1128
GHEM
cles qui précèdent, La première ressource h laquelle on doit recourir pour l’entretien des chemins vicinaux est celle qui provient des revenusordinairesdela commune ; les moyens indiqués dans l’article 2 ne doivent être employés que lorsque les revenus ordinaires sont épuisés. Le premier de ces moyens consiste dans les prestations en nature, et l’article 3 explique dans quelle limite chaque citoyen doit y participer. Mais des difficultés assez graves se sont élevées au sujet de ce que l’on devait entendre par le mot habitant. Voici comment le ministre de l’intérieur cherche à tes résoudre, dans sa circulaire du 24 juin 1836 : « Le mot habitant a été d’abord l’objet de quelque hésitation. On a demandé à quel caractère positif on pouvait reconnaître qu’un individu était habitant d’*me commune, et on a cité le cas d’un propriétaire qui partage son année entre plusieurs communes où il a des propriétés. Four résoudre cette difficulté, il faut d’abord remarquer que le législateur a évité d’employer le mot de domicile, parce qu’il aurait pu être la cause de difficultés, en raison de la différence qui peut exister entre le domicile de fait ou réel, et le domicile légal ou de droit. On s’est servi à dessein du mot habitant, parce que l’habitation est la principale cause qui rend imposable à la prestation en nature. C’est là ce qui constitue en premier ordre l’intérêt au bon état des chemins, et l’obligation de contribuer à leur entretien. Lors donc qu’un propriétaire a plusieurs résidences qu’il habite alternativement, et qu’il s’agit de reconnaître dans laquelle il doit être imposé pour sa personne, il faut rechercher quelle est celle des résidences où il a son principal établissement et qu’il habite le plus longtemps ; c’est là qu’il devra être imposé. « Dans l’usage, on impose comme habitant celui qui peut être considéré comme habitant au moment de la confection des rôles. Son charig<>mentd’habitation ne le soustrairait pas à l’obligation de payer la prestation pour l’annéo.c’est un point généralement reconnu.
L’article 4 porte que « la prestation sera appréciée en argent, conformément à la valeur qui aura été attribuée annuellement pour la commune à chaque espèce de journée, par le conseil’général, sur la proposition des conseils d’arrondissement. La prestation pourra être acquittée en nature ou en argent, au gré dû contribuable. Toutes les fois que le contribuable n’aura pas opté dans les délais prescrits, la prestation sera de droit exigible en argent. La prestation non rachetée en argent pourra être convertie en tâches, d’après les bases et évaluations des travaux préalablement fixées par le conseil municipal. * C’est ce dernier mode que l’administration doit employer de préférence, parce qu’il gêne moins le prestataire, et qu’il facilite beaucoup la surveillance administrative. La circulaire précitée donne à ce sujet des explications nécessitées par le laconisme de l’article, « Au premier coup d’œil, dit le ministre, la rédaction du tarif peut paraître difficile ; mais les explications données aux maires feront bientôt disparaître toute difficulté dans l’emploi de ce moyen nouveau. On sait généralement, en effet, ce que valent, lorsqu’ils sont payés en argent, les travaux de différente espèce qui se font sur les chemins vicinaux ; combien on paye, par exemple, pour faire ramasser, casser ou étendre 1 m. cube de pierres, ou pour faire creuser 1 m. courant de fossés de telles dimensions ; on sait aussi combien coûte le transport de ces matériaux à une distance donnée. Le conseil municipal n’a donc qu’à arrêter la valeur représentative de ces différentes espèces de travaux, dans un tarif qu’il déclarera devoir servir pour les conversions en tâches des prestations non rachetées en argent. Le taux de conversion des firestations ayant été préalablement fixé par e conseil général, chaque contribuable saura ce qui peut lui être demandé soit en argent, soit eu tâches. L’habitant imposé à 3 francs, par exemple, pour trois journées de travail manuel, saura que, s’il acquitte sa prestation en nature, la commune pourra exiger de lui qu’il fasse telle quantité de telles espèces de travaux ; le cultivateur imposé à 9 francs, pour trois journées de charrette, saura que, s’il acquitte sa prestation en nature, il pourra être astreint à transporter telle quantité de matériaux de tel endroit à tel autre. Dans tous les cas, il est utile de rappeler que les délibérations des conseils municipaux sur la conversion des journées en tâches ne sont exécutoires qu’après l’approbation du préfet ; c’est l’application de la règle générait en pareille matière. « Il est bien entendu que la conversion en tâches est une facilité donnée aux prestataires de se libérer ; mais cette facilité ne saurait constituer une obligation, et chaque habitant peut, s’il le veut, s’acquitter en argent. D’après l’article 5, ■ si le conseil municipal, mis en demeure, n’a pas voté, dans la session désignée à cet effet, les prestations et centimes nécessaires, ou si la commune n’en a pas fait emploi dans les délais prescrits, le préfet pourra, d’office, soit imposer la commune dans les limites du maximum ; soit faire exécuter les travaux. Chaque année, le préfet communique au conseil général l’état des impositions établies d’office en vertu du présent article, . » Cette dernière prescription est une sorte de déférencé pour le conseil général ; c’est un hommage rendu à l’espèce de tutelle qu’exerce ce conseil sur le département et les communes ; la chose est assez rare pour qu’on la constate. En outre, cette obligation imposée
GHEM
aux préfets peut empêcher un abus dans l’exercice du pouvoir que ta loi leur donne.
