Le congrès eut à lutter contre les principaux de ces états secondaires, qui acceptaient à peine les sacrifices nécessaires à la consécration de cette unité. La Bavière, le Wurtemberg et le Hanovre regardaient évidemment la confédération promise comme une simple alliance conclue pour la défense commune entre des états parfaitement égaux, et se montraient extrêmement jaloux de la souveraineté qu’ils avaient acquise par la paix de Presbourg ou par l’acte de la confédération du Rhin, et que les grandes puissances avaient reconnue par les actes d’accession de 1813. C’est ainsi que la Bavière, qui redoutait l’Autriche, lutta contre l’interdiction proposée de conclure librement des traités au délions. En vain M. de Metternich rappelait-il au plénipotentiaire bavarois que, lorsque Napoléon avait transformé une partie de l’Allemagne en une confédération placée sous un protecteur, les membres de cette union ne s’étaient point offensés de ce que le protecteur leur interdît d’entrer dans des ligues dirigées contre un d’entre eux ; l’Allemagne voulant aujourd’hui se donner une constitution purement fédérale, il devait y avoir désormais entre ses membres un lien plus intime que celui qui les réunissait autrefois, au temps de l’empire germanique, sous l’autorité d’un seul maître. La Bavière ne se rendait pas à ces raisonnemens, et l’Autriche dut, pour l’apaiser, s’engager non-seulement à ne jamais conclure d’alliance étrangère contre aucun état d’Allemagne, mais encore à se placer, toutes les fois qu’elle ferait une guerre pour son propre compte, dans la catégorie des puissances étrangères, sans que la confédération fût obligée de prendre part à ce qui la toucherait. Ce même entêtement de leur souveraineté éloignait la Bavière et le Wurtemberg de toutes les mesures libérales. Lorsqu’on proposa de sanctionner les droits constitutionnels de la nation, le prince de Wrede, représentant la Bavière, déclara que le roi son maître ne permettrait pas que ses sujets pussent recourir au conseil de la confédération, et qu’il ne renoncerait à aucun des droits de souveraineté que les derniers traités lui avaient garantis. Le représentant du Wurtemberg déclara également qu’il avait pour instructions de, ne consentir à aucune disposition pouvant restreindre les prérogatives des souverains dans l’intérieur de leurs états. Il était d’avis que l’acte fédéral ne devait pas mentionner les droits des individus à l’égard de leurs souverains. Le représentant du Hanovre avait au contraire émis des maximes qui respiraient le libéralisme des idées anglaises : le prince-régent n’accordera jamais, avait-il dit, que les changemens survenus en Allemagne aient donné aux princes des droits de souveraineté absolue ou despotique sur leurs sujets, ni que le renversement de la constitution de l’empire germanique ait pu légaliser celui de la constitution territoriale des états, ni que
