3. Les travaux du conseil des ministres
Les projets de loi et certains décrets sont adoptés après délibération du conseil des ministres. De même, des communications des ministres et des secrétaires d’État, exposant les décisions gouvernementales ou faisant le point de l’action du Gouvernement dans un secteur déterminé, sont présentées au conseil des ministres.
Le conseil des ministres est un temps fort du travail gouvernemental et il fournit l’occasion de faire une présentation réfléchie et cohérente des mesures adoptées par le Gouvernement. Le conseil des ministres est en outre le pivot de la planification du travail gouvernemental.
C’est au porte-parole du Gouvernement qu’incombe la responsabilité première de cette présentation.
Un communiqué écrit est par ailleurs préparé par le secrétaire général du Gouvernement, sur la base des projets préparés par les ministres rapporteurs des textes et communications inscrits à l’ordre du jour du conseil.
4. L’élaboration des textes législatifs et réglementaires
L’initiative des lois et, sauf dans les cas particuliers où il relève du Président de la République, le pouvoir réglementaire appartiennent au Premier ministre.
Mais il vous revient, dans votre secteur d’attributions, de préparer les avant-projets de loi et les projets de décret. Cette préparation emprunte les procédures ordinaires du travail gouvernemental. Elle vous impose en particulier de fonder sur une étude d’impact argumentée le choix des mesures envisagées. Cette étude sera réalisée en amont du processus décisionnel et progressivement affinée.
La consultation du Conseil d’État est obligatoire dans la préparation de certains textes. Il faut tenir le plus grand compte des avis donnés par celui-ci. Il s’agit d’abord d’assurer le respect du droit. Il s’agit aussi de rendre les textes parfaitement conformes à l’objectif poursuivi et d’assurer leur intelligibilité et leur lisibilité, comme leur correcte insertion dans l’ordonnancement juridique.
Dans l’élaboration des projets de loi, vous veillerez au strict respect de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Je vous demande à cette fin :
— de faire étudier attentivement par vos services les questions de constitutionnalité que pourrait soulever un texte en cours d’élaboration et de saisir le secrétariat général du Gouvernement suffisamment à l’avance pour lui permettre de se livrer également à cette étude ;
— de prévoir un calendrier des travaux préparatoires laissant au Conseil d’État le temps de procéder à un examen approfondi du projet. Sauf urgence, la transmission du projet au Conseil d’État par les soins du secrétariat général du Gouvernement devra précéder d’au moins quatre semaines sa délibération par le conseil des ministres. Vous ne devrez pas hésiter à exposer au Conseil d’État les questions de constitutionnalité que vous avez rencontrées au cours de l’élaboration du projet qui lui est soumis ;
— de tenir informé le secrétariat général du Gouvernement des amendements présentés au cours des débats parlementaires et susceptibles de poser des questions de constitutionnalité, afin d’organiser, en tant que de besoin, des réunions interministérielles destinées à prévenir tout risque contentieux.
En outre, je vous invite, dans le cadre de vos responsabilités législatives, à vous garder de deux périls :
a) La durée de vie des textes est en constant raccourcissement parce que, préparés et débattus avec une hâte excessive, les imperfections qu’ils contiennent imposent des rectifications.
S’agissant des lois, vous vous efforcerez donc de laisser au Parlement le temps de débattre.
Sauf urgence avérée, vous devrez prévoir des délais d’examen par le Parlement sensiblement plus importants que ceux qui ont été observés au cours des années passées. J’ai donné en ce sens des instructions particulières au ministre des relations avec le Parlement ;
b) Nos concitoyens sont justement irrités par le nombre et la complexité des règles que l’État leur impose, ainsi que par la difficulté d’y avoir accès.
Le resserrement du lien social et la sauvegarde de l’intérêt général justifient l’édiction de nouvelles règles ou la modification des règles existantes. La production de normes juridiques n’en doit pas moins éviter certaines dérives : dispositions nouvelles se superposant, sans s’y insérer de façon claire, aux dispositions existantes ; textes obscurs suscitant toutes sortes de difficultés d’interprétation et d’application ; procédures inutilement complexes portant en germe des développements contentieux ; ambiguïtés volontaires engendrées par une pratique mal maîtrisée de la concertation ; dispositions sans contenu normatif n’ayant leur place que dans les exposés des motifs ou les débats ; recours à un langage codé connu des seuls initiés donnant à l’administration et à quelques spécialistes un monopole d’interprétation.