Lorsqu’un chemin vicinal intéresse plusieurs communes, le préfet, sur l’avis des conseils municipaux, désigne, ■ conformément à l’article 6, les communes qui doivent concourir à sa construction et à son entretien, et fixe la proportion dans, laquelle chacune d’elles doit y concourir. Il faut qu’une commune soit intéressée à la construction ou à l’entretien d’un chemin, pour être appelée à concourir à la dépense ; mais quelquefois l’intérêt est trop éloigné pour que l’on puisse en faire la base d’une obligation de concours. Tout un département, et plusieurs départements même, peuvent avoir un intérêt plus ou moins direct à la. construction d’un chemin, et l’on voit jusqu’où l’on pourrait aller en appliquant à la. lettre les dispositions de l’article 6. Pour éviter toute exagération, il importe que l’intérêt se montre réel, manifeste, habituel. « Pour appliquer les dispositions de la loi, disait le ministre de l’intérieur dans sa circulaire du 24 juin 1836, il ne suffit pas qu’une commune se serve quelquefois d’un chemin situé sur le territoire d’une autre commune, il faut que ce chemin soit pour elle un moyen habituel et indispensable de communication, et qu’elle le dégrade assez pour qu’il soit juste de l’appeler à contribuer à son entretien. Tel est évidemment l’esprit de l’article dont nous nous occupons, et, en l’appliquant ainsi, vos décisions seront toujours acceptées par les parties intéressées, parce que ces décisions seront fondées sur la plus stricte égalité, autant que sur un article de loi. »
Conformément à l’article 7, « les chemins vicinaux peuvent, selon leur importance, être déclarés chemins vicinaux de grande communication, par le conseil général, sur l’avis des conseils municipaux, des conseils d’arrondissement, et sur la proposition du préfet. Sur les mêmes avis et proposition, le conseil général détermine la direction do chaque chemin vicinal de grande communication, et désigne les communes qui doivent contribuer à sa construction et à son entretien. Le préfet Axe la largeur et les limites du chemin ; il déterminé annuellement la proportion dans laquelle chaque commune doit concourir à l’entretien de la ligne vicinale dont elle dépend, et statue sur les offres faites par les particuliers, associations de particuliers ou de communes. • Les arrondissementset les communes ayant un intérêt direct à un chemin, et pouvant être intéressés, soit au statu quo, soit à la conversion, il était de toute justice de leur demander ce qu’ils pensaient du projet. Le conseil général est le seul juge de la conversion du chemin ; mais au préfet appartient l’initiative de la proposition. Cela est si vrai, que si le conseil général, saisi du projet par le préfet, changeait les termes de la proposition, celui-ci pourrait retirer cette proposition, dessaisir le conseil général et abandonner le projet. Le conseil général détermine la direction, mais toujours sur les mêmes avis et proposition, c’est-à-dire que l’initiative appartient, comme dans le cas précèdent, au préfet, et que le conseil général n’a qu’à approuver la direction qui lui est proposée ou à la repousser. Faut-il en conclure que, dans aucun cas, il ne peut rien changer au projet de direction ? « Nous ne le pensons pas, dit . M. Solon. La loi dit que c’est le conseil qui détermine la direction ; il est donc juge et juge suprême de cette direction qui intéresse le département. Il est bien vrai que l’article dit que c’est sur la proposition du préfet, mais cette proposition s’entend ici d’une manière générale ; le législateur a voulu que le préfet eût l’initiative