du 15 mai, du 1er août, du 15 novembre, du 15 décembre 1876, du 1er janvier, du 15 juin, du 1er août et du 15 décembre 1877.
  2. Voyez à ce sujet, dans la Revue du 15 février 1876, l’étude ayant pour titre : la Liberté en Russie.
  3. Voyez, dans la Revue du 15 novembre 1876, l’étude sur les Réformes de la Turquie, la politique russe et le panslavisme.
  4. Voyez à cet égard la Revue du 1er avril 1876.
  5. Voyez notre étude sur la Noblesse russe dans la Revue du 15 mai 1876.
  6. La noblesse russe nommait ainsi l’ispravnik ou chef de police du district, le président et deux assesseurs des tribunaux criminels et civils, l’inspecteur des magasins de blé, le curateur des établissemens d’instruction, etc. Ces nominations devaient, il est vrai, être confirmées, les unes par le souverain, les autres par le gouverneur de la province. Sur ces anciennes prérogatives de la noblesse, le lecteur français peut consulter Schédo-Ferroti (baron Firks), Études sur l’avenir de la Russie : la Noblesse, et aussi Schnitzler, l’Empire des tsars, t. III.
  7. D’après une proposition récente du ministre de l’intérieur, il suffit aujourd’hui d’un certificat d’étude dans un établissement d’instruction secondaire, ou encore d’avoir occupé un poste électif, d’avoir été juge de paix, membre des assemblées provinciales ou municipales, etc.
  8. Voyez à ce sujet l’étude de M. F. Dmitrief, Revolutsionny conservatism, et l’ouvrage du général Fadéief : Rousskoé obchtchestvo v nastoiachtchem i boudouchtchem.
  9. Zemstvo de zemliz, terre.
  10. Dans leur langue synthétique, les Russes désignent cette qualité d’un seul mot, vsesoslovny (omniclasse), mot qui revient souvent dans les discussions sur les modes de représentation.
  11. Voyez la récente et excellente Histoire de la Russie de M. Alfred Rambaud, chap. XV et XVII. Paris 1878 ; Hachette.
  12. Dans les districts où les classes accessoires ou secondaires, telles que les colonistes, comptent un assez grand nombre de membres, elles ont au zemstvo une représentation en rapport avec leur importance.
  13. Voyez, dans la Revue du 15 août 1877, notre étude sur la Commune rurale et le self-government des paysans.
  14. Voyez dans la Revue du 15 juin 1877, l’étude sur la Propriété des paysans.
  15. Il y a quelques années, sur 13,000 glasnye ou députés aux zemstvos dans 33 gouvernemens, l’on comptait 6,204 propriétaires, 5,171 paysans, 1,649 représentans des villes. Dans tel gouvernement du contre, l’assemblée de district compte une trentaine de propriétaires, 27 ou 28 paysans et 4 ou 5 marchands des villes. C’est là une proportion que l’on peut prendre comme moyenne.
  16. Les derniers gouvernemens pourvus d’assemblées territoriales sont, nous semble-t-il, la Bessarabie et le pays des Cosaques du Don. Dans les 35 gouvernemens en possession de zemstvos, on comptait 402 assemblées de district.
  17. Les provinces baltiques, Livonie, Courlande, Esthonie, ayant jusqu’ici conservé leurs anciennes coutumes, sont dans une position toute différente de celle des provinces polonaises. Les provinces baltiques étaient, en vertu d’anciennes chartes, demeurées des pays privilégiés. Le gouvernement russe est du reste depuis quelques années en train de les assimiler au reste de l’empire, et bientôt l’administration locale y aura perdu ses caractères particuliers et le self-government ses formes germaniques.
  18. La population du district dépasse d’ordinaire 100,000. âmes et arrive souvent à 200,000 et plus.
  19. On peut à cet égard consulter dans une des dernières livraisons de la Revue des sciences politiques de M. Bezobrazof, une. récente étude de M. Gradovsky.