5. Le fonctionnement des départements ministériels
Sauf exception, les administrations déconcentrées sont placées sous l’autorité du préfet. Celui-ci représente, au plan local, le Gouvernement et chacun des ministres. Il lui appartiendra, à compter du 1er janvier 1998, de prendre, dans la généralité des cas, les décisions administratives individuelles.
Il est indispensable que votre action tire parti de la connaissance des réalités locales dont dispose le préfet et de sa capacité à traduire concrètement sur le terrain les décisions du Gouvernement.
6. Les nominations aux emplois publics
L’État doit être impartial.
En conséquence, le Gouvernement doit faire une stricte application de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, en ne prenant en considération, dans les nominations auxquelles il procède, que les talents et les compétences des intéressés.
Les nominations aux plus hauts emplois publics sont faites par décret du Président de la République, le plus souvent pris en conseil des ministres. Dans la préparation de ces nominations, vos propositions doivent m’être adressées au plus tard le jeudi précédant le conseil des ministres, lorsque la nomination doit être délibérée en conseil des ministres.
7. La participation des membres du Gouvernement aux travaux du Parlement
Les membres du Gouvernement doivent donner la priorité à leur participation aux travaux du Parlement, qu’il s’agisse de défendre la position du Gouvernement dans les discussions conduisant au vote des lois ou de répondre aux questions des députés et des sénateurs.
- 1. Présenter un projet de loi au Parlement constitue une responsabilité éminente d’un membre du Gouvernement.
L’expérience montre clairement que le débat parlementaire contribue de façon décisive à l’élaboration de la loi. Aussi la qualité d’un texte est-elle indissolublement liée au bon déroulement des travaux parlementaires, ce qui impose un dialogue constant avec le Parlement et exclut toute précipitation.
Votre participation à ces travaux exprimera la position qui, eu égard à l’évolution du débat, est la plus conforme à l’esprit des délibérations interministérielles préalables au dépôt du texte.
Les ministres chargés de soutenir la discussion des projets de loi sont désignés dans le décret de dépôt du projet devant le Parlement. Mais seul le ministre chargé des relations avec le Parlement est habilité à agir pour la mise en oeuvre des prérogatives du Gouvernement relatives à la programmation des travaux de chacune des deux assemblées. C’est donc à lui qu’il y aura lieu de faire part de vos souhaits sur ce sujet.
Les autres prérogatives du Gouvernement dans la procédure d’élaboration des lois relèvent normalement du Premier ministre. Il vous revient toutefois d’exercer, au nom du Gouvernement, le droit de déposer et de défendre des amendements. Mon cabinet doit être saisi pour décision de la position à adopter lorsque l’exercice du droit d’amendement, y compris à l’initiative des parlementaires, peut conduire à revenir sur une disposition importante d’un projet de loi ou sur un arbitrage que j’aurais rendu dans la mise au point de ce projet ou à introduire dans le texte en discussion des dispositions dont la conformité à la Constitution pourrait être contestée.
À ce dernier titre, il convient de veiller, avec le concours du secrétariat général du Gouvernement, à tous les stades de la procédure parlementaire, aux exigences du respect de la Constitution ;
- 2. La participation des membres du Gouvernement aux séances de questions, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, constitue une obligation, ces séances représentant un temps fort dans les relations entre le Gouvernement et le Parlement.
Par ailleurs, les membres du Parlement se plaignent des délais trop importants mis pour répondre à leurs questions écrites, qui constituent une modalité importante de l’exercice par le Parlement du contrôle de l’activité gouvernementale. Un délai d’un mois est donné aux ministres pour répondre à ces questions ; la faculté vous est offerte de différer votre réponse d’un délai supplémentaire d’un mois, mais il ne doit pas en être fait un usage excessif.