pour proposer au conseil de déterminer la direction des chemins, et non pour proposer lui-même cette direction de ..manière a lier l’opinion du conseil. S’il en était ainsi, le conseil ne serait plus juge ; il ne serait appelé qu’à une sorte d’homologation. Telle n est pas la pensée qui ressort de l’article ; telle n’est pas, d’ailleurs, l’interprétation qu’il a reçue dans l’usage. • Lorsque le conseil général s’est expliqué sur la proposition du préfet, celui-ci prend un arrêté pour déclarer la conversion du chemin, À cet égard, on a demandé à la Chambre des députés, lors de la discussion du projet de loi, et notamment de l’article 7, si la commune qui se croirait lésée par la détermination du préfet pourrait se pourvoir contre son arrêté. M. Gillon, comme rapporteur de la commission, répondit qu’il n’était pas entré dans la pensée de la commission d’autoriser le recours au conseil d’État ; qu’il fallait laisser un pouvoir discrétionnaire au préfet ; que les communes
trouveraient une garantie dans le compte que doit rendre le préfet au conseil général. Mais M. Vivien répondit, au contraire, que le recours était de droit, qu’il faudrait un texte formel pour en priver les communes, mais que l’arrêté rendu par le préfet étant un acte de pure administration, le recours ne devait pas être fait par la voie contentieuse et porté devant le conseil d’État, qu’il devint être formé par la voie administrative, devant le ministre de l’intérieur. C’est à cette dernière solution que l’opinion s’est rattachée ; elle était plus juste, en effet, que celle de la commission.
Au sujet de cet article, le plus important de la loi, le ministre de l’intérieur disait aux préfets, dans sa circulaire du 24 juin : « Ne perdez pas de vue, monsieur le préfet, que [’addition des mots de grande communication n’enlève pas aux chemins dont il s’agit le ca GHEM
ractère de chemins vicinaux qu’ils avaient précédemment reçu de vos arrêtés do reconnaissance ; ils restent chemins vicinaux, ils en conservent tous les privilèges, ils sont imprescriptibles. La répression des usurpations
reste dévolue à la juridiction des conseils de préfecture ; le sol de ces chemins continue d’appartenir aux communes ; celles-ci demeurent chargées de pourvoir à leur entetien, au moins en partie ; les fonds départementaux qu’il est permis d’y affecter viennent à la décharge des communes ; non pas comme dépenses départementales directes, mais seulement comme subvention ; les travaux qui se font sur ces chemins sont donc des travaux communaux, et nullement des travaux départementaux ; seulement, il a paru nécessaire
de placer ces travaux sous l’autorité immédiate et directe des préfets, parce qu’ils sont faits en vue d’un intérêt plus étendu que le simple intérêt d’une commune, et qu’il était indispensable de confier à une autorité centrale l’exécution des mesures qui intéressent plusieurs communes. »
Les propriétaires de terrain compris, dans les nouvelles limites d’.un chemin doivent, conformément à l’arrêté du préfet, enlever les constructions et les arbres compris dans la largeur nouvellement donnée au chemin ; le préfet peut même, à leur défaut, faire démolir les maisons et arracher les arbres. Mais l’autorité ne peut poursuivre ces propriétaires comme usurpateurs de chemins vicinaux. Quand ils ont planté et construit, ils ont usé de leur droit, et un fait postérieur ne peut avoir d’effet rétroactif, et criminaliser ce qui n’avait été que l’exercice d’un droit. Il est dû indemnité aux propriétaires pour la part des terrains comprise dans là nouvelle largeur des chemins.
