Les attributions des délégués cantonaux

Édouard d’Ollendon

Attributions des délégués cantonaux

Revue pédagogique, 1, premier semestre, 1878 (p. 485-498).

ATTRIBUTIONS DES DÉLÉGUÉS CANTONAUX.

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I. Nomination.

Dans chaque canton, le Conseil départemental de l’Instruction publique désigne un ou plusieurs Délégués pour surveiller les écoles publiques et libres, et détermine les écoles particulièrement soumises à la surveillance de chacun d’eux^[1]. Le Conseil départemental est absolument libre dans ses choix. Toutefois, les personnes qu’il désigne doivent satisfaire à deux conditions : posséder la qualité de Français, et n’être ni chef ni professeur dans un établissement d’instruction primaire public ou libre^[2]. Cette incompatibilité s’explique facilement : il a paru qu’il ne convenait pas de donner à un instituteur un droit de contrôle et de surveillance sur les écoles dirigées par ses collègues. Enfin il n’est pas nécessaire que les délégués résident dans le canton dont ils sont chargés d’inspecter les écoles^[3].

Aussi, sauf les deux conditions qui viennent d’être déterminées, la liberté du Conseil départemental dans ses choix est entière. C’est ce que le Conseil supérieur de l’Instruction publique a décidé dans l’avis suivant :

« Considérant que l’usage s’est introduit dans un certain nombre d’académies de considérer comme devant être nécessairement investis de la délégation cantonale le conseiller général, le conseiller d’arrondissement, le maire et le curé du chef-lieu de canton ; que, sans doute, les Conseillers généraux et d’arrondissement, les maires et les curés du chef-lieu sont au nombre de ceux vers qui devra souvent se porter la confiance des conseils départementaux, mais que la raison déterminante du choix doit être exclusivement empruntée aux aptitudes spéciales de la personne ; le Conseil émet le vœu que M. le Ministre veuille bien donner aux Préfets des instructions dans le sens des observations qui précèdent^[4]. »

L’aptitude spéciale aux délicates fonctions de Délégué, telle doit être la raison déterminante du choix des Conseils départementaux.

« Vous donnerez tous vos efforts à ce que les fonctions honorables et désintéressées de délégué cantonal soient toujours accordées à des vocations sincères, et surtout, quand il sera possible, à des vocations déjà éprouvées dans les comités d’arrondissement. Il ne faut pas qu’elles puissent jamais être données à ceux qui les rechercheraient uniquement comme des moyens d’influence. Elles doivent être considérées seulement comme des occasions de service public et de dévouement^[5]. »

Dans une importante circulaire, le Ministre auquel on doit la reconstitution des Délégations cantonales^[6], rappelle ces prescriptions et ajoute :

« Le Conseil départemental ne perdra pas de vue ces considérations, et, au besoin, vous sauriez les lui rappeler, lorsqu’il procédera aux désignations nouvelles. Il sentira, j’en suis certain, la nécessité de n’accorder un semblable témoignage d’estime qu’aux personnes qui joignent à un amour véritable de l’instruction populaire les sentiments les plus désintéressés. »

Les Délégués cantonaux sont nommés pour trois ans ; ils sont rééligibles et révocables^[7]. Leurs fonctions sont essentiellement gratuites et un Délégué ne saurait être autorisé à recevoir une allocation quelconque d’une municipalité, à la condition de leur rendre compte de la situation des écoles qu’il inspecte en vertu du mandat conféré par le conseil départemental^[8].

Le titre de Délégué cantonal donne à ceux qui en sont investis la qualité de fonctionnaire public au point de vue électoral et les fait jouir du bénéfice de l’article 5 de la loi du 31 mar 1850, c’est-à-dire qu’ils doivent être inscrits sur les listes électorales sans remplir la condition de durée de résidence^[9].