  20. Voyez Golovatchef, Deciat lét reform, p. 192.
  21. Voyez nos études sur l’Émancipation des serfs et sur les finances russes, Revue du 1er août et du 15 décembre 1870.
  22. Certains zemstvos publient chaque année un compte-rendu de leurs séances et de leur situation financière ; mais, pour l’ensemble de ces assemblées, les renseignemens sont d’ordinaire fournis fort tard. C’est seulement à la fin de l’année 1877 que le Messager officiel a fait connaître au public les budgets provinciaux des années 1872, 1873 et 1874. Nous nous permettrons à ce propos d’exprimer le regret que l’excellent Annuaire des finances russes, publié chaque année par M. Vesselovski, pour le compte du ministère des finances, laisse entièrement de côté le budget des provinces et des villes de l’empire.
  23. Voici comment se classaient, par ordre d’importance de leurs budgets des dépenses, les trente-deux gouvernemens alors en possession d’assemblées territoriales.Après Perm, qui dépensait 2,063,000 roubles, venaient Viatka (près de 1,600,000 roubles), Saratof (près de 1,200,000), Tambof (1,100,000), Moscou (1,045,000), Kherson (1 million). Poltava, Voronège, Koursk et Kharkof approchaient du million, Khazan dépassait encore 800,000 roubles ; sept gouvernemens, dont celui de Tauride, dépassaient 700,000 ; sept également, dont Saint-Pétersbourg, dépassaient 600,000 ; cinq restaient au-dessus de 500,000. Deux seulement tombaient au-dessous de ce chiffre, Smolensk avec 459,000 et Olonets avec moins de 300,000 roubles.
  24. La déciatime russe vaut 1 hect. 9 ares. Il ne faut pas perdre de vue que les zemstvos n’étaient pas institués dans tous les gouvernemens. Cette répartition des terres n’embrasse donc point toute la surface de l’empire.
  25. Il faut dire aussi que, si les paysans s’acquittent plus régulièrement de leurs taxes, c’est que vis-à-vis d’eux les procédés de perception sont beaucoup plus rudes que vis-à-vis des citadins et surtout vis-à-vis des propriétaires. Les moyens de perception varient comme l’impôt avec chacune des trois classes, et l’une des préoccupations les mieux justifiées de certains zemstvos est de faire cesser cette inégalité.
  26. Le kopek, centime du rouble, vaut au pair 4 centimes du franc.
  27. Voyez à cet égard M. A. Lioubanski, louriditcheskiia Monographii i Izslédovania, t. IV, p. 6-13.
  28. Voyez l’étude sur le Système militaire de la Russie dans la Revue du 15 juin 1877.
  29. Dans les derniers temps, une partie de la presse russe avait émis la singulière idée de confier aux zemstvos les fournitures et l’approvisionnement de l’armée, sous prétexte qu’en traitant avec ces assemblées le ministère de la guerre traiterait directement avec les producteurs et bénéficierait des sommes considérables qui, avec les fournisseurs actuels, constituent les bénéfices souvent excessifs des intermédiaires et de la spéculation. Il est heureux pour les états provinciaux, si ce n’est pour l’armée russe, que le gouvernement n’ait pas accepté on projet qui eût dénaturé les fonctions des assemblées provinciales en les transformant en négocians et en comptoirs de commerce.
  30. 13,168,000 roubles contre 12,800,000 sur un total de 25,875,000 pour l’ensemble des budgets locaux en 1875.
  31. Il ne faut pas oublier en effet que l’état a son budget particulier pour l’instruction.
  32. Des enfans nés en Russie, plus de la moitié, soit 54 pour 100, meurent avant d’avoir atteint leur cinquième année.
  33. Voyez la Revue du 15 décembre 1877.
  34. Voyez M. Paul Leroy-Beaulieu, l’Administration locale en France et en Angleterre, p. 409 et 415.
  35. Au moment où la Russie se préparait à un conflit avec l’Angleterre, quelques-uns des organes les plus influens de la presse, le Golos entre autres, ont proposé de faire établir par les zemstvos des taxes spécules extraordinaires destinées à de nouveau arméniens. C’eût été une manière déguisée de faire voter par les représentans de pays les fonds exigés par la guerre. Les satisfactions données à sa politique par le congrès de Berlin vont dispenser le gouvernement rosse de tout expédient de ce genre.