Aux termes de l’article 8, * les chemins vicinaux de grande communication et, dans les cas extraordinaires, les autres chemins vicinaux, pourront recevoir des subventions sur les fonds départementaux. Il sera pourvu à ces subventions au moyen de centimes facultatifs ordinaires du département, et de centimes spéciaux votés annuellement par le Conseil général. La distribution des subventions sera faite en ayant égard aux ressources, aux sacrifices et aux biens des communes, par le préfet, qui en rendra compte, chaque année, au conseil général. Les communes acquitteront la portion des dépenses mise à leur charge au moyen de leurs revenus ordinaires, et, en cas d’insuffisance, au moyen de deux journées de prestation, sur les trois journées autorisées par l’article 2, et des deux tiers des centimes votés par le conseil municipal, en vertu du même article, j Le concours du département est facultatif et les chemins dont il s’agit dans l’article qui précède n’ont pas un droit absolu à cette subvention. « Le département n’est pas tenu, disait le ministre dans sa circulaire du 24 juin, de fournir ces subventions ; il le peut si l’intérêt du pays le demande, si les communes y acquièrent des droits par des efforts suffisants, si les ressources départementales le permettent. Ces circonstances n’existant pas, la subvention peut être refusée. Il faut, d’ailleurs, bien remarquer que les fonds du département ne Sont accordés qu’à titréde subvention ; ce n’est pas à titre de dépenses départementales directes qu’ils peuvent être employés sur les chemins de grande communication, c’est à titre de secours. » Quant aux chemins vicinaux qui ne sont pas de grande communication, la subvention ne peut être accordée que dans les cas extraordinaires. Mais qui est juge de cette éventualité ? Le ministre dit à ce propos : « Les chemins vicinaux de grande communication sont les seuls auxquels puissent
être accordées les subventions dont il est question dans l’article S- À la vérité, la loi excepte de cette règle absolue les cas extraordinaires, mais ces cas extraordinaires, comme, par exemple, celui de la reconstruction d’un pont, seront toujours fort raies, et, afin qu’il ne soit pas fait de ces exceptions un usage trop étendu, je me réserve formellement d’autoriser l’application des subventions départementales pour les chemins vicinaux qui n’auront, pas été déclarés de grande communication. »
L’emploi des prestations sur les chemins vicinaux est un acte purement administratif, qui n’est pas susceptible d’être porté devant le conseil d’État pur la voie contentieuse. M. Garnier pense néanmoins que toute décision préfectorale qui prescrirait l’emploi de la prestation hors de la commune qu’habitent ceux dont cette prestation est exigée pourrait être attaquée par la commune ou par des habitants intéressés, devant le conseil de préfecture, et ensuite devant le conseil d’État. Quant à M. Solon, cette opinion ne lui paraît pas devoir être suivie : « Elle romprait, dit-il, l’économie des dispositions des lois en matière de chemins vicinaux. La loi.n’a vu et n’a voulu voir qu’une voie vicinale à construire ou à réparer, et toutes «es dispositions résistent à ces fractionneme ts dont l’objet aurait été de créer des intérêts contradictoires là où ne doit exister qu’un intérêt d’ensemble. Admettre l’action communale dont parle M. Garnier, c’est autoriser l’intervention des communes ayant un intérêt opposé, c’est paralyser l’action administrative. Sans doute les communes ont droit à ne pas être trop chargées ; sans doute elles ont intérêt à ce que leur argent et les eiforts de leurs habitants s’emploient chez
’ CHEM
elles ; mais, en fait de chemins, le plus grand intérêt des communes n’est pas toujours sur leurs territoires ; et telles réparations quèl
?uefois ne sont utiles à teurs habitants que
uites sur une» commune étrangère. Reconnaissons donc que l’autorité préfectorale seule est en position de tout apprécier et de tout concilier, et que les communes n’ont rien de mieux à faire qu’à accepter son arbitrage désintéressé, sauf, en cas d’erreur, défausse appréciation, le recours ail ministre de l’intérieur, arbitre suprême des intérêts des communes. «
Nous sommes loin de partager l’optimisme de M. Solon. Toutes les fois que nous voyons une autorité illimitée centralisée dans les mains d’un seul homme, nous demandons au-dessus de cet homme, et pour juger ses actes, non pas j’immixtion d’employés de ministère ou d ailleurs, mais une juridiction sérieuse, telle que, à défaut des tribunaux ordinaires, peut seule la faire espérer le conseil d’État. Aussi déplorons-nous que, en roatière de près- ; talion, les communes et les contribuables ne puissent se pourvoir auprès de lui.