II. Caractère de leur mission.

La circulaire du 24 janvier 1874 trace à grands traits la mission délicate du Délégué cantonal :

« S’il a du zèle et une certaine compétence, s’il est dévoué à l’œuvre de l’enseignement populaire, son action est des plus utiles dans la circonscription dont il est chargé : il sert pour ainsi dire de lien, d’intermédiaire autorisé entre les familles, dont il apprécie en parfaite connaissance de cause les besoins et les tendances, l’instituteur qu’il voit à l’œuvre et surveille de près, et l’autorité départementale à laquelle il fournit les renseignements les plus précieux. »

Il peut même, quoique ne faisant pas partie du Conseil départemental, assister aux séances de cette Assemblée, avec voix consultative pour les affaires intéressant les écoles de sa circonscription^[10].

Tel est bien, en effet, le double caractère des attributions du Délégué cantonal : représentant en même temps les familles et le Conseil départemental, son action est indépendante de celle de l’État. Les Instructions ministérielles l’ont reconnu :

« Délégués du Conseil départemental, c’est de ce conseil surtout qu’ils doivent recevoir l’impulsion, c’est de ses pensées qu’ils doivent surtout s’inspirer. Leur mission, qui est toute de confiance, s’étend à tout ; mais elle n’est qu’une mission de surveillance, et il est à désirer qu’ils multiplient les avis et les remontrances paternelles partout ou besoin sera^[11]. » — « Vous êtes, au nom de la loi, les représentants des familles dans l’école et c’est au nom des familles que votre influence morale doit s’y faire sentir, et que votre autorité doit s’y exercer^[12]. »

Un avis du Conseil supérieur de l’instruction publique^[13], définit d’une façon plus précise encore la mission du Délégué, et affirme sa complète indépendance de l’autorité universitaire. L’importance qu’a ce document nous engage à le donner en entier :

« Le Conseil, consulté par M. le Ministre sur la question de savoir si les dispositions des articles 45 et 46 du Règlement d’administration publique, pour l’exécution de la Loi du 15 mars 1850, promulgué le 29 juillet 1850, font, en ce qui regarde les obligations imposées aux délégués cantonaux, une exacte application de la Loi ;

» Vu d’une part, les articles 45, 46 et 47 dudit réglement et, d’autre part, les articles 42 et 44 de la loi du 13 mars 1850 ;

» Considérant que les Délégués cantonaux, sont pour la surveillance des écoles publiques et libres de chaque canton, les mandataires du Conseil académique (aujourd’hui départemental) qui les nomme, les révoque et doit seul recevoir leurs rapports ;

» Que la surveillance qu’ils sont chargés d’exercer doit être individuelle et locale ;

» Qu’ils ne doivent se réunir qu’aux chefs-lieux de canton, sous la présidence de celui d’entre eux qu’ils désignent, uniquement pour convenir des avis à transmettre au Conseil départemental ;

» Qu'astreindre les délégués des cantons d’un arrondissement à se réunir au chef-lieu de l’arrondissement sur la convocation et sous la présidence du sous-préfet, pour y délibérer sur tous les objets qui leur seront soumis soit par le recteur, soit par le Conseil départemental, ce serait donner à l’institution des Délégués cantonaux un Caractère différent de celui que la loi à assigné ;

» Considérant que chaque Délégué correspond, tant avec le Conseil départemental qu’avec les autorités locales préposées à la surveillance et à la direction morale de l’enseignement primaire, mais qu’il n’est pas tenu de communiquer à l’Inspecteur de l’enseignement primaire tous les renseignements qu’il a pu recueillir, puisque ces renseignements peuvent servir au Conseil départemental pour juger de la direction et des effets de l’inspection ;

» Est d’avis que, s’il peut être utile d’établir dans certaines circonstances, au chef-lieu de l’arrondissement, des réunions entre les Délégués cantonaux, sous la présidence du sous-préfet, ces réunions doivent rester facultatives, et que les articles 45, 46 et 47 du règlement du 29 juillet 1850 n’ont pas créé en cette matière des droits et des obligations qui ne doivent dériver que de la loi. »

Ces principes généraux sur la nature de la mission confiée aux Délégués cantonaux étant posés, il nous reste à étudier en détail les attributions qu’ils tiennent de la loi.

III. Attributions.

La première et la plus importante de leurs attributions consiste dans la surveillance des écoles qui leur sont particulièrement assignées^[14]. Cette surveillance s’exerce par les visites qui ont lieu au moins une fois par mois^[15].