L’article 9 place les chemins vicinaux de grande communication sous l’autorité du préfet. Les dispositions des articles 4 et 5 de la présente loi leur sont applicables. Cette disposition a pour but de faire comprendre que les chemins de grande communication ne sont pas, comme les chemins vicinaux, confiés à la surveillance de l’autorité municipale. Il est certain que, comme il s’agit de chemins Unportants, et qui intéressent plusieurs communes, il était indispensable de les soumettre à un pouvoir qui pût, en cas de conflit, servir d’arbitre, de modérateur. Il est, d’ailleurs, de principe, que l’administration municipale étant limitée par le territoire même de la commune, il était impossible de lui laisser l’autorité sur une propriété publique qui s’étend sur plusieurs communes, et qui doit être administrée avec ensemble et presque dans les conditions d’une solidarité absolue. Le principe une fois posé, il importe de l’expliquer, soit afin de ne pas l’étendre trop loin, soit afin d’e.u déduire les conséquences naturelles. Il faut reconnaître d’abord que les réparations d’entretien des chemins vicinaux sont placées par la loi sous l’autorité des maires. Cela devuit être, puisqu’il s’agit de travaux communaux qui n’embrassent que le territoire de la commune. La loi du 21 mai 183G n’a pas dérogé à ce principe, elle a seulement donné à rautarité supérieure le droit d’intervenir, en cas de besoin, pour assurer l’exécution des obligations des communes. En conséquence, les inaires, chargés par les lois de 1790 et de 1791 de procurer la viabilité des chemins, ont pour mission spéciale la police administrative et l’exécution des arrêtés pris en ce ’sens par les préfets, par les conseils de préfecture et par le ministre. C’est ainsi, par exemple, qu’ils peuvent et doivent faire démolir, en exécution des mesures d’urgence prises par les préfets, sous-préfets et conseils de préfecture, aux frais des contrevenants, les barrières qui interceptent ou les clôtures qui rétrécissent les chemins vicinaux. Quant aux alignements, s’il s’agit d’un chemin vicinal ordinaire, l’alignement doit être donné par le maire ; s’il s’agit, au contraire, d’un chemin vicinal de grande communication, c’est au préfet qu’il appartient de statuer.
L’article 10 déclare imprescriptibles les chemins vicinaux reconnus et maintenus comme tels. Cet article s’applique aux chemins vicinaux de grande communication, et aux chemins vicinaux ordinaires, mais non aux chemins ruraux non reconnus. « Mais, dit le ministre dans sa circulaire du 24 juin 1836, de ce que l’article 10 n’attribue le privilège do l’imprescriptibilité qu’aux chemins qui sont légalement déclarés vicinaux, il ne s’ensuit pas ’ que tous les autres chemins, que les nombreux sentiers qui appartiennent aux communes, puissent être usurpés sans qu’il y ait répression pour ce délit. Les communes peuvent et doivent s’opposer à ces usurpations, mais elles doivent les poursuivre par une voie autre que les usurpations sur les chemins vicinaux. » Aux termes de l’article S de la loi du 9 ventôse an XII, la répression des usurpations sur les chemins vicinaux appartient exclusivement, aux conseils de préfecture. La
connaissance des questions de propriété apfiartient aux tribunaux ordinaires. La eircuaire du 24 juin 1830 ne fait que rappeler, à ce sujet, le droit commun. « Il est bon, dit le ministre s’adressant aux préfets, que vaus fassiez connaître aux maires.un arrêt fort important, rendu en cette matière par la Cour de cassation, le 25 septembre 183G, et duquel il résulte que lorsqu’un particulier se prétend propriétaire d’un terrain qu’il est prévenu d’awir usurpé sur un chemin, c’est à ce particulier et non à la commune que demeure l’obligation d’établir le droit de propriété. Au surplus, la question de propriété, même résolue en faveur des riverains, n’a plus, depuis longtemps, d’importance que sous te rapport pécuniaire, et elle est sans effet quant à la , vicinalitê. Il était passé en jurisprudence, depuis plusieurs années, quo le droit de propriété d’un chemin déclaré vicinai se résolvait en une question d’indemnité. Cette jurisprudence est aujourd’hui formellement consacrée. ».
Si, devant les tribunaux correctionnels ou de police, le contrevenant contestait uvec quelque fondement la déclaration de vicina»