1. Circonscriptions.

Des doutes se sont élevés au sein de plusieurs Délégations cantonales au sujet de l’interprétation à donner à cette disposition de la loi, et l’on s’est demandé si chaque Délégué n’avait pas le droit de visiter toutes les écoles du canton, malgré la répartition faite de la surveillance entre les divers membres de la Délégation. Les textes que nous venons de citer semblent évidemment limiter les droits du Délégué à la visite des écoles particulièrement soumises à sa surveillance par le Conseil départemental. Le décret du 29 juillet 1850, art. 46, confirme cette interprétation : « Les Délégués ont entrée dans toutes les écoles de leur circonscription. » C’est d’ailleurs dans ce sens que l’Administration supérieure a interprété la loi, toutes les fois que la question lui a été posée. (Décisions ministérielles des 23 mars 1851, 10 décembre 1851, 5 août 1852.) Toutes ces décisions reconnaissent formellement que chaque Délégué n’a pas le droit de visiter toutes les écoles du canton, mais seulement celles qui lui sont assignées par le Conseil départemental.

Ce Conseil peut même, en nommant les Délégués, limiter leur droit d’inspection dans les écoles aux élèves de leur culte^[16].

2. Écoles publiques et libres.

L’Inspection des Délégués a plus ou moins d’étendue suivant qu’elle a lieu dans les .écoles publiques ou dans les écoles libres. Dans ces dernières, elle porte seulement sur la moralité, l’hygiène et la salubrité. Elle ne peut porter sur l’enseignement que pour vérifier s’il n’est pas contraire à la morale, à la Constitution et aux lois^[17].

L’Inspection des écoles publiques embrasse l’éducation, la discipline, l’enseignement, l’hygiène ; elle porte sur les maîtres, dont il faut apprécier la moralité, la tenue, le zèle professionnel ; sur les élèves, dont on doit constater les progrès intellectuels, la direction morale ; enfin, sur la situation des locaux et du matériel scolaires. Car il appartient aussi au Délégué de signaler l’insuffisance de l’installation et d’en poursuivre l’amélioration, soit auprès des autorités municipales, soit auprès de l’administration départementale.

Le décret du 7 octobre 1850 (art. 7) veut d’ailleurs que tout local destiné à la tenue d’une école publique soit visité avant l’ouverture de l’école par le Délégué cantonal qui fait connaître au Conseil départemental si ce local convient pour l’usage auquel il est destiné.

Toutefois le Délégué ne devra pas perdre de vue qu’il a qualité, non pour commander et réformer, mais seulement pour signaler et demander les réformes qu’il jugera utiles. C’est en matière d’enseignement surtout qu’il faut agir avec la plus grande réserve :

« Il est à désirer que les Délégués ne compromettent jamais leur autorité en s’efforçant d’introduire directement dans les écoles, soit des livres, soit des principes d’éducation et d’enseignement dont ils apprécieraient les avantages, mais qui y seraient jusqu’alors inusités. C’est par le Conseil départemental que les réformes à introduire dans l’enseignement doivent être provoquées : c’est donc au Conseil départemental qu’ils doivent naturellement faire part de leurs vues à ce sujet^[18]… »

Dans une autre circulaire aux préfets^[19], M. le Ministre ajoute :

« Ne demandez pas aux Délégués cantonaux de juger les méthodes et les livres : demandez-leur si les enfants qui sont admis depuis quelque temps déjà dans les écoles y ont reçu une instruction suffisante, s’ils y sont tenus sainement, s’ils y puisent de bons préceptes et surtout de bons exemples de morale, s’ils contractent des habitudes de propreté, de politesse et de bienveillance réciproque, en un mot s’ils sont bien élevés. »

Outre ces visites fréquentes dans les écoles, le Ministre a plusieurs fois recommandé aux Délégués de faire passer deux fois par an des examens complets aux élèves des écoles, dans la seconde quinzaine de décembre, et dans la seconde quinzaine de mai^[20]. Insistant sur la nature de cet examen, le Ministre dit :

« Je ne perds pas de vue le caractère particulier de la mission que MM. les Délégués ont bien voulu accepter. Je n’oublie pas qu’on ne peut leur demander des sacrifices de temps trop prolongés ; on ne saurait, non plus, réclamer d’eux, je le sais, ces comparaisons de méthodes, ces investigations minutieuses, ces jugements techniques que l’Administration exige des Inspecteurs de l’instruction primaire. Telle n’est point la nature de l’examen auquel MM. les Délégués vont être invités à procéder. Il s’agit seulement, pour eux, de constater l’état des études élémentaires sur des points dont l’appréciation n’exige ni longues heures de travail, ni connaissances spéciales. L’instruction religieuse, la lecture, l’écriture, le calcul dans ses parties les plus simples, sont les seuls objets sur lesquels ils aient à interroger les élèves^[21] ; c’est d’après les résultats de cet examen qu’ils devront classer les enfants dans l’une des trois catégories suivantes : bien, médiocre, mal. »

D’après l’instruction ministérielle du 18 mars 1854, MM. les Délégués peuvent se dispenser d’interroger eux-mêmes les élèves ; ils chargent l’instituteur de procéder en leur présence et sous leur contrôle à cette interrogation.

3. Salles d’asile.

Le droit d’inspection du Délégué s’étend aussi aux salles d’asile. Cela résulte implicitement du décret du 21 mars 1855, lequel porte (art. 44) : « Indépendamment des autorités instituées pour la surveillance et l’inspection des écoles, par les articles 18, 20, 42 et 44 de la loi du 15 mars 1850, il peut être établi un Comité local de patronage. » Or, les Délégués cantonaux sont au nombre des autorités scolaires désignées par l’article 18 de la loi. C’est là surtout que le droit de surveillance devient un droit de protection. Le Délégué, dans ses visites à ces intéressants établissements, doit moins rechercher si les maîtres possèdent les connaissances techniques nécessaires que si rien n’a été négligé pour assurer le bien-être physique des enfants et si l’école remplit les conditions hygiéniques désirables.

4. Pensionnats.

L’instituteur, public ou libre, qui a obtenu du Conseil départemental l’autorisation d’annexer un pensionnat primaire à l’école qu’il dirige, doit avoir entre les mains le plan du local autorisé. Sur ce plan est indiqué le nombre des pensionnaires qu’il peut recevoir et celui des surveillants qu’il est obligé de s’adjoindre. Le Délégué a le droit de se faire représenter ce plan et de vérifier si les conditions réglementaires sont fidèlement observées.

Cet instituteur doit, en outre, tenir deux registres, dont l’un renferme les noms, prénoms et l’âge des élèves pensionnaires, la date leur entrée et celle de leur sortie ; l’autre comprend les noms, prénoms, date et lieu de naissance des maîtres et employés, avec l’indication des emplois qu’ils ont précédemment occupés et des lieux où ils ont résidé, ainsi que la date des brevets, diplômes ou certificats de stage dont ils seraient pourvus. Les autorités préposées à la surveillance de l’instruction primaire doivent toujours se faire représenter ces registres quand elles inspectent les pensionnats. Elles doivent veiller aussi à ce qu’une pièce spéciale soit affectée au réfectoire, à ce que les dortoirs soient surveillés et éclairés pendant la nuit ; elles s’assureront que les lits sont espacés d’un mètre en tous sens, et ne toléreront jamais que deux élèves, fussent-ils frères, partagent le même lit^[22].

Les Délégués cantonaux n’ont à mettre à exécution ces instructions que dans les pensionnats de garçons ; nous avons vu, en effet, que les pensionnats de jeunes filles étaient soumis à des inspecteurs spéciaux : s’ils sont laïques, à des dames nommées par le Préfet ; s’ils sont congréganistes, à des ecclésiastiques nommés par le Ministre sur la proposition de l’autorité diocésaine^[23]. Mais ces autorités spéciales n’en sont pas moins tenues à exercer dans les établissements qui leur sont confiés une surveillance tout aussi rigoureuse et aussi minutieuse que celle qui a lieu dans les pensionnats de garçons.

5. Écoles mixtes quant au culte.

Lorsque, dans une école spécialement affectée aux enfants d’un culte, sont admis des enfants d’un autre culte, il est tenu par l’instituteur un registre sur lequel est inscrite la déclaration du père, ou, à son défaut, de la mère, ou du tuteur, attestant que l’enfant a été admis dans l’école sur leur demande. Cette déclaration doit être signée par les père, mère ou tuteur, et, s’ils ne savent écrire, l’instituteur fait mention de cette circonstance et certifie la déclaration. L’Instruction du 24 décembre 1850 prescrit de veiller à ce que ce registre soit exactement tenu ; il doit être représenté à toute personne préposée à la surveillance de l’école.

6. Écoles charitables.

La loi donne enfin au Délégué le droit d’autoriser les personnes qui, dans un but charitable, et sans exercer la profession d’instituteur, désirent enseigner à lire et à écrire aux enfants. Cette autorisation _ peut toutefois être retirée par le Conseil départemental^[24]. Le Délégué n’exercera qu’avec prudence ce droit considérable que lui confère la loi ; il n’accordera l’autorisation demandée qu’à des personnes connues par leur dévouement et lorsqu’il devra en résulter une utilité incontestable. Il devra, d’ailleurs, faire connaître au Conseil départemental la décision prise et les motifs qui la justifient ; il surveillera activement les réunions d’enfants dont il s’agit et provoquera près du Conseil départemental le retrait des autorisations données, s’il s’aperçoit que les motifs qui les justifiaient ont cessé d’exister.

7. Réunion des Délégués.

L’action des délégués cantonaux n’est pas seulement individuelle. La loi a organisé faction collective des Délégués du canton réunis en assemblée spéciale : « Les Délégués se réunissent au moins une fois tous les trois mois au chef-lieu de canton, sous la présidence de celui d’entre eux qu’ils désignent, pour convenir des avis à transmettre au Conseil départemental^[25] ». Le choix du local où se tiendront ces réunions appartient aux Délégués qui désigneront, soit la demeure de celui qu’ils auront nommé président, soit la mairie du chef-lieu de canton, soit tout autre lieu qui leur paraîtra convenir à cette affectation. L’Inspecteur primaire a le droit d’assister, avec voix délibérative, à ces réunions^[26].

Le Délégué que ses collègues ont désigné comme secrétaire résume dans le procès-verbal les opinions des membres et la pensée du Comité ; les rapports particuliers sont annexés à ce travail. De cette façon, le Conseil départemental pénètre dans tous les détails en même temps qu’il embrasse dans leur ensemble les faits et la situation des écoles de la circonscription.

Sur la convocation et sous la présidence du sous-préfet, les Délégués des cantons d’un arrondissement peuvent être réunis au chef-lieu de l’arrondissement pour délibérer sur les objets qui leur sont soumis par le Préfet ou par le Conseil départemental^[27]. Ces réunions ne peuvent avoir lieu qu’exceptionnellement ; elles seraient, d’ailleurs, une gêne très-grande pour le plus grand nombre des Délégués ; aussi le Conseil supérieur a-t-il décidé^[28] que ces réunions n’étaient que facultatives pour les Délégués.

8. Avis demandés par l’administration aux Délégués.

En dehors de la visite des écoles et des attributions précédemment énumérées et qui constituent pour ainsi dire la partie active de la mission du Délégué, il en est d’autres encore où sa tâche se borne à éclairer l’administration départementale sur des questions qui demandent une connaissance exacte des personnes et des choses dans chaque localité. C’est ainsi que le Délégué est appelé à donner son avis :

1° Sur les délibérations des Conseils municipaux relatives au taux de la rétribution scolaire (loi du 15 mars 1850, art. 15) ;

2° Sur les réclamations auxquelles la confection des rôles de la rétribution scolaire peut donner lieu, lorsqu’il s’agit de décharges ou de réductions (décret du 7 octobre 1850, art. 30) ;

3° Sur le taux de la rétribution dans les salles d’asiles (décret du 21 mars 1850, art. 33) ;

4° Sur les délibérations des Conseils municipaux relatives aux dépenses d’entretien des écoles primaires (décret du 7 octobre 1850, art. 19) ;

5° Sur la formation des listes des enfants à admettre gratuitement dans les écoles publiques (circulaire du 24 décembre 1850) ;

6° Sur les projets de construction, d’acquisition ou d’appropriation de maisons d’école pour l’exécution desquels des secours sont demandés au département ou à l’État (instruction du 24 décembre 1850) ;.

7° Sur les demandes de création d’emplois d’instituteurs-adjoints et d’institutrices adjointes (instruction du 9 août 1870, sur l’application financière de la loi du 10 avril 1867) ;

8° Sur la fixation du nombre des écoles à entretenir dans les communes et sur l’opportunité de la création d’écoles de hameaux (circulaire du 12 mai 1867) ;

9° Sur l’opportunité qu’il peut y avoir d’autoriser un instituteur communal à exercer des fonctions administratives.

IX. Délégations cantonales à Paris.

La ville de Paris étant trop étendue pour être soumise à la seule inspection prévue par la loi pour toutes les communes de France, des dispositions spéciales ont été édictées à son égard : « À Paris, les Délégués nommés pour chaque arrondissement par le Conseil départemental se réunissent, au moins une fois tous les mois, avec le maire, un adjoint, le juge de paix, un curé de l’arrondissement et un ecclésiastique, ces deux derniers désignés par l’archevêque, pour s’étendre au sujet de la surveillance locale et pour convenir des avis à transmettre au Conseil départemental. Les ministres des cultes non catholiques reconnus, s’il y a dans l’arrondissement des écoles suivies par des enfants appartenant à ces cultes, assistent à ces réunions avec voix délibérative. La réunion est présidée par le maire^[29]. » Ces dispositions sont complétées par le décret du 29 juillet 1850 (art. 47) : « À Paris, le Conseil départemental désigne, dans chaque arrondissement, un Délégué au moins par quartier. Il peut désigner, en outre, dans chaque arrondissement, des Délégués spéciaux pour les écoles des cultes protestant et israélite. L’Inspecteur de l’instruction primaire assiste aux réunions mensuelles des Délégués de l’arrondissement, avec voix consultative. »

Il est bien entendu que la désignation des Délégués spéciaux pour les écoles des cultes protestant et israélite ne pourra avoir lieu que dans les arrondissements où il existera des écoles de ces cultes.

E. d’Ollendon.

1. Loi du 15 mars 1850, art. 42.
2. Avis du Conseil supérieur du 23 octobre 1843, et décret du 29 juillet 1850, art. 44.
3. Décision ministérielle du 12 mars 1852.
4. Avis du Conseil supérieur de l’Instruction publique du 24 janvier 1874.
5. Circulaire du 27 août 1850.
6. M. de Fourtou (Circulaire du 24 janvier 1874).
7. Loi du 15 mars 1850, art. 42.
8. Circulaire du 28 octobre 1874.
9. Cour de cassation, arrêt du 16 avril 1851.
10. Loi du 15 mars 1850, art. 42.
11. Circulaire du 24 décembre 1850.
12. Circulaire du 16 mai 1855.
13. Avis du 10 juin 1851.
14. Loi du 15 mars 1850, art. 42.
15. Décret du 29 juillet 1850, art. 45.
16. Décision ministérielle du 12 janvier 1852.
17. Voir notre article sur l’Inspection des écoles, dans le n° 2 de la Revue pédagogique, page 154.
18. Circulaire du 24 décembre 1850.
19. Circulaire du 31 octobre 1854.
20. Circulaire du 16 mai 1855.
21. L’examen peut porter, en outre, sur les éléments de l’histoire et de la géographie de la France, matières qui ont été ajoutées par la loi du 10 avril 1867 au programme obligatoire de l’enseignement primaire,
22. Circulaire du 31 août et décret du 30 décembre 1850, art. 6, 9, 11.
23. Voir article déjà cité (n° 2 de la Revue pédagogique).
24. Loi du 15 mars 1850, art. 29.
25. Loi du 15 mars 1850, art. 42.
26. Décret du 29 juillet 1850, art. 43.
27. Décret du 29 juillet 1850, art. 46.
28. Voir l’avis du 10 juin 1851, cité page 488.
29. Loi du 15 mars 1850, art. 43.